网络反腐的制度化构建

李逸修

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京100025)

网络反腐的制度化构建

李逸修

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京100025)

网络反腐作为我国反腐事业的新形式，是网络社会监督权力的新模式，在反腐实践中发挥着十分重要的作用。网络反腐的兴起有其内部发展动力，并存在理论及实践上的合理性，深受广大网民及政府的青睐。但由于网络反腐本身的偶然性、娱乐性等不足严重制约了网络反腐的发展，给国家、社会、个人的合法权益造成损害。完善网络反腐，充分发挥其优势迫在眉睫。网络反腐制度化、规范化，即通过确定网络反腐主体、搭建网络反腐平台、明确网络反腐相关法律责任等是将网络反腐效能最大化的重要途径。

网络反腐;正当性;制度化

一、网络反腐概述

(一)网络反腐内涵

网络反腐是通过网络技术及所引起的社会舆论效应对公共权力执行监督和约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新方式，是反腐事业的新形式［1］。它一般是指民间反腐主体以及传统官方反腐主体以网络为平台，共同对公职人员的权力行使进行监督和约束，进而促使执政党组织和国家机关工作人员遵循法律规范，从而达到遏制腐败的一种方法和手段［2］。中共中央党校出版社2009年出版发行的《中共党建辞典》对“网络反腐”一词进行了收录。其对网络反腐的两个方面做了规定:民间自发的网络反腐行为，借互联网人多力量大的特点，携方便快捷，低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，成为行政监督和司法监督的有力补充。二是政府利用网络的特点，开展网络举报等一些电子政务，方便人民群众监督，防止腐败。网络具有信息传递迅速、信息量大、受众面广等特点，并且集文字、声音和图像于一体，在廉洁教育的推广上有传统媒体无法比拟的特殊优势，通过网络公开腐败案例具有强烈的警示震慑作用。网络反腐的内容主要包括以下几个方面:

1．网络反腐主体

反腐主体是指在社会运行过程中，承担反腐责任的相关职能部门及主体。依照传统的反腐制度，反腐主体在我国特指纪检部门、检察院职务反贪、渎职等自侦部门。但根据网络反腐的定义内涵及其发展现状来看，人民群众除了做反贪反腐的监督主体外，更积极主动地参与到反腐工作中，其通过网络揭发官员腐败行为，甚至通过发微博、“人肉搜索”等行为进一步挖掘官员非法行为，由此可见，公民在网络反腐活动中存在浓厚的“反腐主体”的色彩。除了公民个人外，在社会中还存在很多组织，专业负责搜集、处理甚至组织腐败举报等。因此，网络反腐的主体由网民个体、以团体形式出现的网络共同体和国家专门机关三个部分组成。

2．网络反腐平台

网络反腐与我国传统的公民举报等反腐制度相比，其本质的不同在于借助于日益普及的网络。截至2012年6月底，中国网民数量达到5．38亿，互联网普及率达40％。网络因为其快速便捷、低成本等优势受到广大网民的热爱。我国政府充分利用网络这一平台，积极搭建网络反腐网站，接受公民举报监督。

3．网络反腐内容

反腐内容一般涉及国家工作人员在日常生活或者在工作中的违法违规行为。通过观察网络揭露的腐败行为不难发现，网络反腐的内容和传统反腐所调查的内容有重合但存在一定的出入，网络反腐披露的内容往往比较具有轰动性，比较容易引起大众的共鸣，其范围也不仅局限于非法财产，大多涉及国家机关工作人员的私生活等，有学者认为网络反腐的内容存在一定程度的娱乐性。

(二)网络反腐的基本形式

网络反腐的基本形式主要表现为网上举报反腐、民间网络反腐和电子政务监督［3］。2009年10月，全国纪检监察网站统一开通，接受群众的检举控告的同时对大案要案、反腐热点问题进行答疑解惑。迄今为止，最高人民检察院网络举报平台收到并处理全国网上举报案件年均达3万余件。

民间网络反腐一般表现为民间网络发帖、微博等行为，“出国门”、“日记门”一系列事件在社会上引起了极大的反响，民间网络反腐日益受到公民的青睐，在监督公权力正确行使，推动政府信息公开等方面发挥了十分重要的作用。

电子政务监督实现了从管人到管事、从思想到业务、从纪律到流程、从事后查处到实时监控、从内在自我控制到外部技术控制的转变［4］。

(三)网络反腐的性质

对于网络反腐的性质在学界存在一定的争议，尚未得出统一定论，争议主要集中在以下几个方面:

1．网络反腐是一种政治参与行为［5］

网络反腐极大地扩展了公民参与政治的范围，使得公民可以更加快捷、高效、低成本地参与到反腐事业中来，因此，有专家认为公民参与网络反腐其本质上讲是一种公民政治参与行为。

