城市社区治理结构变迁与业主委员会的发展环境

李 培 志

(天津社会科学院 社会学研究所，天津300191)

在中国社会转型过程中，伴随市场力量的成长，社会力量也正在崛起，且日益成为各界关注的焦点。在城市，国家、市场与社会这三种力量正在以一种交织的方式进入基层社会的治理单元——城市社区之中。于是，传统政府管控型的社区管理方式面对社区多元主体的现状必然要有所调整，社区治理结构的变迁也由此而展开。为此，对于因社区建设及社区物业服务需求而生长出来的新社区治理主体——业主委员会的考察就成为观察新型社区治理结构的一个重要关注点，而将它置于整个基层社会管理实践中来认识其所面对的社会环境，并在这种复杂的环境中来把握业主委员会所具有的社会协同价值，其意义尤为深远。

一、何谓社区治理

谈论社区治理结构离不开对治理、社区治理等概念的理解与把握。“治理(governance)，相对于传统的统治(government)而言，指一种新的公共权力配置模式。”［1］一般认为，治理有不同的层次与范围，比如，有全球治理、国家治理、地方治理、公司治理、社区治理等等。诚然，“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混乱的特征”［2］。为此，一种理解治理的方式便是看其反对的东西，这也可以把握治理的主张与主旨。“目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”［3］当然，在众多有关治理的界定中，相对而言，还是有被大家公认的定义，如“联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性。其定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其事务的诸多方式的总和。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”［4］。

那么，何谓社区治理?“社区治理，也就是在解决社区问题时，从政府单主体的管理转向政府与多元社会主体的合作治理。”［5］也有学者认为，“社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展”［6］100。一定程度上，可以说，社区治理是随着中国社区建设的深化而进入学术视野的，特别是在社区内出现多元主体之后，伴随着社区权力关系的变化，各类社会组织进入社区，并与政府各部门一起提供相关公共服务、处理社会事务，进而促进了具有丰富文化内涵的社区共同体的培育。在这个过程中，由于社区各主体之间并没有更为直接强制性的隶属关系，为此，治理就成为一种必要的理念与策略。

本文认为，社区治理主要在于社区各主体使用公共资源，采取协商、合作与沟通手段，塑造公共权威。社区治理的主体是多元的，而不是单一的;社区权威的形成来自协商、合作，而不仅仅是行政指令;社区组织体系网络是平行的，而非垂直的;社区治理的一个重要取向就是鼓励社区居民进行自我管理，并以组织化的形式参与社区的公共事务。可以说，社区治理的过程也就是各社区主体通过加强自身组织建设，参与基层社会秩序重建，并在合作与互动中建立互惠信任关系的过程。

二、城市社区治理结构及其变迁

一般认为，中国城市社区治理结构的研究是在新中国成立后开始的，特别是随着改革开放以来中国逐步开展的社区建设而走进学术视野的。“社区治理结构指的就是社区内不同治理主体依靠资源，进行互动的、以地域为基础的、相互作用的权利模式。”［6］101从社会大背景来看，城市社区治理结构变迁的显性表现与中国在计划经济时期所形成的单位制的松动高度相关。“在传统的计划分配体制下，城市社区的治理结构由单位、街道和居委会等要素按非契约的身份关系构建而成。当房屋产权私有化程度不断扩大，业主组织出现，城市社区治理结构随之变化。”［7］一定程度上，正是由于市场的力量连带着私人物权利益的保护而使城市社区结构发生了改变，而这与单位制之于城市社会的资源掌控又是密不可分的。“单位是中国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是中国政治、经济和社会体制的基础。”［8］而“所谓的‘单位制’现象概括地说，便是在计划和集中的经济管理体制下所造成的职工对其工作单位的人身依附关系。这种由经济制度所造成的社会经济关系使大多数中国市民的生活机会和他们对社会财富和资源的拥有离不开作为中介的工作单位。”［9］伴随着中国市场经济改革的大力推进，单位制也随之松动，更多的单位人转变为社区人，尤其是随着房屋由单位的福利变为市场的商品、私人的财产之后，城市生活社区里又出现了新的组织、新的利益关系，当然，在这过程中也产生了新的权力关系，于是，建设社区便成为政府及社会关注的焦点。

正如有学者认为，“社区治理结构的变迁是从单位制的解体开始的，单位制理论的研究成果构成了探索社区治理结构变革和创新的基础和起点”［10］。一定程度上说，源于单位制的松动或者解体而引起的各种新的社会性需求以及因全面改革而产生的各种问题渐渐地涌向了城市基层社会，社区建设也便成为政府的重要行政议题。在社区建设伊始，政府提出的社区建设的目标、路径等内容是根据中国基层的实际，并与学术界常用的、源于社会学家斐迪南·滕尼斯所使用的“社区”［11］概念进行了一定创造性整合而设计、实施的。结果是中国的社区建设便具有双重意涵，一面是具有行政性意义上的社区，一面是具有共同体意义上的社区。沿着这样的思路，中国社区里权力结构的变化大致出现了两种倾向，一种是行政权力在城市基层社区的强化，一种是自治意义上的基层社会的培育与生长。伴随着这两种思路与倾向的交织，中国社区治理结构走向了不断调整与再造的整合之路。但总的来说，随着中国经济转轨、社会转型的加快，特别是伴随着“单位制”的消解，中国社区治理结构的变迁在总体上呈现出由街居制向社区制转变的实践轨迹，其特征主要表现为从一元走向多元，从管控走向服务与契约。

