有效提高我国城镇化发展质量的机制研究

陈金田， 余碧岩

(集美大学 政法学院， 福建 厦门 361021)

有效提高我国城镇化发展质量的机制研究

陈金田， 余碧岩

(集美大学 政法学院， 福建 厦门 361021)

改革开放以来，我国的城镇化建设既成效显著，也有包括用地粗放、人口城镇化程度低、城乡之间要素流径不通畅等美中不足，大大制约着城镇化质量的全面提升。为此，不仅要坚持集约用地和大中小城市协调发展原则，而且要继续加大户籍制度改革力度，促进农民工融入城市社会，并根据实际情况改善农民工政治思想教育工作严重缺位的现状，定期对有相关需求的外来务工人员进行专业化的心理辅导。

城镇化； 户籍制度； 城镇人口； 集约用地

城镇化是一个国家、地区经济结构、社会结构和空间结构发展变迁的必经之途，是人类文明进步的必然趋势。面对改革开放新潮流，我国城镇化建设顺势而上，步伐越迈越大，尤其是进入新世纪以后，城镇化率年均增长幅度更是达到了1.36%左右，并很快于2011年底突破了50%的大关，在扩内需、促增长等方面较大地发挥了自身优势的同时，也将社会带入了各类问题易于集中多发、并发的发展阶段。国际经验表明，城镇化率在50%～60%时是凸显就业不足、贫富差距拉大、交通拥堵、能源短缺、环境污染等问题的“多事之秋”[1]。城镇化正常发展者尚且如此，更何况我国城镇化的快速推进并非历史、经济充分发展的结果，而主要借力于政府的支配、主导，属于“内生”力不足、外推力有余的非自然“分娩”和非自然“发育”。因而，“伪城镇化”、“夹生城镇化”、“半城镇化”的倾向明显，如何有效加以“去伪存真”、继而使我国城镇化发展更全面、协调和更具可持续性等问题也便越来越值得重视、探索！

一、我国城镇化发展美中不足之处

1.外推力大于“内生”力→偏重土地城镇化→用地粗放

在我国，一方面，城镇化的“内生”力明显不足；另一方面，方兴未艾的城镇化势头却越来越催人、越来越逼人，各地多、大、快城镇化的趋势也有增无减。于是，为了不错失“机遇”，大多数选择了直接借助外力摊大饼：通过行政命令布点，进行撤乡并镇、撤县并市，再利用土地批租和土地担保等手段，在拓宽城镇化建设融资渠道的同时将城区地域加码“摊”大——这种不切合经济社会发展实际，往往是不经过前期综合性的充分论证和严谨周密的总体规划就盲目跟风、攀比、冒进的造城现象，不仅确保不了城镇体系和空间布局的科学、合理，难以使小城镇与周边城市之间、小城镇彼此之间形成分工明确、优势互补、相得益彰的基本格局。而且，一哄而上的“经营城市”既加大了城镇运行成本，又过快撑大了我国建设用地的总增量。仅2013年一年，全国国有建设用地供应同比就增长了5.8%[2]，直接威胁着我国的粮食安全。据国土资源部调查，1996～2006年，全国耕地减少了1.24亿亩，2008年开始，粮食自给率低于90%[3]。

2.城镇就业扩容乏力

首先，工业化与城镇化的关系尚未进入合理区间，工业化明显不能与城镇化同步，至2011年，城镇化率与工业化率的比值仍为1.09(前者51.27%，后者46.8%)。服务业的现状也差不多，目前我国服务业增加值比重约为43%，就业比重只有36%，而发达国家都达到70%～80%以上[4]。其次，经由行政区的撤并、搬迁和城区、开发区、大学城的大幅度拓展等途径，迫不及待将城(市)镇“化”多、“化”大的，基本无暇、无力顾及就业的扩容，不少通过撤乡并镇、村改居整体“一化了之”的甚至连传统的生产方式和生活方式均未发生实质性的非农化。

3.人口城镇化程度偏低

(1)城镇人口的总增量远远不及城镇建成区面积。一般而言，城市(镇)建成区面积与城镇常住人口规模的匹配比例应以1 ∶1.23为佳[5]，即前者每增减1个百分点，后者相应增减1.23个百分点，否则就不相协调。但我国的实际情况却是二者相差悬殊：据统计，改革开放30年间，城市(镇)建成区面积与城镇常住人口的增扩倍数分别为8.2和2.5[6]，即使最近的2002年～2011年，其相应数据也仍为0.679和0.209[7]34-35。据悉，我国1.9万多个建制镇建成区，平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人；2000～2011年，我国城镇人口密度由每平方公里0.85万人降为0.77万人[5]。