2．网络反腐是对公权力的监督

网络反腐说到底是公民通过网络揭露官员的违法违规行为，其最终目的是为了通过规范官员个人行为进而使得公权力的行使更加规范化。从网络反腐的目的来看，其是公民行使监督权的一种途径。

3．网络反腐是一种新型举报制度

传统的举报方式一般是公民个人或者组织写举报信，接收部门为检察院的举报中心等专门机构。与传统举报方式不同，网络反腐是将国家机关或其公职人员的不合规行为披露到网上，通过舆论压力引起司法机关、社会大众的关注。此外，政府也通过设立专门的反腐网站，接收、处理、回应公民的举报。

笔者认为，以上几种性质并不是非此即彼的关系，通过分析不难看出网络反腐同时兼具政治参与、公权力监督、新型举报制度的性质。

(四)网络反腐的现状

我国网络反腐从2003年第一家民间反腐网站“中国舆论监督网”开始，已经发展了十年的时间。在十年的时间里，最高人民检察院建立其网络举报平台，2005年12月，中央纪委、监察部首次公布中央纪委信访室、监察部举报中心网址，网上举报正式纳入官方权威渠道。如今多个地方政府也相应建立起网络举报平台。随着网络反腐热潮的兴起，网络反腐的正规化，我国反腐倡廉事业开展得更加顺畅、高效，国家机关及其工作人员的日常行为愈发规范。

二、网络反腐的特征分析

(一)网络反腐的优势

网络反腐凭借网络这一平台，具有开放性、公开性、低成本、互动性、快捷性等优势。网络是一个开放的系统，与传统反腐制度不同的是，网络反腐过程中每位网民都可以表达自己的意见，而这些意见和评论性的言论在不涉及公共利益的前提下，往往又是公开的，开放、公开的网络平台又使得网民之间、网民与官员之间有机会得以充分的互动，而这种互动需要付出的成本和传统交流互动所需要的成本相比又是极低的。此外，还具有高效快捷的特点，一个言论、一个互动的完成所需时间可以短至几秒钟。从整个网络反腐的进展进程来看，开放性、公开性等一系列优势极大地促进了我国反腐事业的进展，同时也进一步提升了公民的反腐热情。

(二)网络反腐的不足

1．网络反腐存在偶然性

网络监督的“无处不在”在能使官员产生恐惧感的同时，很大程度上依赖于举报者及围观者的“兴趣”［6］。在现实生活中存在大量国家工作人员违法违规现象披露后石沉大海，再无人关注的情况。网络反腐存在极大的偶然性及不确定性，这是有悖于我国宪法和刑法的基本原则的。法律面前人人平等，解决网络反腐的偶然性和惩罚的不确定性是网络反腐制度化、法律化的重大障碍之一。

2．网络反腐存在娱乐性

与传统的反腐形式不同，网络反腐为了引起大众的关注，往往伴随有娱乐成分，大多涉及国家工作人员的日常私生活，内容有一定的局限性，举报人举报目的不纯，一些网络反腐成功案例背后往往是利益冲突引起的报复行为，公开披露存在很大成分的“看热闹”。

3．网络反腐存在权利冲突，往往造成对隐私权的侵犯

在“雷政富不雅视频”、“天价烟局长”案中，虽然事后经司法机关查明的确存在贪腐行为，但是在网络揭露腐败过程中却极大地侵犯了国家工作人员的基本隐私权，给他们个人及家庭都造成了难以消除的影响。

4．网络反腐影响办案进程

在传统的反腐制度中，在案件移送起诉之前，案件的资料处于严格的保密状态下，但在网络反腐中，举报内容公之于众，这使得被举报人可以在司法检察机关介入之前提前做好准备，转移、隐匿财产、销毁证据、与他人串供，进而给案件查处增加难度，影响司法机关的办案进程。

5．网络反腐可操控空间大

首先，从举报者来看，由于网络传播的快捷性、匿名性，网民法律意识不强或出于义愤，当想法相似的人聚在一起的时候，大量网民形成具有相同心理特征和强烈非理性特征的临时性的“集群“，他们最后得出的结论会比交谈之前的想法更加极端［7］。此外，在网络反腐人群中还有一批恶意窜动者，匿名的优势给了他们可乘之机，他们利用网络造谣生事，煽动群众，操控舆论，给个人、社会和国家造成了极其恶劣的影响，在侵犯他人合法权益的同时，损坏了国家的权威和形象。

其次，从被举报者来看，目前我国网络管理还存在比较大的缺陷和不足，对于公民举报的反腐内容，被举报者可以利用自己手中的权力或者其他关系在网络上删帖、跟帖，进而操控其态势的发展。

