我国参与北极治理的理论依据及实践现状

杨振姣，曹文振，吕 远

（中国海洋大学法政学院 青岛市 266100）

中国是个近北极国家，北极的生态环境变化、资源航道、科考成果、海域归属等都与中国息息相关。目前中国对北极的参与大多数限于科研和生态保护领域，但是还是遭到了北极国家的排斥和反对。北极治理不仅是北极国家的权利和义务，也是其他国家的权利和义务，中国有责任有义务参与北极治理，维护北极的生态安全和政治稳定。中国参与北极治理有着坚实的理论依据和国际意义。

1 我国参与北极治理的理论依据

1.1 国家安全理论

国家安全是随着国家的产生而出现的一种社会现象，是关系一个国家生存与发展的重要问题，任何一个国家历来都高度重视。随着国际交往关系的愈益扩展，对一国安全的影响越来越大，国家安全问题由原来主要表现为国内事务而日趋国际化，变得更加紧要和复杂。传统安全是国际关系的主题，一般是指与国家间军事行为有关的冲突。传统国家安全主要是指军事、政治、外交、领土及政权等方面的安全，在很长一段时间内，国家安全甚至就等于国家的军事安全，公认的事实是：只有强大的军事实力作为后盾，国家才有安全可谈。因此国家的安全与军事安全紧密地联系在了一起。然而，随着时代的变化，特别是在冷战结束后，国际态势发生了极大的变化，区域性的、非军事性的对立逐渐显示出来，人们在关注传统军事安全的同时也开始关注军事之外的国家安全问题，国家安全观念得到拓展。国家安全不仅包括国家的完整、稳定以及不受侵犯，而且包括个体公民生存的安全、社会经济发展的安全、地球持续繁荣的安全。非传统安全来自非国家行为体的对国家的主权和利益以及个人、群体和全人类的生存和发展的非军事威胁和侵害，具有跨国性、多元性、社会性和相互关联性。非传统安全对人类带来的威胁虽然不能排除用传统的军事方式解决的可能性，但是更多的还是需要依靠合作来解决。近年来，随着北极地区气候迅速变暖，北冰洋海冰正在加速融化，北极航道有望开通，环北极国家对北极主权和资源的争夺正在上升，北极将成为全球新的关键战略竞技场之一。北极环境变化不仅对全球安全形成重大挑战，而且影响中国的国家安全。北极冰盖融化将使中国恶劣天气增多，导致更多自然灾害，影响中国的生态安全和粮食安全；但北极航道的开通将使中国的国际航运和外贸从中受益。中国也面临从北极资源开发中获益的机遇。北极环境变化事关全人类未来的生存和发展，也关系到中国的国家安全。因此，中国作为一个近北极国家，必须重视北极环境变化及其对全人类共同利益和中国国家安全的影响，并采取适当的对策[1]。

1.2 国际法依据

目前，北极地区除了北冰洋公海以外，其他陆地、岛屿和水域的主权权力归属基本明确，分别属于北冰洋沿岸或者北极圈经过其陆地领土的国家，即我们所称的“北极八国”。但是这种划分方法仅仅适用于陆地行政区，剩下广大的北冰洋海域的划分主要依据《联合国海洋法公约》。而《公约》中已经明确规定：一国可把其海岸线200 海里（约370 公里）以内的水域当作专属经济区，可以根据大陆架的自然延伸，将专属经济海域由200 海里扩大到350 海里。如果环北极国家能证明其大陆架在地理上与北极海床相连，就可以对北极领土提出更多的要求。但迄今为止，还没有一个北冰洋沿海国家的大陆架远到足够名正言顺地对北极提出主权诉求（俄罗斯的申请就被联合国拒绝）。因此根据国际法的规定，在环北极国家主权属地和北极之间，是由国际海底管理局监管的中立区，北冰洋是国际海域，不是只属于某个国家的领海。另外，依据《联合国海洋法公约》的精神，用于国际航行的海峡实行“过境通行制度”，即给予外国船舶和飞机享有以连续不停和迅速过境为目的而行使的航行和飞越自由。这为我国开通北极航道提供了法律上的支持和保障。

