罪犯劳动改造机制的转型

傅正平，李建淼

（浙江省第二监狱，浙江杭州 311100）

新中国监狱已走过60多年的风雨历程，劳动改造早已成为中国特色的监狱工作的基本制度。在创新管理和规范监企运行机制的背景下，以思维理念、工作机制、管理制度的转型，推动劳动改造与监狱企业的科学发展是一个重要而紧迫的现实课题。

一、新时期罪犯劳动改造工作的发展趋向

60多年监狱生产的发展史，揭示了劳动改造罪犯的惩罚性功能向改造性功能嬗变的过程。新形势下，我们应认识到罪犯劳动既不是单纯的惩罚性劳动，也不是单纯的以盈利为唯一目的的劳动，而是为了改造罪犯需要的劳动。一直以来，由于担负提供监狱经费任务，劳动的综合改造职能被掩盖和忽略，尽管多年来在罪犯改造过程中发挥着一定作用，但事实上还是作为创造物质财富和提供监狱经费的副产品而存在。随着监狱经费保障基本到位，提供监狱经费的压力将逐渐减轻直至消失，组织罪犯劳动的综合改造手段作用将不断显现，劳动的“改造”职能必将回归和凸显，我们将这个变化发展的过程概括为“四个回归”：

（一）劳动改造由注重劳动的经济效益向突出改造职能回归

我国监狱通过组织罪犯劳动，取得了巨大成就，特别是在经济效益上起到了巨大作用。但随着社会的转型和法治建设的深入，生产收入与监狱经费挂钩制度所造成的种种弊端，越来越突出地体现出来。当前，监狱体制改革的实施与深化，已将这一制度打破，监狱职能的回归和为劳动改造“正本清源”的呼声日益高涨。“以改造人为宗旨”不仅是监狱工作的核心要求，也赋予了劳动改造更多的改造实质。新时期、新形势下劳动改造理念应从过去的重经济效益向突出对罪犯的改造功能转变，使劳动改造真正走上回归之路。

（二）劳动改造由参与市场竞争向劳动生产过程管理的回归

有效实施劳动改造，提高劳动改造质量，必须加强生产劳动过程管理，但在过去监狱企业从事的传统产业，不仅要加强生产劳动过程管理，更要在激烈的市场竞争中“争饭吃”。这就必然牵扯大量精力，导致改造职能弱化。监企分开以后，监狱企业不断压缩自主工业产品，退出农林畜牧业、采矿业及机械制造业，大力发展劳务加工业，扬长避短，解放了监狱警力，劳动改造工作将有条件专攻直接改造罪犯的生产环节，通过加强生产劳动过程管理，创造良好改造环境，融入教育改造成分，提高罪犯改造质量。

（三）劳动改造由提高生产技术向培养罪犯职业技能回归

罪犯的劳动技术、劳动行为自我约束能力和劳动关系处理能力，直接决定罪犯回归社会后的谋生能力。受经济利益驱动，监狱紧紧围绕创造利润的固定项目组织罪犯进行生产，注重的是罪犯劳动产出的数量、质量和成本，注重的是创造多少经济价值，而不是从培养罪犯谋生技能出发，注重罪犯劳动思想，提高其劳动技术和劳动能力。随着监狱体制改革的深化，劳动改造工作已转变到提高罪犯劳动能力上来。通过劳动技能教育特别是职业技能教育，培养罪犯的多样性劳动技术，培养罪犯的劳动行为自我控制能力和劳动关系处理能力，也就是从关注劳动的经济产出转变到培养罪犯的职业能力上来。

（四）劳动改造由强制性向自愿性回归

罪犯劳动改造具有法律强制性，《监狱法》规定“有劳动能力的罪犯必须参加劳动”。但是，在劳动改造强制性的前提下，监狱应当意识到罪犯之间的个体差异，并根据罪犯劳动能力和技术水平的不同，让罪犯自由选择不同考核分值的劳动改造岗位和劳动生产产量，促进罪犯改造的主动性和自愿性，发挥罪犯改造的积极性。