三、当前城市社区治理结构的新动态:以业主委员会为例

近年来，随着小区实行现代物业管理进程的加快，以及业主委员会参与小区物业服务与管理模式的推广，社区里的权力模式呈现出一幅以政府实际工作部门为代表的国家力量、以物业企业为代表的市场力量与以业主委员会为代表的社会力量进行持续博弈互动的图景。这种图景的形成与中国社会转型的诸多变革息息相关，具体到社区里，随着多元治理主体的形塑，社区权力结构确实呈现出多元化趋向，但必须承认，这种多元的结构是不平衡的，以至于存在结构性的矛盾，并处于不断调整与整合之中。换言之，在当代的社区治理中，出现了“一个由行动者为主体的，而不是以简单的正式组织为主体的治理结构……这种治理结构的任何主体都不能仅仅通过形式授权而自然获得主导地位，还必须要通过策略性的交互作用再造新的权力资源，所以，这是一个始终处于过程中的治理结构”［12］。

一般认为，在成立业主委员会的商品房住宅小区中，随着业主委员会的出现，小区(社区)权力的重构与再形塑便更加活跃与突出，当然，这种权力变革既有国家制度安排的设计，又有来自市场的培育诉求，更有公民社会的争取与抗争。有学者认为，“尽管转型时期的权力多极化趋势明显，但‘自上而下’的国家主导型的权力再分配机制决定了当前权力分布的不对称和失衡状态，即国家—市场—社会之间的权力水平呈依次递减的格局”［13］。目前，从中国业主维权与抗争的频率和结果中，可以看到，一方面，以业主委员会为代表的社会力量确实已成为当下小区(社区)治理的重要变量，并已影响了社区权力多元化的走向;另一方面，由于受传统体制惯性的影响，国家权力与市场权力的结盟效应也在深深地影响着社区权力分配的走向，社会权力的取得与伸张并不十分顺畅。如以业主委员会为例，业主委员会获取资源的制度性限定与非制度性干扰不仅影响着业主委员会权利的正常行使，而且也影响着其在整个社区治理结构中的合理位置与话语权掌控。

受社区治理主体多元化的影响，伴随各种社区建设及都市业主维权等实践活动，社区权力关系也产生了诸多结构性的变化，而这些结构性的变化又为城市基层社会培育了“新公共空间”。由于新社区治理结构，一方面与社区权力分配机制、社区组织关系、社区利益博弈等要素联系紧密;另一方面又与社会结构、社会整合等高度相关。为此，“社区治理结构研究要继续前行、从简单的描述型研究走向解释性研究，就必须实现社区治理结构的类型化”［14］。在中国，围绕社区治理结构有学者大致总结并提出了具有一定共识的三种模式，即强政府、强社会的政府主导型治理模式;社区主导与政府支持的小政府、大社会的社区自治型治理模式;政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式［10］。当然，这三种模式也在随着中国社区治理实践的推进而不断调整。

可以说，学界对于社区治理结构模式的总结与归纳，对于我们加深理解社区公共资源、社区权力以及深化认识各治理主体及其行动具有重要建构价值与意义。从国家—市场—社会的变动关系来看，社区治理结构的变革是通过一系列赋权—让权—确权等权力生产机制以自上而下与自下而上两种方式的持续互动来推动的。未来，中国社区治理、社会治理结构走向何方?一些学者对此也进行了深入思考，如有学者认为，“随着住房商品化程度的提高，随着开放条件下社会交往关系的发展，社区治理结构还将长期在不完全契约形态中运作，但未来的社区治理将以完全契约关系为生长点和发展指向而得到长足的推进”［7］。总之，伴随城市社区多元治理主体的形成，未来一段时间，推进社区治理体系与社区治理能力的现代化必将成为社区治理结构变迁研究的焦点。