(2)为数逾亿被统计数据登记为市民的农民工只有“名归”而无“实至”。

首先，“离土离乡”进城生活半年以上的农民工虽然均被统计部门“充数”为市民，却仍无法平等获得包括基本公共产品、服务在内的完备的制度型社会资本。因为传统的户籍制度至今仍发挥着强化公民先赋身份的功能，仍把占我国人口绝大多数的农村人口屏蔽于分享城市社会资源之外，所以，尽管为数逾亿的农民工已“离土离乡”进了城，进城生活半年以上的也悉数被列为市民加以登记，但只要他们的农村户籍不变，就始终难以在劳动就业、子女受教育、社会保障以及其他公共服务方面与城镇户籍居民平起平坐。目前，诸如此类的“被城市化”者为数达1.6亿之多，滤除这一用以凑数的虚高部分，国家发改委统计出来的我国实际城镇化率为35.29%，而2013年10月清华大学中国经济数据中心发布的相关调查报告，则仅为27.6%[8]，两组数据均与世界平均率(52%)相去甚远，何况一些与我国发展阶段相近的发展中国家的平均率还达到了60%左右[9]。

其次，由城市的政府、社区、企业、市民组成的社会支持系统基本把城市非户籍人员排斥在外，“被城市化”者难以获得表现为利益诉求、信息获取、权益维护等形式的组织型社会资本。一方面，传统城乡二元体制的消极影响；另一方面，文化层次、综合素质的相对“短板”以及生活习俗、价值观念方面浓厚的乡土气，使得“被城市化”者在城市社会基本享受不到应有的政治、经济、文化权利，普遍缺乏参与社区选举和社区日常管理的机会。华中师大邓大才2011年的一个调查结果表明，农民在就医、工作、购物、就餐、乘车、住旅馆、与政府官员交往、与有钱人交往时感受到被尊重的比例分别为4.7%、6.0%、10.9%、9.3%、7.2%、6.8%、3.7%、2.5%；相应的，上述场合中农民感受到被歧视的比例分别为21.2%、19.4%、16.8%、15.9%、9.9%、7.9%、35.2%、34.5%[10]。即使进城当了农民工，城市主流群体对他们仍持有偏见，城市户籍居民仍不屑于跟他们交往，甚至反对将彼此的子女安排在同一个班级读书，相关的统计数据显示，不太愿意与农民工交朋友或共事以及不太愿意自己的子女与农民工的子女同校或同班读书的市民分别占44.6%、52.9%[11]。于是，巩固以血缘、亲缘、地缘为纽带的亲友和同乡等紧密型社会资本就成了“被城市化”者们的主要社会参与。厦门市集美区2013年一项以辖区内312家企业1257名新生代农民工为样本的相关调查报告，其中有多达73%的问卷对象表示愿意融入城市生活，但将“人际关系”选为“当务之急需要提高哪方面能力”的答案者却占了77.2%，比例最高，选择“专业技能”、“心态调整”的比例分别为61.1%、59.1%[12]。

再次，既缺乏制度型社会资本、又缺乏组织型社会资本的“被城市化”者难以真正融入城市社会。尽管“被城市化”者们也希望安家落户于城镇，并在都市多元化的开放价值观、先进的科学技术和健康生活的理念影响、熏陶下谋求发展，融入城市社会，但制度供给与制度需求上的错位，以及扁平化、简单化、低层次化的社会交往空间，使他们难以在城市社会得到价值肯定和身份的自认同、他认同。曾有记者就身份问题采访过农民工，得到的回答是“四不像”，他们进一步解释道：“说是农民，地已被强征；说是工人，又没有职工编制；说是城里人，户口在乡下；说是乡下人，又常在城里”[13]。就是那些“入城又入户”者们，也同样因为表面性、有限性、内倾性、封闭性的城市社会参与，大多无法实现与原城市户籍居民的频繁交往，情感互动，未能缩小社会差距，减少隔阂，增进彼此之间的相互认同、接纳。他们不仅未能在主流生活、交往圈等方面完全融入城市社会，有些甚至连身份的自认同和他认同都还摇摆于“是”与“不是”之间。黎智辉、黄瑛曾于2009年3月～5月对在南京城区开地种菜的城市正式移民进行问卷调查，结果显示，74%的受访者认为自己是南京市民的诸多理由中，“拥有城市户口”和“在南京居住时间长、习惯了南京的生活方式”分别占了68.6%和27.1%的比重，可是，原南京市居民却有57%的受访者不认同他们[14]。