二、罪犯劳动改造思想观念的重构

思路决定出路，思想引领行动。实现劳动改造机制的重构，首先是监狱民警思想观念的转变，其核心部分是价值取向，那就是监狱企业及其承载的劳动改造手段，在落实“以改造人为宗旨”、提高改造质量、支持监狱建设中的功能定位，进而增强劳动改造工作的使命感、责任感。

（一）正确认识劳动改造工作效能，确立监管安全和劳动改造的有机统一论

一是加强劳动改造工作与大力发展监狱企业是落实“以改造人为宗旨”的具体体现。在社会生产中，劳动体现出来的主要功能是物质财富的创造;在监狱生产中，劳动生产的本质体现的是劳动改造，而劳动改造是改造罪犯的三大主要手段之一。没有劳动的改造是苍白的，坐而论道的改造是空洞的。

二是确立监管安全与劳动改造的有机统一论。良好的监管秩序有利于劳动改造工作的开展，有利于监狱企业生产的发展。而开展劳动生产有利于稳定监管秩序，促进监狱安全，有利于罪犯身心健康，促进罪犯积极改造。监狱安全隐患的存在是管理问题，但决不是劳动改造本身的问题。因而，要加强劳动改造的全过程管理，实现安全生产、文明生产。

三是劳动生产和监狱企业的发展为监管改造工作提供载体和物质基础。监狱民警的首要政治任务是维护监狱安全稳定，其工作的更高标准是各方面协调发展，而“以改造人为宗旨”是提高罪犯改造的质量。现阶段监狱财政的“全额保障”是较低水平的，建立财政动态增长机制是逐步发展的。在劳动改造罪犯的同时，讲求经济效益，符合我国的基本国情，有利于增强监狱发展能力。如果劳动是纯粹的惩罚性重复劳动、无效劳动，那是严重的资源浪费，与现有国力、国情和改造罪犯目标发生偏离。

（二）正确认识监狱企业的优势和劣势，确立加工业为监狱企业的主要产业

监狱生产有一个初创、发展、调整、改革的过程。新中国成立初期，主要组织罪犯开展筑路、开矿、兴修水利等工程，后来逐步发展为从事传统农业和砖、瓦、石等初级原材料生产。随着市场经济体制建立，在计划经济时期兴盛的建材、机械、轻工等监狱企业，因资金链断裂，经营困难，绝大部分规模企业不得不退出历史舞台。

开发自主产品需要大量人力、财力、物力的投入，对体制机制有着特殊的要求，而监狱企业由于受各种条件的制约，不可能大量投入，其企业形态也不完整，因而发展自主产品的监狱企业普遍效益不高，竞争力差，甚至亏损。传统的农林畜牧业及采矿业对自然资源的依赖度过高，占用大量的土地资源，而市场辐射却很小，加上安全风险巨大，安全生产隐患大量存在，不利于监狱安全稳定和罪犯改造。进入本世纪，按照国务院关于解决监狱企业困难的方案，监狱企业果断实施产业结构、产品结构、资本结构和生产组织结构的战略性调整，逐步建立起依托社会企业、监狱组织生产、劳动改造罪犯、争取经济效益的生产组织形式，这种形式就是对外劳务加工。

监狱企业发展劳务加工业的主要优势是集中了一批相对稳定、“廉价”的劳动力资源，体现了扬长避短。即扬监狱企业劳动力、场地、税收政策优势之长，避资金短缺、营销人员不足、市场开发力弱之短，是适合劳动改造罪犯、适应社会主义市场经济的较好的监狱企业发展模式。从国外监狱生产情况看，主要也是以劳务加工为主，而我国过去实践也证明，从事“两头在外”加工型生产模式的监狱企业相对经营状况良好，风险较小。

（三）正确认识劳动改造和监狱企业发展的有利条件，抓住加工业发展的机遇期

一是沿海产业转移和“民工荒”，更有利于监狱企业发展加工业。“民工荒”不是真正的民工不足，而是用工的结构性矛盾，反映出了廉价劳动力时代的结束。这更加凸显了罪犯人力资源相对廉价、稳定的优势，更有利于监狱企业乘势大力发展加工业。

