欠发达地区农村社会稳定问题的探讨

李国波

（中共揭阳市委党校，广东揭阳 522031）

欠发达地区农村社会稳定问题的探讨

李国波

（中共揭阳市委党校，广东揭阳 522031）

维护农村社会稳定，关键在农村，难点也在农村。正确研究分析新形势下欠发达地区农村社会稳定的突出问题及原因，是采取有效措施化解农村社会矛盾的前提。当前，欠发达地区受各种主客观因素的影响和制约，农村社会稳定出现一些新问题、新情况，着力化解欠发达地区农村社会稳定问题，必须构建维护农村社会稳定的长效机制。

欠发达地区;农村矛盾;社会稳定;长效机制

近年来，我国农村以科学发展观为统领，按照以“发展保稳定，以稳定促发展”的要求，在狠抓发展第一要务的同时，坚持标本兼治、先发处置，坚持“大事化小，小事化了”的工作原则，集中力量、讲究策略，及时有效地消除了一些农村社会不和谐、不稳定因素，有效地防范和化解了大批社会矛盾。但是，必须看到，受农村法治不成熟的制约，欠发达地区的农村社会稳定维护仍存在一些薄弱环节，特别是农村基层信访部门应对农民集体上访、越级上访任务繁重，压力较大，影响农村社会稳定的不确定因素明显增多。

一、当前危害农村社会稳定的突出问题

当前，危害欠发达地区农村社会稳定的突出问题主要表现在以下四个方面：

（一）土地问题成为影响农村社会稳定的突出问题。随着农村经济市场化的全面发展，农村城市化进程进一步加快，用地供需矛盾日益突出。在欠发达农村地区，因国家建设或者发展集体经济项目引发的农村群体性事件已成为影响农村社会稳定的突出问题。由于我国国有土地征用制度的缺陷，以及具体征地补偿实际操作过程中的随意性和不规范性，因征地引发的纠纷和矛盾越来越尖锐化。因征地引发巨大的利益冲突。特别是当前的征地的补偿标准明显偏低，村级组织、村民很难接受较低补偿标准的征地补偿费。乡镇基层政府很难做通村级组织、村民的思想工作。在欠发达地区土地问题尤其突出：有限的土地资源和经济发展对土地资源的高度依赖，引发无法协调的矛盾冲突。一些欠发达地区的部分大型工程建设推进中，部分群众受利益驱使，不同程度地存在引发群体性事件的苗头。

（二）行使村民自治管理权所产生的纠纷。我国农村实行村民自治制度之后，随着国家普法力度的深入推进，农村法制化水平的程度逐步提高，农村基层民主法治建设得到长足发展。但受农村经济、社会发展的不平衡性制约，与发达农村地区比较，欠发达地区具体的社会环境、法制环境具有明显的滞后性，大大制约农村基层民主法治建设的发展步伐。突出表现在村民自治存在一些不正当或非法行为：民主选举存在违法和侵权的现象，民主决策不能充分体现民意，违法违规进行管理，民主监督重形式轻实效。村民自治成为引发农村干群矛盾的突出领域。因村民自治引发的纠纷严重影响农村社会的和谐稳定。当农村发生干群矛盾发生后，村民容易采用不正当、不合法途径维权，为纠纷解决留下无数的隐患。

（三）因地方政策、措施及执法行为引发的群体纠纷。地方政府强化社会控制机制，直接导致群体性事件的发生。政治动员和强制措施曾经是推行基层工作的重要方式。但随着农村社会的转型发展和基层民主政治的发展，这种强制性手段的效果也越来越差。但一些农村基层干部无法适应形势的变化，继续沿用传统的行政命令方式，遭到越来越多群众的抵制和抗议。农民基于非法的抗议行为也会引发群体性事件。一些地方的群众受封建思想和传统观念的影响，在“法不责众”的心理驱动下，以不合法的方式表达利益诉求。行政执法力度加大，导致行政执法成为各种社会矛盾冲突的爆发点。执法对象不理解、不配合。当事人面对执法检查时态度蛮横、拒不配合，特别是执法人员到农村执法时，有的当事人甚至煽动村民或者组织社会闲散人员阻挠、围困、堵截执法人员，纠集村民在违法现场将违法标的迅速转移，隐匿、毁灭证据。在欠发达地区，推行相对集中行政处罚容易引发暴力抗法，究其原因，相对集中行政处罚的执法对象绝大数为社会的弱势群体，执法时容易引起民生敏感问题，执法部门时常处在社会矛盾交织的风口，加之少数行政执法人员思想素质不高，工作作风简单粗暴等，使执法矛盾加剧。