4.城乡之间要素流径不通畅

随着城镇化、非农化发展速度的加快，农村住宅的实际利用率越来越低。2013年，中国民主促进会长治市委会对长治、平顺、武乡、襄垣等8个县(市、区)27个乡镇的76个行政村进行调研发现：荒弃宅基院落20处以下、20～30处、30～40处、40～50处、50～60处、70处以上的行政村分别有51个、6个、1个、5个、2个、4个[15]，据统计，全国空心村总占地约为1.14亿亩，相当于5个北京市[16]。但由于产权的残缺，农村居民依法取得的农村宅基地使用权流转不了，成了“沉睡资本”，闲置资源得不到有效盘活，有助于农民非农化、市民化的潜力也得不到有效挖掘。

再者，《农村土地承包法》第26条还规定：农地承包期内，承包方如果全家迁入小城镇落户，应按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法流转；而如果迁入地属于设区的城市，则应将所承包的耕地和草地(在土地资源极其稀缺的省市甚至还包括宅基地)交回发包方，否则，发包方可以收回。这固然有利于资源的合理配置，但在客观上，它为农村居民的“离土离乡”带来的往往不是推力、拉力，而是阻力。张翼2010年做过的全国性调查结果显示，仅有10%左右的调研对象愿意交出承包地进城落户，大多数农民工不愿进城落户的主要原因是希望保留承包地[17]。

二、切实有效提高城镇化发展质量的基本思路

1.扩大转移人口抚养比→增加城镇人口供给量

据测算，城镇化率每提高1～1.5个百分点，需“填充”1500万～2000万的城镇人口，但从人口供给的基本状况看，农村现有的3亿多劳动力中，大部分年龄高于40岁，40岁以下的绝对数量仅0.5亿人左右[5]。目前，可操作性较强、也比较务实的“辅道”莫过于扩大转移人口的抚养比。有关专家推算过，在传统模式已独力难支的情况下，如果将转移人口的抚养比提高到0.97(目前全国平均水平为0.36)，则大致可形成1.5亿转移劳动力与1.4亿被抚养人口共同凑足2.9亿新增城镇人口这样的格局，70%城镇化率所必需的支撑力也就基本不成问题[18]。

当然，仅致力于城镇人口的增量而忽略城镇人口的合理分布是不够的。由于中小城市、特别是小城镇固有的低密度、分散化、不紧凑，对外来者的吸引力普遍远不及大城市，大城市与中小城市、小城镇之间的人口分布并不均衡。这也正是全国小城镇人口在城镇总人口中的比值不升反降(约1.38亿人)，已由原来的27%下降为2010年的20.7%的主要原因[19]。可见，在扩大城镇人口增量的同时，还要尽可能将新增的城镇人口引入综合条件不占优势的中小城市、小城镇。

2.加大户籍制度改革力度

传统户籍制度先后附着了37项人为扩大城乡差距的利益分配特权[16]，彻底加以废除应该是迟早的事。但毕竟我国城乡之间以及不同地区间经济发展不平衡的问题仍然存在，超量人口供给和就业岗位不足、社会保障资源短缺的矛盾也还比较突出，若过早取消户籍管理制度在社会有序运行中的调控，各大、中城市的教育、基础设施等公共资源和财政所必须承受的空前压力都将不堪设想。这方面，郑州市2003年的户籍新政便是“后事之师”。为此，现阶段的主要着力点是在脚踏实地的前提下，步骤尽可能快、周期尽可能短地缩减城镇户口的福利含量，直至完全取消为止。同时，按照2013年中央城镇化工作会议的部署，因“城”而异，实行不同规模城市差别化落户政策，并积极创造条件，尽早取消建制镇、小城市的落户限制和尽可能大幅度地降低大、中城市的户籍门槛，让更多的“被城市化”农民工有机会进城落户。

