无居民海岛开发新概念：破局——摆正保护优先的立场

常立侠，熊兰兰，杨伦庆

（广东省海洋资源研究发展中心 广州市 510220）

近年来，随着海洋经济向远海、深海不断推进，海岛巨大的经济价值日益凸显，海岛是发展海洋旅游、海洋交通与工业、农林渔业等的需求，散落在广阔海域的无居民海岛将成为我国海洋开发的重要基地[1]，海岛将成为和已经成为海洋经济发展的新空间、新优势和新潜力。但是由于无居民海岛自身特殊性决定了其与大陆开发的不同，无居民海岛开发困境重重，使得争当“岛主”的热潮顿时黯然失色，与此同时也听到了来自不同业界的各种声音：对无居民海岛是否要开发产生了质疑，对怎样开发存在疑惑。无居民海岛开发需要从全新的视角展示，关键在于破局。

1 无居民海岛开发热潮背后藏隐忧

2010年3月《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）颁布实施，翌年国家公布首批可开发利用无居民海岛名录，各地掀起无居民海岛开发的热潮[2]，国家有关部门以及沿海省市在无居民海岛开发、保护和管理方面做了大量的工作，无居民海岛保护与开发向前迈进了一大步，取得了明显的成效。但是，相对陆地，海岛具有四面环水、面积较小、与大陆相隔离等特殊的自然条件，其生态系统非常脆弱，尤其是土地缺乏、淡水资源短缺、生态环境一旦破坏就很难恢复[3]，此外海岛致使诸如淡水资源缺乏、土地资源贫瘠、生态系统单一、环境承载力脆弱、与外界交流不便、易受自然灾害的影响等方面均成为限制海岛开发的重要瓶颈。

1.1 政策制度不完善

由于海岛开发涉及的管理部门包括海洋、规划、住建、国土、林业、旅游、海事、工商管理、卫生、环保等众多部门，每个部门都有各自的管理规定和要求，尚未形成一个多部门协调管理的有效机制。海岛开发往往面临审批时间长、审批程序繁琐、涉及部门多等问题，大大增加了海岛开发成本。

1.2 开发规划限制较严

海岛开发的最终目的是要通过海岛资源，实现海岛“资源—环境—生态—社会—经济”五位一体发展的良好局面，以创造较多的经济效益。但是无居民海岛开发需要在控制性指标的限制要求下进行，在控制性指标中，岛主最关注的是无居民海岛的建筑密度和容积率，其中无居民海岛建筑密度是海岛上总的建筑物基底面积占海岛总面积的比例；无居民海岛建筑容积率是指海岛上建筑物的总面积与海岛总面积的比[4]。对“岛主”来说，能够拥有较多的可利用空间是实现海岛开发综合最佳效益的重要因素之一，但海岛开发的各项技术规定过度地强调和严格限制了海岛开发强度，使“岛主”的利益空间较小。

1.3 开发层次较低

广东无居民海岛开发主要涉及旅游、农林渔业、交通运输、工业、能源等多个产业，开发起步相对较晚，海岛开发普遍存在方式单一、手段粗放、效率低下等问题。海岛旅游开发尚处在摸索阶段，岛上开发的大多是房地产或者低端旅游，整体开发层次较低、同质化竞争较为普遍，吸引力有待加强。

1.4 运营成本较高

无居民海岛受地理位置、自然环境影响，绝大多数海岛可利用的陆域资源有限，缺乏淡水，交通、通讯、电力等基础设施落后，基础设施建设成本极高。如现阶段海岛旅游的经营时间主要集中在夏半年，还经常受到暴雨、大风或台风的影响而被迫关闭旅游区，经营时间短，收益周期长。

2 无居民海岛如何实现在保护中开发

《海岛保护法》颁布以来，无居民海岛开发进展情况并不乐观。作为关系国家海洋权益的重大战略资源，同时也是破坏后不可再生的海上战略节点，无居民海岛到底要不要开发、怎么去开发、开发到什么程度，已经引起了管理部门和学术界的普遍关注。

但是，作为连接陆地、海洋和不同海区的关键“节点”，海岛是沿海第二经济带，是海洋经济发展、社会进步、海防安全和海洋权益维护的重要依托。无居民海岛开发是贯彻落实《海岛保护法》关于要“合理开发利用海岛资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展”的重要举措；是进一步放大区域优势和资源禀赋，发挥其在加快海洋经济向海洋纵深发展、拓展蓝色发展战略空间的作用和价值的重要手段；更是维护海洋权益，保障国家领土完整的重要抓手，具有重要的战略意义。可见无居民海岛开发存在必然性。

需要特别强调的是，面对无居民海岛开发的必然，无居民海岛的开发必须坚持保护优先的原则。真正的无居民海岛保护的涵义包含以下3点：

2.1 严格进行整岛保护

针对具有特殊用途，需要进行特别保护的海岛，如领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或者具有特殊保护价值的海岛。岛上具有珍稀动植物、科研价值的海岛，必须进行整岛保护，不得对外开发。