《斯瓦尔巴条约》于1920年2月9日，由英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰及日本等18 个国家在巴黎签订。1925年，段祺瑞临时执政期间，派人参加了《斯瓦尔巴条约》的协约签字，从而使中国成为该条约的签约国。该条约是迄今为止北极地区第一个、也是唯一的具有国际性的政府间非军事条约。根据条约规定挪威“具有充分和完全的主权”、斯瓦尔巴群岛“永远不得为战争的目的所利用”，但各个缔约国、签约国公民，可以自由进入和逗留，只要不与挪威法律相抵触，就可以在这里从事生产、商业、科考等一切活动。《斯瓦尔巴条约》为中国后来进入北极，铺平了国际法理之路。2004年夏天，中国政府在北极斯瓦尔巴群岛的新奥尔松建立了“中国黄河科学考察站”，其建立的一个根本依据就是《斯瓦尔巴条约》。《斯瓦尔巴条约》保障我国有权进入斯瓦尔巴群岛地区，建立北极考察的后勤基地，并且开展正常的科学考察活动。

国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构，国际海事组织更是一个促进各国政府和各国航运业界在改进海上安全，防止海洋污染与及海事技术合作的国际组织。虽然目前国际海事组织还没有针对北冰洋的利用和环境保护做出具体和专门的法律规定，但是国际海事组织的的权利范围包括北冰洋在内的世界海域。中国于1973年恢复在国际海事组织中的成员国地位，从1989年第16 届大会起连续担任该组织的A 类理事国。同时，中国也是一系列国际海事法律协议的成员国。因此，中国在北极地区的海外利益具有国际法依据。《联合国海洋法公约》、《斯瓦尔巴条约》和国际海事组织为我国开通北极航道、建立科考基地和保障北极地区海外利益提供了有利的国际法依据。

1.3 生态政治理论

生态政治主要是研究和处理政治与环境之间的关系。它把自然生态系统和人类社会系统看作是一个相互作用和影响的统一整体，将建立可持续的社会、自然、经济作为其思考的中心，根据可持续发展战略的要求，变革政治价值观和政治思维、政治活动，从政治学的基本原则到政策操作层次，如政治民主、政治决策、政党参与等，再到国家权力的结构和分配，直至国家之间关系，系统地提出自己的见解和主张。它把社会、经济、文化、自然的和谐发展视为己任，反思现有政治体系的欠缺并进行调整，使之能够更好地调整人与社会、社会与自然的关系[3]。生态政治具有3 个生态层次：政治体系内生态、政治—社会生态、政治—社会—自然生态。政治体系内生态是主权国家内部和国家间的政治关系良性协调，形成生态学意义上的生态平衡。政治—社会生态是政治体系与社会各阶层、团体和成员之间协调一致形成的良好的社会生态效益。政治—社会—自然生态是实现政治、经济、社会的发展与人类生存环境的改善相互协调。生态政治的理论内核是尊重自然、可持续发展、尊重多样性、维护社会公正和全球责任等。生态政治认识到了人与自然关系的紧张和对抗，主张尊重自然生态，坚持将人与自然的关系问题引入政治领域，实现政治观念的变革。地球的自然资源和生态容量是有限度的，要实现人口、经济、资源、生态的全面、协调、可持续发展，必须根据生态原则调整人类的生活方式，淡化对物质生活的追求，保证发展的持续性、共同性和公正性。尊重多样性包含着自然物种的多样性和维系人类社会文化的多样性，建立相应的环境价值观和社会价值观。社会对个人权利的剥夺是导致人类剥夺自然权利的重要原因，要实现人与自然的和谐，就要使社会上每个人享有公正平等的权利。胸怀全球是生态政治在处理环境问题、解决环境危机及国际关系中坚持的行为准则。要求各个国家和人民从整体性出发调节公共政策和人们的日常行为。要求所有人尊重自然，维护生态平衡。北极治理是全球各个国家共同的责任，因此，北极治理需要以生态政治的尊重自然、全球责任和可持续发展等核心思想为指导，以北极环境保护为切入点，加强与各国的合作，加大政策支持，同时转变资本主义利益至上的发展观，实现北极生态与人类的可持续发展。