二是经过调整、发展，劳务加工业项目逐步优化，经济收益逐年提高。浙江监狱系统有将近90%的从业人员从事服装加工项目。服装加工由于经营风险小，利润有保障，成为大部分监狱企业的选择。以浙江及周边长三角产业群为依托，订单稳定，效益良好。可以说，劳动改造、监狱企业、生产安全总体态势从来没有像今天这样好过。特别是经过锻炼，成长起一批懂管理、懂技术、懂业务的领导人员、管理人员、执行人员，在生产管理、同客商打交道的能力、项目开发等方面，积累更多有益经验，为今后的加工业发展提供了人才保障和智力支撑。

三是党的十八届三中全会强调“以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革牵引作用”。监狱体制改革的深化，为劳动改造和监狱企业发展加工业创造了良好环境。从长远来看，发展实体经济符合监狱企业的产业发展方向。“时不我待，不进则退”，只有深化对劳动改造工作的认识，把握劳动改造与监管改造互促互动的辩证关系，才能实现监狱企业经济和劳动改造协同发展。

三、罪犯劳动改造管理制度的转型

劳动作为改造手段的历史回归颠覆了过去监狱企业的产业发展思路，监狱企业选择产业的出发点已经逐步从市场转向劳动改造工作，随之带来劳动项目选择、组织管理形式、劳动安全保护和权益保障等方面发生深刻变化，原有管理制度已不能完全涵盖不断丰富、发展的劳动改造实践。建立健全与新形势、新时期改造工作和监狱企业发展相适应的罪犯劳动改造制度，是调整和规范罪犯劳动改造工作，推进规范化管理的题中应有之义。

（一）以提高罪犯改造质量为中心，科学定位罪犯劳动改造制度

在新的历史起点，监狱应进一步解放思想，贯彻科学发展观，着眼于全面、协调、可持续，科学认识罪犯改造工作的新形势、新任务、新要求，从完善监狱法规的维度出发，构建具有中国特色的罪犯劳动改造制度，使监狱能够顺利实现“以改造人为宗旨”、提高改造质量和促进监狱企业发展的目标。罪犯在劳动改造中，有各种因素交叉发生影响，在不同的时段和空间上，都要求罪犯劳动依据一定的规范和准则行事，通过规则的约束来矫正罪犯的不良道德品质和行为习惯，进而实现劳动改造人的目的。从这个角度看，罪犯劳动制度是否规范、科学、完善，直接关系到罪犯的改造质量，直接影响到企业的发展。只有构建与完善罪犯劳动改造制度，从制度上入手，才能规范劳动改造工作，从而以劳动改造质量的提高促进罪犯改造质量的提高和监狱企业的发展。以人为本具体化为监狱法修改的工作目标和要求，把近年来推进监狱体制改革，规范监企运行机制，强化罪犯劳动保护实践经验以法律形式固定下来，增加劳动改造管理的专门章节，对劳动改造管理的一些重要问题，如罪犯劳动报酬的发放、劳动时间的规定、劳动强度的确定、劳动保护的落实、劳动保险的办理等，做出具体的规定。建议尽快出台《监狱法实施细则》，在《细则》中对劳动改造管理进行全面、细致地规定。建议司法部尽快制定关于劳动改造管理工作的条例，对劳动改造管理工作进行规范。各级监狱管理机关和基层监狱要进一步完善劳动改造管理工作的具体规定。

（二）构建与完善罪犯劳动能力分类制度

罪犯劳动能力分类制度是指根据改造罪犯的需要，对服刑罪犯有无劳动能力，劳动能力的特点、大小等进行测验、考察、鉴别和分类，并以此为依据确定罪犯是否参加劳动，参加何种类型和强度的劳动，定出适当的劳动指标，并将其完成指标的情况作为劳动改造表现的重要依据的一种管理制度。分类的目的是使有劳动能力的罪犯都能在一个起跑线上实施劳动改造，尽量避免因罪犯年龄及身体等客观因素带来的改造利益的失衡，不至于因客观因素而影响罪犯劳动改造的效果。一是要根据罪犯恶习深浅程度、认识能力、文化程度、性格类型和行为倾向等特点，按照改造罪犯的规律由轻到重，结合教育引导，逐步加大强度，再通过反复教育，使其养成劳动习惯。二是要有目的地安排与个体心理、性格、行为和恶习相反的劳动工种，对其进行磨炼，以达到矫正恶习、改造犯罪思想的目的。三是要根据罪犯个人的年龄、文化程度、智力、兴趣和爱好等，结合监狱企业的生产实际安排罪犯合适的劳动技能学习科目，调动罪犯学习生产技能的积极性，为罪犯改造和刑满后就业创造良好的条件。四是要根据监狱企业生产实际及罪犯的岗位特点，确定罪犯的产量定额或工时定额。对实行产量定额的罪犯，采取分类定岗、分级定额;对实行工时定额的罪犯，采取按类定岗以岗定级，并同罪犯劳动记分考核紧密地结合起来。