三、网络反腐正当性

(一)网络反腐的法学理论依据

从法学理论而言，网络反腐是公民行使宪法规定的言论自由权和监督权的一种方式。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”、“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。

我国宪法赋予了公民言论自由和监督权，公民通过网络揭发国家机关和国家工作人员贪腐行为是公民行使监督权和言论自由权的表现，因此，网络反腐是存在宪法依据的。此外，目前中央纪委、监察部设立网络检举平台表明了我国政府对网络反腐的认可。

(二)网络反腐的现实依据

从现实角度而言，网络反腐的存在弥补了传统反腐模式的不足，极大地促进了我国反腐事业的发展。阳光是最好的防腐剂。公共权力一旦置于公开透明的群众监督之下，由权力而带来的腐败便无处遁逃。“网络反腐扩大了监督主体，互联网为公民参与监督提供了可行的技术手段，它便捷的参与方式和低廉的参与成本使公民的政治热情得到极大提高”［8］，这种通过互联网揭露腐败现象的反腐方式可以促使监督的全方位运行。网络反腐提高了反腐效率，网络反腐带来的舆论压力可以有效督促办案机关提高自身办案效率。

此外，网络反腐适应了新形势下党风廉政建设的新要求。市场经济不断发展，当前违法违纪行为呈现出隐蔽化、群体化等特点，这些都加大了侦查难度。传统的只依靠专门机关侦查人员的反腐模式经常受到人力、物力的限制。网络反腐集合了民众的力量，有效弥补了传统反腐模式的不足，使反腐力量对比发生了决定性的转变，适应了我国国情的新变化、新要求。

四、网络反腐制度化

(一)网络反腐制度化的含义

制度化(institutionalization)是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。网络反腐目前虽然在我国有很高的认可度，但是仍旧处在政府积极倡导，公民自发使用的不固定状态，网络反腐制度化意味着政府通过法律或者相应的法规将其固定化、常态化、规范化。具体包括政府反腐平台统一，反腐网络管理人员固定，接收、处理、回应举报信息流程程序化，法律责任明确等。

(二)网络反腐制度化的必要性

网络反腐制度化是解决网络反腐偶然性、实现网络反腐功能效益最大化的有效途径。近年来，网络反腐取得了骄人的成绩，但是在现实生活中，大量反腐举报线索被淹没或者被恶意屏蔽、删除。此外，网络反腐过程中出现了部分虚假信息，在给被举报人个人造成伤害的同时，国家形象、社会稳定都受到了不同程度的影响。将网络反腐制度化可以将民众的政治参与转化为制度化的监督，实现政府与群众在反腐工作中的有效互动。

(三)网络反腐制度化途径

1．网络反腐制度化的思想

网络反腐制度化在思想层面上首先要求包括官员在内的广大公民正确对待“网络反腐”。现阶段，我国部分国家机关工作人员对于网络反腐存在害怕心理，存在很大的危机焦虑感，难以面对“网络问责风暴”。此外，部分年老的办案人员低估“网络反腐”的作用效果，同时又有一部分人过分夸大“网络反腐”的作用，一味强调网络的重要性。这些错误的思想对于我国实现网络反腐制度化都是不利的，正确对待网络反腐本身及其作用是我国网络反腐制度化的第一步。

其次，网络反腐的关键在于“人”，因此，要提高网民综合素质，树立全民理性科学反腐思想。通过加强全民法治教育，提高公民的责任意识，提高网民素质，提倡文明反腐，将公民的权利意识和公共意识实现有机统一，营造和谐的网络环境。

最后，网络反腐的“标”在于打击腐败，但是“本”在于预防腐败。通过网络进行全民廉政教育，坚持预防为主的理念，加强反腐网络宣传。澳大利亚建立了预防腐败的电子图书网站，专门向公众提供大量有关反腐败的规章制度。通过网络反腐网站加强警示教育，提高全民遵纪守法意识，有效预防贪腐行为。

2．明确网络反腐主体

首先，应该明确政府在网络反腐中的主导地位。虽然公民在部分民间网络反腐过程中积极主动发挥作用，但是民间网络反腐的进程一般表现为公民在网上揭露非法行为——引起社会关注——纪检监察部门介入调查。所以在网络反腐和传统反腐中，纪检监察部门都处于中心主导地位。除了实际需要外，政府主导网络反腐也是十分必要的。我国网民数量达到4亿，网民素质参差不齐，网络舆论很容易掌握在少数有话语权的网民中，这样一种状况对社会和谐是十分不利的。政府掌握网络反腐的方向有助于维护社会稳定，促进反腐工作的正常进行，维护国家、社会、个人的合法利益。