1.4 全球治理理论

全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序[4]。全球治理的提出是随着全球化的广度和深度不断扩大而提出的，目的是为了解决全球问题、重塑全球秩序和人类生活。当今，国际社会关注的南北问题、战争与和平、生态失衡、粮食危机、资源短缺、人口问题、难民、毒品、艾滋病、国际人权与民族主义、国际恐怖主义等等都属于全球问题。这些问题无论从规模、波及范围还是影响后果上来说都具有全球性，它们的解决途径与国际社会整体联系在一起，因而也就有了全球意义。全球问题的性质决定了它们的解决需要的不是单边而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策而是更多的建立在合作基础上的全球公共政策、规划和综合治理。目前，全球治理的中国化程度还远远不够，一个在世界经济体系中变化了的中国，似乎不再仅仅是“被”全球治理，而是也要开始去治理世界。中国治理世界应该构成全球治理转型的一部分。要通过国际规则和国际规制统治或者治理世界，就要在创设、导引和成立国际规则和国际规制方面带头。中国可以借助全球治理来帮助别国发展，解决国际问题。我们应该比美国更加积极地推动全球治理，促进可持续发展，而最大的受益者其实还是中国自身。中国承担更多责任的最大受益者不是世界而是中国自己。不要以为我们是在给别人买单，这其实首先是帮助我们自己。因为中国在工业化过程中产生了许多环境污染，这些污染的受害者主要还是中国自身，所以承担责任首先是为了自身。中国责任包括两方面，一是我们告诉世界该怎么样，我们曾经是这么做的；二是帮助世界走到我们所想的道路上。加入国际组织需要让渡部分主权，在体系中要按体系规则办事。从遵守规则到制定规则，融入体系才能对体系施加压力，进而从中谋取中国自身的利益。北极治理问题也是全球问题，全球治理使得中国更有责任参与到北极治理当中，共同治理北极生态环境问题，积极参与北极科考，加强与环北极国家的科技交流与合作，积极构建“近北极机制”，共同参与北极治理。

2 我国参与北极治理的实践现状

2.1 北极科考现状

1995年春，中国第一次派出了一支由中国科学院组织的北极科学考察队，对北极进行了一系列初步探索，拉开了我国北极科考的序幕。这次科考使得中国顺利加入了国际北极科学委员会，在国内外引起了巨大的轰动。1999年7月，“雪龙”号的破冰之旅标志着我国进入大规模北极科考时代，取得了大量宝贵数据，开始实质性地认识北极，进入北极科学领域。2003年7月，中国进行了第2 次北极科学考察，确定了明确的科学目标。在这次考察中，中国科考队又获得了更大的进步，通过探寻北极海洋、海冰和大气的主要异变现象和规律来研究全球和区域气候变化的成因，开展北极地区变异对中国影响的可预测性研究。2004年，中国建立了第一个北极科考站——黄河站，从此开始了定点的北极长期连续观测研究。2008年，经过近10年的发展，中国在第3次北极科考中取得了里程碑式的重大成果。这次考察针对具体的科学问题，涉及了北极变化研究中的若干核心研究方向，采用了大量先进观测手段，使得中国的北极考察成为国际北极考察体系的一部分，对全面认识北极的变化做出了重要贡献。紧接着2010、2012年又举行了第4、5 次科学考察，在这两次科考中，中国科考队硕果连连，还与北极周边国家建立了良好的科学合作环境。2012年8月16-26日，雪龙船应冰岛总统邀请对冰岛进行了正式访问，并联合召开了第二届中冰北极科学研讨会和阿克雷里北极合作研讨会。首次实现了中国船舶首次跨越北冰洋航行，获得北极航道航海和海洋环境实测资料，为中国开发利用北极航道开展了有益探索和实践，然而中国也深知在科学领域中国际合作的重要性。中国的北极科考已经取得了显著的成绩，但是由于北冰洋地区大部分时间大部分地区仍然被浮冰覆盖，西北航道也只是夏季很短的时间可以通航，洋面上有少量浮冰的时间或是夏季浮冰没有完全融化的年份，虽然是少量的浮冰，普通船舶依然无法通过[5]。由于中国在生产大吨位、高科技极地船舶方面存在着技术瓶颈，中国还缺乏冰海航运的船舶，目前仅有“雪龙”号科考破冰船可以进出北极冰区。此外，绝大部分中国远洋船舶的管理与驾驶人员都缺乏冰海航行经验[6]。这对于北极科考和资料收集都是不利的，这也将是制约我国参与北极治理的重要因素。