（三）补充完善“罪犯劳动报酬”规定

首先，明确界定“罪犯劳动报酬”的范畴。目前，国际上对于“罪犯劳动报酬”范畴的界定主要有三种：第一种是工资形式。当今多数国家都采用这种形式，即监狱对于参加劳动的罪犯，根据不同的劳动标准或要求，按月或按周定期发给一定量的工资。第二种是奖金形式。这种形式主要以日本为代表，即监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动表现或创造利润的情况，定期或不定期地发给数额不等的奖金。第三种是工资加奖金形式。该形式以阿尔及利亚为代表，即监狱对于参加劳动的罪犯，在定期发给一定量工资的基础上，还会根据其劳动表现或创造利润的情况，发给适量的奖金以资鼓励。据此，可以参照国外的做法，结合我国实际，将“罪犯劳动报酬”的范畴界定为以下三种形式：第一种是岗位报酬。是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动岗位的劳动强度、艰苦程度而参照相同产业、工种的社会企业发放标准，发放不超过同业职工2/3的工资，不低于监狱所在地职工最低工资标准。这项费用的确立具有使得参加劳动罪犯的劳动报酬权得到最基本的保障的意义。第二种是技术津贴。是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其岗位技术水平，评定岗位技术等级，按不同的技术等级发放不同数额的津贴。这项费用的确立具有鼓励罪犯学习知识、钻研技术的意义。第三种是奖励工资（包括奖金、物质奖励）。是指监狱对于参加劳动的罪犯，根据其劳动表现、完成劳动定额情况以及改造表现，定期或不定期发放给罪犯的奖金或物质奖励。这项费用的确立具有提高罪犯改造积极性和劳动积极性，促进罪犯提前或超额完成劳动定量的意义。为此，《监狱法》应增设条款，明确规定“罪犯劳动报酬”包括岗位报酬、技术津贴、奖励工资三个方面。其次，在制定罪犯劳动报酬发放具体操作标准的实施细则中，可以参考国外监狱的做法，结合我国实际，将罪犯的劳动报酬发放确定为三项分配制操作标准和四项分配制操作标准。如罪犯无须赔偿受害人，则按照三项分配制操作标准发放。具体为：第一项支配金，即罪犯狱中用来购买食品和其他生活日用必需品的日常开支，以改善罪犯生活条件、满足罪犯个人生活的特殊需要，占罪犯劳动报酬的20%;第二项支付家用金，即用于资助罪犯家属，主要是抚养子女或赡养老人的费用，占罪犯劳动报酬的40%;第三项储备金，即为罪犯刑满释放后的安置就业工作积累资金，由监狱在罪犯服刑期间存入罪犯账户，并限制其平时使用，在释放时发还，占罪犯劳动报酬的40%（罪犯出狱时如支配金中仍有余额，则也转入储备金中发还罪犯本人）。如罪犯需要赔偿受害人的，则按照四项分配制操作标准发放。具体为：第一项支配金，占罪犯劳动报酬的10%;第二项支付家用金，占罪犯劳动报酬的30%;第三项储备金，占罪犯劳动报酬的30%;第四项赔偿金，即用于建立受害人的赔偿基金，赔偿因犯罪对受害人及其家属所造成的损失，占罪犯劳动报酬的30%。

四、罪犯劳动改造工作机制的转型

劳动改造工作机制的转型，是指在正确的思维理念指导下，法律制度的规范下，对劳动改造和监狱企业目标选择、项目布局、过程管理、效果评估等方面进行优化，形成既强化劳动改造功能，又提高经济效益的运作模式。