2.2 做好单岛保护区域的保护

大多数无居民海岛属于可开发利用海岛，针对可以开发的海岛而言，在规划编制时需要在岛上划定开发区和保护区，海岛的开发利用要做好对单岛保护区域的保护。

2.3 适度进行单岛开发利用区域的保护

对于可开发利用的无居民海岛，可以在保护与开发相结合的前提下，在合理的范围内进行适度的开发和利用[5]。在海岛开发过程中，对可以开发利用的区域，同样要贯彻保护性开发的要求，开发利用区不等于完全不考虑海岛的保护，不等于区域内的每一寸海岛陆域随意开发，而恰恰是在保护的前提下做好开发谋划。

3 基于保护优先原则下的加快无居民海岛开发的若干建议

诚然，海岛的开发面临诸多困境，要推动无居民海岛开发更是难上加难，但海岛开发是一项利国利民的事业工程，因此，当前必须从制约无居民海岛开发的瓶颈问题入手，寻找出路。

3.1 加强管理，建立海洋事务协调机制

针对海岛开发多头管理，相关手续繁琐及缺乏法律支持等问题，专家普遍认为，有必要建立海洋事务协调机制，如各省可建立海岛综合管理事务办公室，负责与国土、规划等其他部门的沟通协调，形成以政府牵头，海洋部门主导，其他部门相互配合的协调机制，以提高审批效率，减轻企业负担。

3.2 政策倾斜，提供良好市场环境

在海岛开发中，政策的支持是海岛开发最有利的尚方宝剑，面对海岛开发政策上的瓶颈，各级政府要给出一定的政策倾斜，主动创造良好的市场环境和条件，引导和帮助“岛主”有序、高效地开发海岛。充分发挥政府主导作用，实施“一岛一规划一政策”，以此达到海岛资源有效利用，有效放大海岛资源的经济价值。

3.3 简化程序，开通海岛直通车

面对审批时间长、审批程序繁琐等问题，建议由海岛审批权限的政府部门（即省、直辖市人民政府）为无居民海岛开发提供直通车，减少海岛开发过程中的审批障碍，保障“岛主”将更多的精力投入到如何开发好海岛上来。

3.4 放宽指标，保障海岛开发效益

针对海岛开发各项法规、规范相关的技术指标的规定，建议结合海岛自身情况，在遵守海岛保护的前提下，制定适用各地发展实际的海岛开发控制性指标指南，适当放宽建筑密度、离岸距离、建筑高度等相关的控制性指标要求，最大程度地满足用岛者需求。

3.5 提高门槛，打造海岛开发品牌效应

海岛数量有限，面对开发一个少一个的现实，需要严格、科学、慎重审批海岛开发权限。因此，需要设立高要求的开发门槛，以是否能实现海岛资源环境的可持续发展为准则，重点针对海岛开发的规划设想、开发模式和生态效益等关键问题作为考量指标，通过成熟一个开发一个，开发一个示范一个，打造无居民海岛开发的品牌，推动无居民海岛科学合理开发。

3.6 设立试点，树立海岛成功开发典范

选取一批前期工作比较充分，开发方案成熟的无居民海岛作为试点，向地方人民政府提请设立海岛开发试点，在政策和资金上加大支持，以更大力度地保障试点海岛的经营开发，为地方无居民海岛开发先行示范，积累经验，进而为全国海岛开发模式做出应有的贡献。

4 结语

无居民海岛的开发走到今天，所面临的种种困境不仅仅与其自身的特殊性有关，而且与当前的开发模式、经营理念等也有着密切的联系。以往的粗放式、单纯以盈利为目的的海岛开发行为将无以为继，海岛作为国家的国土资源，其价值不仅仅体现在经济价值上，海岛的权益、海岛管理的主动权、海岛体现资源共享的意识将不断成为海岛开发的新概念，国人在这一方面的认识意识将会逐步加强。但不论认识如何改变，不变的是在开发中坚持保护优先的原则，基于生态系统保护的海岛综合效益开发，综合项目的利用将是未来海岛开发推崇的理念。

[1]杨义菊，孙丽，王德刚，等.无居民海岛开发的时空顺序探讨[J].海洋开发与管理，2011，11：5-10.

[2]申键，常立侠，汪思茹.不同类型海岛规划之间编制的差异分析[J].海洋开发与管理，2014，1：23-25.

[3]陈烈，王山河，丁焕峰，等.无居民海岛生态旅游发展战略研究：以广东省茂名市放鸡岛为例[J].经济地理，2004，3（24）：416-419.

[4]常立侠.无居民海岛开发控制性指标初探[J].海洋开发与管理，2013，3：41-43.

[5]常立侠，申键，熊兰兰.无居民海岛森林保护的探讨[J].海洋开发与管理，2013，12：67-69.