2.2 北极政治参与现状

中国政府始终如一地支持北极理事会的宗旨与目标，中国于2006年开始申请北极理事会的永久观察员。2007年中国成为该组织“特别观察员”。自2007年以来，中国以特别观察员身份参加了理事会相关活动，“2007—2009 国际极地年”活动为促进北极合作、提高北极意识、加强北极研究提供了难得机遇，中国积极参加了国际极地年活动，组织了“北冰洋变化及其对中纬度的影响”等项目，并积极参与了有关国家倡导的极地年项目。为隔离其他国家或地区分享北极政治利益，加拿大于2009年否决了欧盟、中国北极理事会常任观察员地位的申请。2012年4月，中国再次申请北极理事会的永久观察员。北极理事会于2013年5月15日在瑞典北部城市基律纳召开的第八次部长级会议上，批准中国和其他5个国家成为该组织正式观察员国。与会的中国外交部气候变化谈判特别代表高风在接受新华社记者专访时说：“中国2006年就提出了申请，今天北极理事会决定吸纳中国为正式观察员国是正确的选择。目前，中国对北极的了解还很有限，中国需要先对北极进行深入了解，才能更好地参与到北极事务的国际合作当中。”中国一贯尊重北极地区国家根据国际法享有的主权、主权权利和管辖权，赞赏理事会在北极事务中发挥的积极作用，积极参与理事会各项工作，尽己所能对理事会的工作做出贡献。但是中国对北极事务的关注促使北极国家警惕北极圈外国家的参与，通过制定苛刻的条件限制观察员的准入，降低观察员在北极理事会内部的权利[7]。2011年，在丹麦格陵兰岛首府努克召开的北极理事会第7 次部长级会议出台了“高官报告”，要求申请成为北极理事会观察员的国家必须承认北极国家的主权、主权权利和管辖权，且观察员职责限制在只能参与科学研究或财政资助问题[8]。这使得中国在北极的政治地位较低，在北极各方面的问题上的影响力也较弱，因此不能很好地推行在北极地区的科考、环境保护、航道通行等各项工作。