3.合力促进农民工融入城市社会

首先，加快建立、健全城乡统一的基本公共服务体系。一方面不断减少城市户籍人口在享受社会化公共服务方面的固有特权，另一方面不断提高农村公共服务的供给水平，直到彻底消灭基本公共服务的城乡差别。而在这一目标实现之前，成都市2011年的做法颇值得借鉴：2011年1月1日起，成都市全面实施了居住证取代暂住证的举措，规定持有《成都市居住证》的流动人口在医疗卫生、劳动就业、子女义务教育、专业技术资格评定等12个方面享有与成都户籍人口同等的权益。尽管这些“被城市化”者还未完全享受到与城里人的同等待遇，但至少让新生代农民工看到了希望[20]。

其次，酌量扩大农民工城市社会管理的参与空间。“公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向”[21]87。要进一步提高农民工在城市社会的自觉融入度，还须积极顺应这种“趋向”，改变类似“以城市居民为主”等一些明显带有排斥倾向的习惯想法和做法，更加开放、宽容地将他们纳入社区建设的各项工作之中。为此，要在努力使农民工政治利益诉求完全或不完全“集体失语”等状况有明显好转的基础上，根据实际情况多为农民工参与各种具体社会事务(如居住小区管理、各类听证会等)和社会公益活动提供机会，多增设一些专由农民工兼任、不占编制的义务、公益之“职”，如社区居委会聘请农民工担任义务卫生监督员、治安监察员，企业工会聘请农民工担任“特聘委员”、“特聘顾问”等，使他们在逐渐扩大社会参与空间的过程中不断增强自己的城市主人翁意识。

再次，允许、鼓励、支持成立各种层次的农民工代言组织并加以规范、指导。在我国，除了工会，几乎没有其他可吸纳农民工参加的民间组织和社会团体，农民工长期缺乏走出家庭与所在社区、企业、政府进行沟通、协调的组织化资本，继续“顺其自然”的分散性、个体性、狭隘、封闭等固有弱点，不仅不利于他们自身权益的维护，亦无助于他们提高社会参与意识、加快各种社会关系重构和城市社会生活再适应。可见，允许、鼓励、支持成立各种层次的农民工代言组织既适时，又顺势，政府及有关部门不仅应当允许、鼓励农民工根据自己意愿独立组建、自我管理的志愿性中间组织(如农民工协会、农民工互助会等)，还应当支持、辅助诸如“新市民家园”之类的服务性机构。对于农民工的自建组织，政府及有关部门应当予以指导、规范，提供便利，铺路架桥，但不得直接操控。

4.着力改善农民工政治思想教育工作严重缺位的现状，务求做到常态化、富有实效性

“教育能够是，而且必定是一种解放”[22]175-176。其中，也包括政治思想教育。忽略、弱化农民工的政治思想教育，既无助于他们综合素质的提升，也不利于城市社会的稳定。近年来，诸如“农民工群体中一系列极端事件的爆发、城市刑事案件总量的三分之二以上为流动人口所为”[23]等现象的滋生和蔓延与农民工在相关知识(法律法规、城市文明行为规范等)方面的严重“营养不良”不无关系。可见，农民工政治思想教育工作不容偏废，应从大处着眼、小处着手，真抓实干，既要使之常态化，又要确保其实效性。目前，亟需着重加以解决的问题主要有：

首先，明确责任部门，细化责任目标。社区是城市社会的基础单元，是农民工与城市社会空间距离最近、最“无缝对接”的地方，由街道、社区作为农民工政治思想教育的主体具有便利性、灵活性等优势。

其次，组建一支德才兼备的农民工政治思想教育专业化“常备军”队伍。参照“讲师团”、由政府解决经费、编制组建农民工政治思想教育专职教师队伍，并以此为主、以兼职教师和临时邀请的专家、学者为辅，共同负责对农民工进行常态化的正确世界观、价值观、人生观、职业操守、行为规范、思想观念等方面的教育、宣传。

再次，深入、广泛挖掘政治思想教育课的引导性、渗透性和感染性等潜力。深入农民工的生产、生活实际，了解他们的思想动态，通过形象、具体的事例引导他们辨证地看待问题、消除困惑、转变观念，进而以积极向上的态度适应社会的转型和环境的变化。避免呆板、机械、盲目、空洞的政治说教。