（一）从经济效益优先，向社会效益优先同时争取经济效益的转变

经济效益优先的选择，并非是劳动改造工作方针和指导思想偏差产生的，而是传统监狱管理体制，财政保障乏力，监狱工作依赖于经济效益，监狱为了正常运行而导致的无奈选择。经济效益优先的直接后果是：企业办监狱，倒置了监狱企业依赖于监狱、经济效益是劳动改造衍生物的逻辑关系;盲目扩大生产规模和产值，做大做强监狱企业，背上沉重的债务包袱;经济效益成为考核监狱工作的主要指标，经济利益主导执法工作。随着监企运行机制的不断规范，经济效益优先的目标选择将得到根本扭转，即确立以改造效益即社会效益优先的目标。

改造效益优先，应当建立科学的劳动改造工作和监狱企业发展指标评估体系，重点关注以下问题：一是注重罪犯劳动观念、效率意识、安全意识、质量意识的培养;二是兼顾劳动生产和刑释就业两方面的需求，加强对罪犯岗位技能训练和职业技术教育;三是改善劳动条件，优化劳动环境，加强劳动保护，确保安全生产;四是在项目选择、劳动强度、劳动报酬等方面，保障罪犯合法权益，增强劳动的“矫治性”，降低“惩治性”。

需要指出的是，在新的监狱管理体制下，社会效益与经济效益是统一的，而不是对立的。改造效益优先的原则并不排斥讲求经济效益，强调社会效益也不能忽视经济效益。恰恰相反，罪犯只有从事效益性劳动，才具有激励性、创造性，因而才具有改造的意义。我们不仅要把罪犯改造成为守法公民，而且要成为参与市场竞争、讲究劳动效率、创造劳动效益的劳动者，这是“以改造人为宗旨”、提高改造质量的题中之义。

从另外一个角度讲，罪犯劳动报酬的发放、监狱经费缺口的补充，也需要监狱企业实现经济效益来兑现。只有实现监狱企业国有资产的保值增值，并取得良好的经济效益，监狱企业才能生存和不断发展。

（二）从依靠延长劳动时间，向提高劳动效率争取经济效益的转变

监狱企业发展的历史证明，它不能和社会企业一样完全地参与市场竞争，长期以来一直在享受国家的土地、税收、采购等方面的优惠政策，计划经济体制下国家为监狱企业承担无限责任，最终导致监狱企业负债累累、亏损严重。监企分离和产业调整就是在这种背景下开始的，进入本世纪，监狱企业大力发展劳务加工业，由于只提供劳务，不承担市场风险，从根本上摆脱了原有的经营模式，同时也解决了罪犯劳动岗位短缺的问题。

加工业发展的初期，项目杂、附加值低，形不成规模，经济效益的积累主要依靠劳动时间的延长获取，这是加工业发展初期的必经阶段。但是，加工业管理的规范、罪犯合法权益的保障的现实要求，从依靠增加劳动时间，向提高劳动者素质、增强科技含量、项目附加值和自动化程度，增加经济效益的转变，已成为大势所趋。

推进劳动改造工作科学发展，提高劳动效率，争取经济效益的有效途径在于：一是提高劳务加工附加值。坚持效益优先、扶优扶强、挂大靠强、提质增效，形成龙头产品，培育支柱产业。如服装加工要实现从过去“跑量”到“求质”、“低加工费”到“高加工费”、“人无我有”到“人有我精”的转变，各监狱企业、各车间避免同质竞争，走“差异化”的发展道路。结合地域区位优势，也可以开发其他附加值高的项目。二是采用先进的设备。通过提高加工业设备的机械化、自动化水平，开展技术革新，优化工艺流程，提高劳动效率。三是提高管理者和劳动者素质。加强对劳动改造工作和监狱企业管理者的经济知识、管理知识培训，加大罪犯职业技术教育和劳动岗位技能培训。四是优化劳动力组合。对劳动者素质实行分类管理，合理确定劳动定额，实现从定时管理向定额管理转换，开展劳动改造竞赛和技术能手评选活动，增强罪犯学习科技知识、掌握劳动技能的主动性，突出体现劳动改造的本质要求，实现劳动效率和改造效果的良性循环。五是运用规模经济和范围经济等概念整合生产。规模经济是指企业在利用相同或相似的技术和设备生产多种产品时，随着生产规模扩大、产出的增加则平均成本（单位产出成本上升）逐步下降，从而不断提高效益。范围经济指多种产品企业的联合产出超过单一产品企业产出之和，可使一个企业通过联合生产和特质化分工生产拥有生产、成本等优势。对于浙江省监狱企业已接近90%的从业人员发展服装加工业的实际，尤其要运用规模经济和范围经济等经济学和管理学概念拓展发展思路，在具体生产中大幅提升联合效益，这既是科学管理的重要方面，也是监狱企业科学发展的内在要求。