（四）因各类突发性行为引发的社会安全事件。因历史遗留问题、社会治安、安全生产、环境污染和制假售假违法犯罪行为等方面容易引发突发性意外行为，给社会稳定造成巨大压力。历史遗留问题具有长期性、重复性，因历史遗留问题引发的纠纷，其解决问题的途径和方法具有穷尽一切手段难以化解的复杂性，由此容易引发巨大的社会冲突。以广东省J市为例，据统计，2013年全市共有114批1488人次到市集体上访中，拆迁安置类6批104人，村级财务和村干部问题51批342人，土地类38批，上述集体上访的案件中，95%的越级上访、重复上访案件涉及历史遗留问题。在社会治安方面，基层群众反映最为强烈的是侵财型“两抢”案件在一些农村地区依然有增无减。一些欠发达地区长期存在的黑恶势力有所抬头，并有本地与外地相互勾结之势。农村安全生产关系到人民群众的生命财产安全和切身利益。一些欠发达地区的安全生产的观念特别淡薄，导致生产安全事故频频发生。在制假售假方面，欠发达地区制假售假违法犯罪活动呈现出新的特点：违法主体多元化，包括企业、个体户、无正当职业人员等；违法客体涵盖面广，下至低端食品、饮料，上至高档化妆品、洋酒、白酒及服饰等；违法手段智能化、专业化，造假者组织隐秘、分工明确、手段专业，有些还具有一定的反侦察能力，违法犯罪分子钻法律的空子，多采用打擦边球的手段生产销售假冒仿冒商品，有的甚至不惜高投入，购置现代化生产设备进行“仿真”生产，足以达到“以假乱真”的地步，并形成产、供、销一条龙的制假售假网络。在商业贿赂方面，商业贿赂违法犯罪活动往往较为隐蔽，且违法犯罪者之间大多有利害关系，攻守同盟，较难取证。上述三类违法犯罪行为往往交叉出现、错综复杂，也增加了查处的难度，一旦造成人身损害和财产损失，制假售假行为就成为诱发农村不稳定因素的重灾区。

二、当前影响农村社会稳定的主要因素

（一）农村社会转型引发的利益冲突。近几年来，随着改革开放的不断深入和国家一系列惠农政策的出台，国家加大对农业、农村的投入，但我国地域辽阔，国家资金的投入仍存在不均衡流向，特别是欠发达地区容易成为被遗忘的角落。与此同时，随着我国农村经济快速发展，农村利益格局、利益关系发生很大变化，城乡之间、地区之间、村民之间贫富差距进一步拉大，农村社会阶层分化进一步明显，导致农村利益冲突的多样化和尖锐化[1]。欠发达地区因征地纠纷引发的农村群体性事件，原因就在于经济的高速发展造成社会资源的巨大耗费，在土地资源紧缺的情况下，各种利益群体不可避免的发生竞争和碰撞，多元化的利益群体一旦无法超出群体利益的局限，利益冲突必然产生[1]。

（二）基层维稳机制的运行缺陷。当前基层维稳组织作用重大，特别是镇街综治信访维稳中心、村级综治信访维稳工作站在维护基层稳定中起了十分重要的作用；维稳组织力量和手段有了新的发展。一些村民踊跃参加村联防队组织，把联防队员作为一项荣誉，特别是吸引了大量年轻人参加，使村维稳组织更具有活力和力量。同时，有些经济条件比较好的村居和企业安装了视频监控设备，群众安全防范的观念增强，维稳的效果很明显。但基层机制的运行仍存在一定缺陷。突出表现在基层维稳基础不牢固。镇、街道与村委的关系问题。镇、街道与村委是指导与协助的关系，而实际上镇、街道对村委的驾驭能力弱化，村里作为自治组织，是老百姓自选的，当两者意见不统一时，镇、街道的工作就会出现很大的阻力。同时，村委和村党支部之间关系也出现微妙，有矛盾后很容易出现不同意见，协调很困难，造成了一定不稳定因素。镇街综治信访维稳中心、村级综治信访维稳工作站在维护基层稳定中起了十分重要的作用，但基层维稳机制仍存在维稳队伍不稳定、维稳组织威信不高等突出问题，造成了一些基层维稳组织和村民群众的对立，在某种程度上使农村稳定丧失了第一道防线。

