山西开发区转型发展的思路与对策研究

李丹,郭丕斌，周喜君

(忻州师范学院 经管系，山西 忻州 034000)

一、问题的提出

自从1547年意大利的里窝那港被开辟为自由港区以来，全世界范围内的各类开发区如雨后春笋般发展起来，由最初的进口替代型自由港、自由贸易区，到后来的出口加工区，再到目前多功能、综合性的科技园区，开发区经过几个世纪的发展，如今已成为带动区域经济增长和创新能力提升的重要载体。但随着国家政策的调整，长期享受政策优惠的开发区其政策优势将逐渐弱化，加之生态环保理念的普及和产业竞争的加剧，开发区发展逐渐表现出颓势，特别是那些长期缺乏核心竞争能力、产业低端、与母城相隔的“飞地”园区，发展甚至陷入了停滞。纵观全球，发展较快的园区一般具有以下特征：一是突出绿色环保理念，以发展循环经济和清洁生产著称的生态工业园区，如丹麦的卡伦堡产业园区、广西贵港生态工业园区；二是强调创新的中心地位，以创新能力著称的高新技术园区，如美国的硅谷、北京的中关村；三是注重集群创新与竞争能力，以构筑产业集群和产业共生体系而闻名的工业园区，如日本的丰田城、武汉的富士康产业园区、温州的打火机园区；四是加强园区与母城互动发展，以园区与母城共建共荣著称的城市产业新区，如天津滨海、上海浦东。这些园区之所以能够取得较快发展，主要原因是一方面他们能够符合国家的产业政策而享受政策优惠，另一方面，他们自身具备较强的科技创新能力而避开了低水平恶性竞争，走专业化和特色化发展的道路，此外，与母城融合发展而获得生产生活服务设施及基础设施的优势也是重要原因。在实践中以上几类园区模式常常表现出融合发展的趋势。综上所述，笔者认为，集群化、创新化、生态化和与城市化互动融合发展应是未来开发区发展的重要趋势。

山西从上世纪九十年代开始发展园区经济，通过土地、财政、税收和融资等优惠政策的强力推动，开发区得到快速发展。目前已有4个国家级园区、20个省级园区和近百个其它各类园区，这些园区已成为促进山西经济发展和科技进步的重要推动力量。但从发展的质量和效益看，还不能很好的发挥增长极和示范区的作用。当前，山西正处于转型跨越发展的关键时期，如何更好的发挥园区的独特优势就成为摆在面前的紧迫任务。本文从制约山西开发区发展的问题出发，结合国内外园区经济发展的趋势，研究提出山西园区经济转型的基本思路和对策建议。

二、山西开发区发展面临的问题

通过对全省主要开发区进行实地调查与访谈发现，山西开发区在发展过程中存在的问题主要表现在以下几个方面。

(一)土地空间不足，利用效率偏低

土地问题突出表现为土地总量不足与利用效率相对低下并存。山西省开发区在现有开发面积中，不可开发面积占全部规划面积的30%；而在可开发面积中，农用地占到67%。随着开发区发展外部形势的变化，一方面是国家严格了开发区扩区审批，另一方面是各开发区土地储备缩小，造成开发区发展空间萎缩。此外，前些年由于开发区清理整顿、土地利用规划修编与划定基本农田工作的脱节，造成了在开发区规划面积内仍存在着大量基本农田的现象，造成建设用地审批受阻。此类问题在朔州开发区尤为突出。据统计，山西省开发区已开发土地总量占实际规划可开发面积已达到70%，发展速度较快的开发区甚至已无地开发，侯马开发区已开发土地占其可开发土地80%；太原经济区9.8平方公里的用地已全部用完，难以引进大项目；不锈钢生态园2.33平方公里的用地也全部用完。土地总量不足问题已逐步成为了开发区发展的“瓶颈”因素。

与总量不足并存的是全省开发区土地利用效率低下。据测算，全省开发区平均投资强度为129.5万元/666.7m2，工业用地平均容积率0.9，这一数据与国内先进水平相比，还存在一定的差距。如杭州高新区工业用地容积率为1.7(不考虑产业因素)，地均投资强度为160万元/666.7m2，无锡高新区地均投资强度约为240万元/666.7m2。[1]

(二)产业结构趋同，集群程度不高

考察全省各开发区的主导产业发现，新材料、医药、化工、铸造和机械等产业是大多数开发区选择的主导产业，结构趋同，专业化、特色化的园区较少，仅太原高新区、长治高新区和朔州开发区等少数几家在试图结合当地优势，走特色化和专业化道路。雷同的产业结构一方面形成了本省内园区之间的招商竞争，另一方面，也制约了园区优势的形成。

与各园区之间结构趋同对应的问题是同一园区内部的产业集群程度不够。表现为同一园区内同一产业的企业数量少、配套产业少，大多数开发区的产业比较孤立，产业发展方向较分散，没有形成明显的特色产业和产业链条，产业集群应有的技术学习、人才共享、低成本优势等外部性没有体现出来。