2.3 北极合作现状

北极圈内国家又称环北极国家，指在北极圈内有领土或海域分布的国家。尽管有学者指出中国是“近北极国家”，但因在北极地区无相应领土及海域，在进行北极资源开发和若干航道航行时，需大力开展与北极国家的合作。中国目前与挪威和冰岛均开展了不同层面的北极合作。首先，与挪威和冰岛的北极合作表现在学术领域。专家们通过学术交流探讨合作的可行性和模式，并试图建立联合科研机构将北极科学研究常态化。其次，与挪威和冰岛的政府高层开展对话。2012年4月20日，温家宝访问冰岛，与冰岛总理西于尔扎多蒂进行会谈，两国总理表达了两国在极地方面的合作意愿，认为极地合作的目的是使北极地区保持和平、稳定和可持续发展，两国可以在极地环境、生态以及安全方面开展合作。此次访问中，中国国家海洋局与冰岛外交部签署了海洋与极地合作备忘录。同年8月，中国科考船“雪龙号”第五次北极科考抵达冰岛雷克雅未克，访问期间，两国科学家举办了第二届中冰北极科学研讨会及其他学术活动，探讨了在上海建立中国—北欧北极合作研究中心等一系列事宜。由此可见，近几年中国与北极圈内国家的北极合作正在有序开展。但除冰岛外，与其他北极国家的合作仍主要停留在学术沟通或民间了解上，由政府牵头开展的官方合作比较少。2008年中国与北极8 国的进出口贸易额达4 246 亿美元，北极国家是中国第一大贸易伙伴。中国与北极地区一些国家开展矿产资源开发合作，例如，2009年6月，武钢与汤普逊统一铁矿有限公司携手开发在魁北克省北部铁矿。武钢同意出资⒉4 亿美元，获得该公司布鲁姆湖项目25%的股权及50%的产品。2010年9月10日，冰岛总统格里姆松一行9 人访问了中国极地研究中心。国家海洋局、外交部欧洲司等有关领导出席了本次会谈，冰岛总统着重谈到北极地区的重要性和冰岛在北极航道中的战略地位，希望与中国加强北极航道的研究合作。中国房地产公司中坤投资集团虽然与冰岛当地土地所有人达成初步协议，购买一块300 平方公里的土地来建造绿色度假胜地。但2011年11月25日，冰岛内政部以不合法为由，否决了中坤集团在冰岛的购地申请，尽管国外媒体对此事件也进行了一些歪曲报道，这个事件也反映了中国企业在“走出去”过程中的困境，我们应更重视对各国相关的法律解读，并提前做好这方面的功课[9]。北极事务与北半球、甚至全球的关联度不断增强，除北极圈内国家积极开展北极事务以外，北极圈外国家也越来越多地开始关注北极。北极环境保护、科学考察和对气候变化应对措施需要北极圈外国家的积极参与。欧洲的英国、爱尔兰、德国、荷兰，亚洲的中国、韩国、日本、印度都表现出了对北极研究的关注。气候变化是全球共同关注的事项，所以应鼓励各国合作探讨来应对气候变化给北极环境、生态、安全、交通等方面带来的问题。中国目前尚未开展与北极圈外国家的合作，通过国际组织平台开展这类合作比分散地与北极圈外国家开展合作将更具成效。

2.4 北极环境治理参与现状

北极环境正在酝酿着重大变化，随着全球气候变暖，北极冰盖融化速度加快。北极永久冻土下面藏有丰富的甲烷，如果气温上升到一定程度，冻土将融化，届时将释放大量的甲烷，导致大气温度进一步升高。全球变暖将使得北极的部分生物物种灭亡，部分生物物种为适应环境而发生变异。同时北极地区受人类活动影响严重。由于北极地区气温极低，生态系统脆弱，自我修复和净化能力弱，一旦造成污染，极难恢复。受季风影响，北极空气也遭受了来自人类排放的持久性有机污染物、重金属、硫化物和放射性物质的影响，由于气温低，空气中的污染物颗粒长期在空中悬浮，形成北极烟雾。随着气温升高海冰融化，在北极地区进行的资源开采也造成了环境污染。环境污染和生态破坏给当地渔民造成了巨大的损失，使当地的部分生物遭到灭顶之灾。北极环境问题具体表现为外来物种入侵，生物多样性减少，海岸腐蚀，愈加频繁的灾害性天气事件，矿产资源的开采与冶炼所造成的冻土破坏和固体废弃物污染，石油开采和运输所造成的污染，原住民传统知识文化的破坏及其食物匮乏等[10]。为此，北极地区国家在保护北极环境方面采取有利措施，在全球环境合作中发挥积极作用，中国也参加了主要国际环境公约[11]。中国已经参加了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等主要国际环境公约，并正在认真履行相关条约义务，在控制温室气体和持久性有机污染物排放等方面取得了切实成绩[12]。中国的不懈努力为我国改善北极地区环境、参与北极地区环境治理奠定了坚实基础。但是由于既存的国际法律，软法和相关机构在北极环境治理中的作用是有限的，极大地制约了中国参与北极环境治理的成效。北极国家对北极环境保护提供了一定程度的国内法支持，但都暗含加强和扩张其主权的目的，而没有把生态环境的整体性保护视为第一要务，这也给中国参与北极环境治理造成了极大的障碍。