其次，提高网络反腐中网民的广泛性和代表性。目前我国网民数量虽然庞大，接近5亿，但是据数据统计，我国近三分之一的网民为学生，手机网民数量高达3．5亿，网民年龄分布、职业分布、地域分布都出现了极大的不平衡，这意味着我国网民的意见仅能表达一部分群体的诉求。扩大网民的代表性，尤其是提高我国偏远地区的网络普及率，提高网民的代表性迫在眉睫。

3．网络反腐内容及界限

网络反腐制度化面临的最大障碍是其对国家工作人员个人隐私的侵犯，界定好网络反腐的内容边界是一个十分急迫的课题。首先应该处理好的是政务公开与国家机密的关系界限。公民对国家公共事务有知情权，对于公民举报的线索公民更有权知道处理的具体过程及结果。但根据我国《政府信息公开条例》，行政机关不得公开国家秘密、商业秘密、个人隐私等政府信息。目前我国对于何为国家秘密、个人隐私只是做了简要的概念性规定，在现实生活中并没有严格的界限。因此，在推进网络反腐过程中必须处理好政府信息公开与国家机密的关系，明确两者的界限。

其次，必须明确公民知情权与隐私权的界限。隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权，而且权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。在互联网高普及率的时代，个人隐私面临着很大的威胁。联合国人权理事会在2013年11月26日通过一项保护网络隐私权的决议。在现实生活中，“人肉搜索”等网络反腐方式都极大地破坏了公民的基本隐私权，推行网络反腐制度化首先要界定好隐私权的界限，同时对侵犯隐私的行为给予惩处。

4．搭建网络反腐平台

推进网络反腐的平台建设，建立网络反腐的自动机制［9］。搭建网络反腐平台意味着要成立专门反腐网站，设置专门人员，并将具体职责明确到专职人员个人。中央和地方政府设立统一的反腐网站，并以专门的法律为依托，设立专门人员进行言论的收集、整合、处理并及时上报并作出回复。此外，搭建网络反腐平台还需要建立网上信息筛选与审查机制，及时向社会公开受理、查处的贪腐情况，并在网站中设立相应的复议区域，举报人对于处理过程、结果不服的，可以在网上申请复议。

5．明确法律责任

目前我国在网络反腐过程中，由于目前网络方面的法律法规尚未健全，出现了不同程度的违法违规现象，一般表现为侵犯他人隐私权、散播虚假信息、泄露国家秘密、恶意打击报复举报人等，网络反腐制度化意味着将法律责任明确化，严格按照法律对上述行为给予相应的法律追究。

结语

网络反腐作为一种新型的反腐模式，有效弥补了传统反腐制度的不足，极大地促进了我国反腐事业的发展，为规范我国国家机关及其工作人员的行为起到了十分重要的作用，使得我国权力的行使更加阳光、透明，实现反腐的民主化、科学化、群众化成为必然趋势。网络反腐制度化可以有效抑制当前网络反腐的负面效能，扩大正面效能，是加快我国法治化进程的重要途径。

［1］侯勇．E时代网络反腐范式的实践困境及其治理［J］．求实，2013，(3)．

［2］［7］张新霞，葛茂林，周秀菊．我国网络反腐发展历程与发展制约性因素探析［J］．石家庄学院学报，2013，(3)．

［3］［4］［9］徐金卫．网络:一种新的反腐利器［M］．济南:山东人民出版社，2012:87，88，203．

［5］李斌，张轶炳．论网络反腐的有效性和规范性［J］．中共福建省委党校学报，2012，(2)．

［6］傅大林．网络反腐须告别偶然性步入规范化［N］．法制日报，2012－12－17．

［8］梁华平．论我国当前加强网络反腐的必要性［J］．长春理工大学学报(社会科学版)，2011，(2)．

The Institutional Building of Network Anti－corruption

LI Yi－xiu
(People＇s Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China 100025)

Preforming as a new form of anti－corruption，network anti－corruption is a new mode of network social supervision power，which plays a very important role in anti－ corruption practice．With the foundation of rationality and practice，network anti－corruption has its internal development momentum and is favored by the majority of internet users and the official government．However，its insufficient contingency and entertainment seriously restrict the development of network anti－corruption，which also damage the legitimate rights and interests of the whole country．It is imminent to improve the network anti－ corruption and give full play to its advantages．Through analysis，the author believes the network anti－corruption institutionalization，standardization，namely by determining the network anti－corruption anti－corruption body，building network platform，clearing network anti－corruption related legal responsibility are very effective means．

Network anti－corruption;Legitimacy;Institutionalized

D924．11

:A

:1008－2433(2014)04－0057－05

2014－04－20

李逸修(1988—)，女，河北衡水人，北京市朝阳区人民检察院反贪污贿赂局侦查一处书记员，法学硕士。