最后，建立、完善农民工思想政治教育的评价机制，以此鼓励先进、鞭策后进，避免应付、敷衍、作秀、走过场。

5.定期对有相关需求的外来务工人员进行专业化的心理辅导

由于常常处于城市就业不稳定却又“好马不吃回头草”(据统计，约有70%的农民工不打算回乡就业)[24]，有意扩大城市社会交际面却又因不善交往或屡遭冷遇而难破“差序格局”之“魔咒”，向往美好的城市生活却又勉强维持着与心理预期不无巨大落差的生存现状，想做出一番事业却又现实严酷等诸多矛盾之中，再加上城市社会环境的陌生和人文关怀氛围的缺乏，农民工的生存发展压力与挫败感、被剥夺感、不平衡、被边缘化心理相互交织后，免不了逐渐由自卑、消极、顾虑、不安而抑郁、焦躁甚至偏执、极端，最终由量变发展到质变转化成社会问题。上述所提及的厦门市集美区2013年相关调查统计数据显示，23.8%的农民工存在一定心理困惑，特别需要关注的比例也不少于10%，而在检出的心理问题中，有强迫症、人际敏感、抑郁和敌对等问题者居多，依次位列前四[12]。显然，有的放矢、成立专门的机构、定期对农民工进行必要的心理干预、矫正与疏导，同样是农民工管理、服务工作中值得重视的一个环节。政府及相关部门应在农民工较为集中的社区、企业设立公益性的农民工心理咨询室、心理辅导室，或配备一定的专职人员，或聘请兼职人员，切实有效地为农民工提供心理援助，尽可能通过专业化的心理咨询、辅导，缓解心理脆弱者的心理压力、心理负担，化解他们自私、狭隘的心结，教会他们掌握自我心理调适的基本技巧，提升他们在激烈竞争中的耐挫力、抗压能力。

6.完善农村集体土地产权制度，促成城乡要素平等交换

首先，加快推进农村土地产权的确权颁证，明晰界定集体土地的产权关系，赋予农民完整的土地产权内涵。因为产权是附着于或内含于一种资产或物品实体中的一组权利，对资源的配置及使用效率起着决定性作用，为农村集体土地进行确权颁证，是保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分等完整权能的基础和根本前提。

其次，继续探索实行城市户籍准入与农村土地权利的两相分离，以减少、避免城镇化快速发展时期的土地矛盾问题。对于省内转移的农村人口，在他们转为城镇户口后，给他们一定的期限，让他们继续保留土地承包经营权、宅基地使用权、集体用地收益权和继续享受原有的计划生育政策，并由他们自主选择城镇居民社会养老保险或新农保、城镇居民医疗保险或新农合。对于跨省市转移农村户口的，也可以参照省内转移的做法进行大胆的尝试、有益的探索。

至于农村宅基地，则可以在现有法律法规仍禁止自由买卖但政策又有所“松绑”的基础上，借鉴成功经验多元化地探索农村宅基地资本化实现形式。目前，较为切实可行的主要有：一是宅基地换房，即农民自愿放弃农村宅基地后，可按照规定的置换标准获取一套小城镇商品房作为补偿；二是实行地票制，让农民在地票交易中变现自己的农村宅基地；三是农村宅基地抵押。厦门市2013年11月选择了集美区的灌口镇、海沧区的东孚镇、同安区的大同镇和翔安区的马巷镇作为试点，进行农村房屋抵押融资的尝试，拟待时机成熟后，再在全市推广[25]。

7.坚持集约用地和大中小城市协调发展的原则

要真正把2013年中央城镇化工作会议精神落到实处，尽可能盘活存量建设用地，严控增量，并在无碍生活空间、宜居适度的前提下，通过优化结构，尽量使城镇建成区人口密度更大、生产空间更集约、城镇土地利用率更高。这方面，包括香港在内的其它地区的极致发挥应成为值得学习、效法的榜样。譬如香港，其人口密度是上海的2倍，但土地面积和建设用地面积却分别只有(甚至不到)上海的1/6和1/10[4]。此外，还要坚定不移走“多元、渐进、和谐、可持续”的道路，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。尤其要从根本上改变小城镇屡被“杀穷济富”等现状(近几年来小城镇人均市政公用设施投入仅为城市的20%)[19]，从实际出发，因地制宜，为小城镇留足生存、发展空间，使之更好地形成与大中小城市之间合理分工、功能互补的基本格局。因为小城镇是完整城市体系中不可或缺的重要组成部分，它位于乡之首、城之末，是城乡间天然的联结节点，缺少星罗棋布的小城镇作为中介轮，浑似超级大齿轮的大城市难以高效地将城市文明和经济活力传递至农村。

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[责任编辑：赵秀丽]

2014-03-16

陈金田，男，集美大学政法学院副教授。

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