2.5 北极航运现状

中国经济发展高度依赖于国际航运，2006年中国43%的能源供应依靠进口，并且预计到2020年中国对外依存度将超过60%，其中大部分能源运输都要经过马六甲海峡。北极航道开通并投入运营的前景为中国提供了潜在的机遇。北极航道使得航运距离极大缩短并且几乎没有海盗等诸多优势可以减轻中国对马六甲海峡、新加坡海峡等航线的依赖。此外，苏伊士运河与巴拿马运河的运载量已经达到极限，东亚和东南亚经济的发展要求扩大航运量，能源与货物的运输要想满足需要取道北极航线，因此中国积极致力于同北极国家发展友好关系，加强航运合作。我国航运界的龙头老大企业——中国远洋运输集团公司于2013年夏季派出一艘载重量为19 461 t、长155.95 m、宽23.70 m、设计船速14 节的多用途船“永盛”轮驶往北极。该轮装载了14 541 t 钢材和2 199 t（155 件）设备于2013年8月15日上午11：10 时从江苏太仓港正式起航，历经21天于北京时间2013年9月10日抵达荷兰鹿特丹港，完成了我国商船第一次穿行北冰洋航线的任务，比穿行传统的马六甲、苏伊士运河航线缩短2 800 海里，时间减少9 天[13]。“永盛”轮成功试水北极航道，开启了我国商船经由北极航道到达欧洲的破冰之旅，这不仅为我国航运界积累极地与冰区航行经验提供重要参考，为我国今后开发利用北极航道提供宝贵借鉴，同时也将为全球航运发展增添新的动力[14]。

[1] 夏立平.北极环境变化对全球安全和中国国家安全的影响[J].世界经济与政治，2011，1.

[2] 中华人民共和国海事局.联合国海洋法公约[M].北京：人民交通出版社，2004：13.

[3] 康文中.大国博弈下的北极治理与中国权益[D].中共中央党校，2012.

[4] 肖显静.生态政治何以可能[J].科学技术与辩证法，2000，6.

[5] 俞可平主编.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[6] 王荔红.浅谈全球治理理论及其制度治理实践[J].东南亚纵横，2003，11.

[7] 庞中英.全球治理的转型——从世界治理中国到中国治理世界[J].国外理论动态，2012，10.

[8] 李振福.中国的北极航线机会和威胁分析[J].水运工程，2009，8.

[9] 肖洋.北冰洋航运权益博弈：中国的定位与应对[J].当代世界，2012，3.

[10] 唐国强.北极问题与中国的政策[J].国际问题研究，2013，01

[11] 白佳玉.中国北极权益及其实现的合作机制研究[J].学习与探索，2013，12.

[12] 刘惠荣，陈奕彤，董跃.北极环境治理的法律路径分析与展望[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2011，02

[13] 王雷.中远集团永盛轮扬帆起航开辟我国商船北极东北航道[J].中国远洋航务，2013，09

[14] 吴军，吴雷钊.中国北极海域权益分析——以国际海洋法为基点的考量[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2014，03