（三）农村法治环境的不成熟和农民自身素质的局限性。农村法治环境的不成熟。农村出现的不稳定问题有其制度性根源，欠发达地区的农村法制建设滞后。法制建设尚不适应急剧变革带来的复杂局面：一是农业、农村方面的法律法规还不健全、不完善。如农民权益保护问题，虽然在《农业法》中得到确认，但至今还没有一部具体保护农民权益，调整农民权利与义务关系的法律。二是法律实施机制不够健全，农村的行政执法难以适应形势发展的需要。

从总体上讲，改革开放农民的科技文化素质不断提高，但目前农民的科技文化水平整体素质偏低，且地区差异化较大。没有科技文化知识、低素质的农民是无法承担起建设社会主义新农村、构建和谐农村社会的重任的。一些农民的心理素质趋于保守僵化，道德缺失现象严重。“重经济效益，忽视社会效益””、“重眼前利益，忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来。农民自身素质的局限性容易引发不稳定事件的发生。例如，在欠发达地区，广大人民群众对欺行霸市、制假售假等违法犯罪行为认知度不够，不懂举报、不愿举报、不敢举报等原因，导致执法机关对此类行为的打击力度不到位，工作执法办案出现难题。

（四）基层政府维稳职权弱化。突出表现在：一是关于基层政府的职能定位不清。《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》明确指出：“要加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。”而实际上目前镇、街道是一个全能的政府，目前镇和街道的职责任务是“大而全”，可谓是“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮，中间还管空气”。这种定位显然超越了镇、街道财政资源和人力资源的能力，也违背了经济和社会发展的规律，成为农村地区不稳定的一大因素。二是在基层政府和干部的考核机制不科学。近年来，随着社会稳定问题的日益突出，干部考核中的社会稳定因素实行“捆绑式”考核，形成独具特色的压力型体制，令基层政府不堪重负。在干部的考核和人事问题上，考核的目标往往是以“不出事”为标准，镇、街道没有人事交流的权限，只能是内部岗位调动，即使是这样，由于基层政府实行定人定岗制度，岗位调动后容易出现“混岗”现象。而职称评定又要按“线”按“条”进行，如“农机员”、“计划生育员”等等。由于基层政府缺少人事权。三是在基层财政问题突出。街道一级的财政来源除了县级财政负担的人头费外，其社会事业发展的补足经费主要还是依靠土地整理和使用权的转让，近年来由于国家土地政策的紧缩，这一财源被彻底切断，因而造成了财政负担的困难。现在镇、街道几乎都是财政赤字。由于缺乏稳定的经济来源，基层政府为群众办实事成为一句空话。一些地方的街道办事处转制后，实际上运行管理职责同镇是相当的，而权力相对减少，特别是丧失了一级财政权，诸如路灯亮化、污水管网等一些本因该由财政列支的经费，实际上依然由街道来承担，这样更增加了基层政府的财政负担。四是镇、街道与村委的关系问题。镇、街道与村委是指导与协助的关系，而实际上镇、街道对村委的驾驭能力弱化，村里作为自治组织，是老百姓自选的，当两者意见不统一时，镇、街道的工作就会出现很大的阻力。同时，村委和村党支部之间关系也出现微妙，有矛盾后很容易出现不同意见，协调很困难，造成了一定不稳定因素。

三、有效预防和化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定的思路

面对新时期复杂、艰巨的社会矛盾，维护农村社会稳定，确保欠发达地区农村的长治久安，关键在于构建维护农村社会稳定的长效机制。

（一）坚持科学和谐发展，健全农村社会利益协调机制。通过科学和谐发展不断满足人民群众日益增长的利益需求，从根本上缓解和化解各种社会矛盾，紧紧抓住协调处理好利益关系、共享发展成果这个维稳核心问题，把提高收入水平、创造就业机会、缩小城乡差别、消除绝对贫困等事关人民生活的大事，作为维护社会稳定的根本问题来抓。同时正确处理好改革发展稳定的关系，真正做到在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。坚决落实国务院关于征地建设项目三条“红线”纪律，扎实推进各项改革，努力建设法治型服务型政府。