（三）从广义上的劳动改造，向罪犯全员参加直接劳动的转变

罪犯的劳动可分为直接劳动、辅助劳动和勤杂劳动，谓之广义上的劳动改造。而直接劳动，是指在生产劳动岗位上从事直接的劳动、“人机对话”的劳动，是具象劳动而不是抽象劳动。劳动改造罪犯的手段应主要定位为直接劳动，这种劳动需要罪犯体力的付出、技能的掌握、劳动意识的固化，因而对矫治罪犯不劳而获的思想、用劳动的汗水洗刷灵魂、培养劳动生产技能，能够发挥最大效应。

问题在于，勤杂劳动及其岗位设置过多是当前我省罪犯劳动改造过程中值得注意的问题。勤杂劳动岗位主要容纳在生活卫生、监区教育文化、后勤维护等功能型监区内。这些劳动当然都有不同程度的改造功能，不少岗位也是改造工作所必需的劳动岗位。但毋庸讳言，这些岗位除岗位技能所匹配的人员外，也容纳了所谓的事务犯。勤杂劳动比率过高、岗位设置过多，影响劳动改造的效能，降低劳动效率与效益，完全有进一步压缩的空间。

压缩勤杂率，提高直接劳动的上岗率，实现全员劳动改造，应从以下几个方面着手：一是省监狱管理局有关处室参考各监狱押犯类型、关押规模、劳动生产项目，确定一个相对合理的勤杂率控制指标，作为指令性目标下达监狱执行，对超出指标的要采取纠正及处罚措施。二是监狱要合理核定功能性监区人员额度，超出定员的不得调入，保持功能性监区与习艺（劳动生产）型监区劳动工作的强度、时间的均衡性。第一次罪犯分配应全部到生产型监区;从事直接劳动一年以上，非习艺型监区确需的，经考核后，按照岗位需求再行调整。三是建立鼓励、吸引罪犯从事直接劳动的机制，加大对从事直接劳动的罪犯在考核、物质奖励、处遇、刑事奖励方面的力度，引导罪犯向习艺型监区流动。四是开发适合勤杂人员的劳动项目。功能型监区在履行相应的业务职能的同时，必须抽出时间开展劳动改造。

（四）从劳动改造项目的多元组合，向集约化方向的转化

监狱企业的加工业发展大体分为三个阶段，即过渡阶段、发展阶段、提升阶段。过渡阶段，是指在市场经济条件下，监狱企业从整机生产向加工业转换中的过渡时期。以我省监狱为例，进入上世纪末本世纪初，外加工项目如雨后春笋般在监狱落地开花，弥补了自主产品工业塌陷后的罪犯劳动改造岗位。这一时期，加工业呈“散、杂、低”的现象。布局散，即能者先行，百舸争流，项目的选择、收入分配等，没有统一的管理制度，基本上是自由发展;项目杂，即一个监狱拥有十几个、几十个生产项目，规模小、寿命短;收益低，即由于劳动技能不高，订单的连续性、稳定性差，项目的附加值不高，经济效益低。这是监狱企业从自主产品生产向劳务加工业转换过程中不可避免的现象。

“大浪淘沙，优胜劣汰。”加工业进入发展阶段的标志是，基本形成了比较稳定的项目群，管理趋于规范，收入大幅度提升，加工业的生产条件和环境等得到明显改善。经过十多年的发展，浙江省监狱企业服装加工业已进入发展阶段，其新一轮的发展即提升阶段已经到来。实现从劳动改造项目的多元组合，向规模化、专业化发展方向的转化，进一步提升经济效益，在更高层次上推动监狱企业发展，条件具备，势在必行。