四、业主委员会面临复杂的外部环境与关系:来自一个社区实践的观察

20 世纪90 年代住房制度的改革，一个重要的结果是市场的力量进入了社区，社区权力关系随之发生了改变。而社区权力关系转变的实事，不仅扩展了基层社会的空间关系，而且也更为直接地促使了业主委员会的产生与成长。从另一个角度来看，商品房小区的建立也使新型社区的边界更加清晰，由此，空间单位与政治单位融为一体，并产生了新的空间关系和权力关系［15］。在社区里，更为显性的表现是以开发商或物业公司为代表的市场力量和以业主委员会为代表的新的自治力量已成为社区治理结构中的重要主体。它们之间的关系虽然在本质上说是明确的契约关系，且有国家正式制度规范的确认和保障，但是在现实生活中，由于各自行为逻辑上的差异以及围绕商品房相关制度的不明晰等原因，加之受原有“单位制”、“街居制”惯性思维的影响，它们之间的矛盾与冲突时有发生。为此，社区物业管理便成为城市社区治理的重要内容，于是便也有了社区治理“三驾马车”(居委会、业主委员会与物业公司)之说。“‘三驾马车’有各自的工作载体，也有各自的运行逻辑，但它们在实际运行中有资源互补的依赖关系。这些关系形成了一种社会结构，每个组织在其中都有自己的‘位形’。”［16］

伴随着社区物业管理的大力开展以及社会建设的重心下移，业主委员会面对的外部环境与需要处理的各种关系也变得异常复杂。大体而言，业主委员会面对的外部环境与关系主要体现在它与居委会、物业公司的关系协调与处理上。李友梅认为，“当这些组织在处理社区公共事务时，往往会进入到‘社区共治’格局，只要进入到‘社区共治’格局，它们之间就难免会碰到‘谁指挥谁’的问题。要解决这类问题，它们往往要借助一系列的处于动态过程的横向协商，而协商的最终目标是建立起基于公共利益之上的合作模式”［12］。在处理它们之间的关系上，虽然有各种规章制度的规定，但是由于缺乏强制性的权力制约关系，它们之间的关系也会随着社区治理环境的不同、住房建筑类型的差异、业主综合素质的不同而不断地变动，有时还会伴随着人情、面子等非制度因素而出现微妙的社会情景。

以业主委员会与居委会的关系来说，怎样能让指导和监督关系变得充实、有实质意义，这里便涉及居委会的自身定位与积极作为问题。有学者认为，“居委会也注重作为政府代理人和个体家庭之间的角色，在政府管理中和邻里友好相处中它均做出了重要贡献”［17］。以笔者曾调查的一个积极推动业主委员会工作的城市社区居委会来说，正因为居委会很注重上级部门和居民对其工作的认可，且它也很认同业主委员会在社区治理的价值与作用，所以它便会积极推动业主委员会的工作。在实践中，围绕业主委员会与居委会的关系处理，还连带着业主委员会与社区党组织、社工站等机构的扩展关系。社区党组织的工作，主要是开展党的建设、发展社区党员、为社区建设把握方向等。社区党组织可以通过发挥党员的先锋、模范带头作用，以党员群体的积极参与来带动小区的治理。另外，社工站是由政府购买服务而来，按分工来说，居委会专注居民自治、议事决策，社工站则是专注做事办事。在笔者调查的这个社区中，由于社区党组织、居委会、社工站的负责人由同一人担任，在实际工作中，三者的工作是交叉的，有时也是不分的。

再从业主委员会与物业公司的关系来看，怎样让契约关系明晰化、具体化与人性化，这里便涉及物业公司的市场责任与专业化程度的问题。作为一种市场行为，物业公司提供服务并获得报酬这是一件非常正常的事情，但在实践中，无论是出于主观原因，还是客观原因，有的物业企业为了实现利益的最大化，以减少资金投入、减少保洁人员等方式来降低成本，这样造成的客观结果便是业主与物业公司之间的关系异常紧张，物业纠纷也时有发生。当然，对于业主与物业公司的纠纷问题，也不能全指向物业公司的不作为，由于有的业主购买服务交费意识较差、商品房共用部位的界定不清晰以及相关政策法规的不完善等问题客观存在，有些矛盾纠纷的引发并不能全然归于物业公司一方的责任。可以说，面对这些复杂的纠纷，业主委员会要想处理好与物业公司的关系，也绝非易事。在笔者调查的这个社区中，一些运行顺畅的业主委员会通过签订“好”(细化合同条款、完善补充条款、把易于产生纠纷的利益分配问题明确写进合同等方式方法)合同与物业公司建立伙伴关系的做法，是有一定借鉴意义的。但是，这也可以从一个侧面说明，业主委员会的高效运行也绝非是简单的热情加奉献精神就可以做好的。

总之，随着社区建设、社区物业管理的进一步推进，业主委员会面对的社会环境与关系已越来越复杂，为此，本文认为，转变思维，从城市基层社会管理的层次与设计上来加以思考业主委员会及其行动便显得尤为必要，一方面要把业主委员会当作一种基层社会协同的力量来看待和把握，另一方面也要从城市基层社会管理的实践角度来进一步培育和发展业主委员会。也可以说，面对当前社区治理及社会治理的现实要求，无论在理论上还是实践上，需要把业主委员会及其行动放在城市基层社会协同的框架下进行理解与阐释，进而尝试把社会协同的解释力转化为社区治理的执行力，以此来把握城市基层社会秩序的有序化。一定意义上，推动业主委员会的发展、促进业主委员会参与社区治理将是今后城市基层社会治理的一个亮点。

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