（二）完善矛盾疏导体系，健全农村社会矛盾预警机制。以构建“大排查、大调解、大信访、大防控”格局为载体，完善矛盾疏导体系。

一是建设防控体系，着力构筑“大防控”格局。建设市、县、镇、村四级信息网络，形成畅通的快速报送制度。建立社会矛盾苗头信息快速报告制度。要严肃各级各部门紧急信息报送的有关纪律规定。建立社会矛盾信息分析判断机制[2]。分级建立社会矛盾信息综合分析平台，定期汇总、深入分析、及时报告社情民意，特别是对可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题，为领导决策提供参考。着力构筑“大防控”格局。抓住重点，继续保持严打高压态势，把打击锋芒对准“两抢一盗”、黑恶势力和和暴力犯罪。加强对城中村、城乡结合部、出租屋等重点区位的管理。坚持专群结合，实行联防联动。

二是畅通信访渠道。要按照建立“大信访”格局的要求，健全信访督查专员制度和各级领导下访督查制度，落实信访工作责任制，提高信访渠道解决矛盾的有效性，把问题解决在初信初访阶段。加强排查调处。完善市、县、镇、村四级排查机构，形成“大排查”格局。坚持集中排查与经常排查、专项排查与全面排查相结合。对排查的问题，进行严格分类，落实到具体部门、单位和具体人负责解决。进一步完善领导包案责任制。同时努力构筑“大调解”格局。做到该调则调，该结则结。要引导干部群众把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择。强化信访的法治化改造，实现信访、复议、诉讼的相互配合，协调一致。

（三）筑牢维稳首道防线，健全系统完整的组织机制。一是以加强基层组织建设为基础，筑牢社会稳定根基。以广东省揭阳市为例，揭阳市切实加强农村基层组织建设，取得了较好成效。例如，揭阳市揭东县玉湖镇是一个山区镇、纯农镇，以前经济落后，基础薄弱，该镇抓住省委实施固本强基工程的契机，坚持创新干部管理模式、创新党员“保先”机制、创新发展思路、创新社会管理方式，着力加强基层民主建设，实行村务公开、村帐镇管，建立健全了一套系统完整的工作机制，全面加强基层组织建设，有效地筑牢了社会稳定的根基，真正使干部受教育、农民得实惠、基层得稳定。在全面推行固本强基工程后，玉湖镇发生了可喜的变化，成为“五无镇”，即无上访案件、无大型治安案件、无社会黑恶势力、无大型封建迷信活动、无村霸、路霸、市霸，有效地促进了社会的稳定[3]。

二是加强基层基础建设。坚持领导精力向基层转移，人力向基层集中，财力向基层倾斜，努力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的社会管理格局和基层预防化解矛盾组织网络。在村（社区）一级全面建设综治信访维稳工作站，筑牢基层维稳第一道防线。

三是落实基层防范责任制。各乡镇要强化属地管理和重心下移的观念，按照领导包片，干部包村，村（居）党员和治保员、调解员包户的方式，落实基层防范责任制。

四是把握舆论主导权。以主流意识形态占领重要思想文化阵地。深入开展“爱国、守法、诚信、知礼”现代公民教育活动，深入开展群众性精神文明创建活动。

（四）加大社会治安综合治理力度，建全矛盾处置机制。一是把握好四个原则处置群体事件：依法依规的原则。要善于利用法律手段，并结合经济、行政和思想教育等手段，有针对性地化解社会矛盾，妥善处置突发性群体性事件。慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则。坚决执行上级关于一线民警不得携带杀伤性武器处置群体性事件等有关规定，特别是要尽量避免现场抓人，防止因此而激化矛盾。市、县两级政府要加大对处置必要装备的投入，配备各种非杀伤性警械装备。妥善处置的原则。要总结近年来“果断处置”和“软化处置”群体性事件的经验和教训，不断提高现场处置能力。要优化处置各类群体性事件的工作预案，加强演练，不断提高处置群体性事件的实战水平。打击极少数、教育大多数的原则。对闹事的为首分子要及时收集、固定证据，抓住适当时机，依法打击。对一般参与者，坚持教育为主，妥善处理。

二是严厉打击，依法惩处各类违法犯罪案件。建立各行政执法部门与公安机关的联动执法机制。通过联合执法室的平台，开展联合执法行动。公安机关应出台相应措施，确保行政执法部门请求公安机关联合执法或配合行动时，以最快、最有效的手段出现在第一现场，并承担起控制当事人或犯罪嫌疑人的责任。由行政执法部门对当事人进行行政处罚，构成犯罪的及时移送公安机关立案侦查。同时，应促进刑事司法与行政执法的有效衔接，公安机关对于行政执法部门依法移送的案件，应及时反馈案件处理的阶段性情况，有利于行政执法部门把握案件动态，继续追查其他有关人员的违法行为。另外，各行政执法部门也应将查处结果反馈给专项办，确保“件件有查办，事事有回音”。

（五）着力解决实际问题，健全矛盾化解的保障机制。维护农村社会稳定，解决问题是着力点和落脚点。一是发挥党委、政府的主导地位。十八大以来，建立健全党委、政府主导的维护群众权益机制，成为创新社会管理的必然要求和具体任务。在具体工作实践中，健全党委、政府主导的维护群众权益机制，要把信访和维护稳定列入各级党委政府的重要议事日程，领导要对信访突出问题特别是重复信访、越级信访问题亲自过问、亲自部署、亲自督促检查，及时研究解决问题的办法和措施。二是着力解决群众的合理诉求。要把维护群众合法权益，解决群众实际问题作为维护社会稳定的根本出发点和工作着力点。坚持社会公正原则,建立长效机制维护被征地农民利益，解决土地纠纷关键在于“依法治地”。要以十八届三中全会农村土地改革为契机，整顿欠发达地区不规范的用地行为，使农村集体土地建设开发朝着健康方向发展。健全完善社会保障体系，切实解决群众生产生活的问题，确保人民群众老有所养、病有所医、工伤有保险、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援，不断改善群众的生产、生活条件。三是提高政策法规的运用效果。基层领导干部直接面对群众，是党和国家政策、法规的具体宣传者、执行者。基层领导干部如果对政策法规解读不到位，就有可能影响政策法规在基层的正确贯彻落实，甚至会引发不稳定因素。因此，基层领导干部不仅要熟悉政策，了解政策出台的背景，更要看清政策执行过程中可能出现的一系列问题，善于解读政策法规，做到引导性地解读政策法规，创新性地解读政策法规，严格依法按政策、法律办事。

四、结束语

保持农村社会稳定是发展农村经济和深化改革的前提条件，是整个社会稳定的基础[4]。党的十七提出要“健全基层社会管理体制”，“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。十七届五中全会公报提到“正确处理人民内部矛盾”。2010年党的“一号文件”提出完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。十八大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的社会管理新机制，为欠发达地区农村社会矛盾的解决提供新思路、新举措。构建和谐农村，必须重视解决欠发达地区的农村社会稳定。

[1]李国波.农村群体性事件法律研究.广州：中山大学出版社，2010.

[2]彭白桦.当前农村社会稳定问题初探[J].四川教育学院学报.2006年01期.

[3]陈乐书.固本强基玉湖经验谈.广东省揭阳市2013年基层组织建设研讨会.

[4]罗光宇.维护农村社会稳定是农村和谐的基础[J].湖南社会科学.2007年06期.

Discussion on SocialStabilityProblem oftheLess-developed RuralAreas

LI Guo-bo
(Chinese Communist Party JieYang Municipal Party Committee Party School,jieyang,GuangDong,522031)

The key of maintaining the rural social stability is in the rural，the difficulty also is in the rural. Correctly analyze the outstanding problems and reasons of the social stability problem in the less developed rural areas is the precondition of taking effective measures to solve rural social contradictions.At present,the less-developed areas are affected and restricted by various subjective and objective factors,there are some new problems and situations in the rural social stability,focus on solving the social stability problems of the lessdeveloped rural areas,buliding maintenance of rural social stable long-term mechanism.

the less developed areas;rural contradictions;social stability;a long-term mechanism

D631.41

A

2095-1140（2014）04-0026-06

（责任编辑：天下溪）

2014-03-10

李国波（1969-），男，广东普宁人，广东省中共揭阳市委党校副教授，主要从事农村法制建设、侵权法研究。