(三)企业规模偏小，创新能力不足

山西开发区在招商引资过程中存在“三少”现象，即总量偏少、大企业偏少、高端产业偏少。首先，从数量上看，山西全省开发区入区企业明显偏少。据统计，全省开发区引入的企业总数约为5 000家，是北京中关村科技园区企业数的四分之一，总量明显偏少。其次，山西开发区中大型企业也偏少，不能有效发挥大企业对经济发展的支撑作用。据统计，目前山西各开发区中引入的大型企业有富士康、亚新科国际铸造(山西)有限公司精密铸造企业、美国罗克韦尔、卡特彼勒、长春一汽、上海大众、蒙牛等二十余家国际国内知名企业入驻，销售收入过百亿的仅有4家，而西安高新区2008年营业收入过百亿元的企业4家，过50亿元9家，过10亿元32家，过亿元202家，超过山西全省开发区大企业的总和。此外，总体上来看，除太原高新区高科技产业产值所占比重较高以外，[2]其他开发区绝大多数产值都来自于传统产业，甚至是资源型产品为主的产业，产业低端，创新能力匮乏，对促进山西产业升级转型的作用有限，企业自身的可持续发展能力能限，发展后劲不足。

(四)融资手段匮乏，基础设施一般

由于开发区实行财政独立的运作体制，园区内进行基础设施建设的资金来源绝大多数只能依靠开发区本身。开发区靠土地收入来弥补基础设施缺口的同时，却在产业布局上陷入项目发展用地不足的困境。没有大量、稳定的资金来源，单靠开发区周转，没有地方政府的主体投入作用，无法实现开发区既能有效融资、搞好城市建设，又能快速发展产业集群的目标，造成投入不足、规划和建设水平低、高端配套设施少。据不完全统计，山西省开发区基础设施建设的平均投入是7 000万元/666.7m2，远低于沿海地区的2.4亿元/666.7m2的水平。投入不足导致山西省开发区基础设施建设起点普遍较低、质量差、没有特色，仅能满足道路、供电、供暖、通信等基本和较低标准的设施保障，而高标准、高水平的基础设施配套往往因资金问题很难达到。

三、山西开发区转型发展的总体思路

经过20多年发展，开发区建设从无到有、从小到大，已经取得了巨大的成就，但同时也要看到建设过程中存在的不足与国家对开发区的更高要求，还需要通过“二次创业”向更高的目标迈进。为此，结合国际国内发展态势及我省开发区建设的实际，“十二五”及较长时期内，我省开发区要努力实现以下几个方面的转变。

(一)发展模式转向：创新发展+集群发展+错位发展

要从依靠优惠政策吸引投资者的外延式发展向主要依靠创新能力的内涵式发展转变；由企业集聚向产业集群转变；由一哄而上的盲目发展向富有特色的错位发展转变。开发区经过这么多年的发展，政策优势已经逐步丧失，土地开发的空间也已经相当有限，外国直接投资也已经进入了一个较为平稳的时期，依靠建设初期那种大规模投资或土地开发发展的模式已经不太现实。所以，要从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变，依靠科技进步推动经济发展。对于部分优势产业要集中力量进行培育，引导和招商时就促进区内企业逐渐向专业化、差异化方向发展，[3]通过为企业提供针对性、专业化的服务形成产业链，使得该产业在当地成为特色主导产业并逐步形成具有聚合效应的产业集群，通过集群进行发展。在产业选择时，依靠资源优势或发展历史，有针对性地进行“市场细分”和“产业细分”实施专业化和差异化竞争，从而形成特色产业集群，进行错位发展。

(二)功能定位转向：城市新区+文化新区+创业新区

要从区域领先发展向带动区域发展转变；要将单纯的工业园区向工业与服务业共同发展，宜居、宜业，高品位的城市新区转变；要将“移植性”的引资园区向鼓励各种人才发展的创业新区转变。 在成立之初和“一次创业”过程中，开发区一直定位在改革开放窗口和制度创新试验区的标准上，在“二次创业”深化改革的今天，开发区将不再只是改革开放的窗口和制度创新的试验区，而要成为带动区域经济发展、增加就业、新城区建设、引领文化新潮流的骨干力量。在城市的工业化逐步进入后期、城市化进入加速阶段的今天，开发区不能仅局限于超前城市经济发展，而要带动城市经济一起发展，在新型城市化和工业化过程中发挥重要作用。要建设成为城市新区，不仅体现在建设的年代上，更要体现在建设的理念上。[4]要将城市新区建设成为通过新制度、新文化潮流、新生活理念、宜居生活环境，吸引国内外投资、吸引本地有识之士和有为青年进行创业、促进就业的人才洼地。

(三)招商观念转向：软环境招商+产业链招商+孵化器招商

要将开发区建设初期以来形成的依靠政策、硬条件全方位、全领域招商向软环境招商、产业链招商和孵化器招商转变。[5]软环境主要体现为法律政策、行政效率、服务理念、文化氛围上。我省在煤炭资源整合过程中被浙商列入黑名单，对吸引投资形成了一定的负面影响。所以，开发区在招商过程中要重塑形象，通过展现公开、公正、公平政策环境，从减少审批和收费事项、提高行政效率方面构建良好的招商软环境。过去由于全领域招商，进入开发区的企业类型各异，发展参差不齐，企业、产业之间的关联性差，多是企业的简单“扎堆”，集群效应难以形成。因此，下一步商引资工作更要注重根据园区特色和产业定位有选择地进行产业链招商、主题招商和特色招商，“拉长、做粗”产业链条，从而提高集群产业之间的学习和技术共享能力，做大做强优势产业。

四、山西开发区转型发展的对策建议

(一)培育和提升开发区创新能力

要积极推进开发区创新能力建设，使开发区的发展逐步由优惠政策驱动转向依靠科技创新，使之成为区域创新的高地和科技资源集聚的洼地。要大力开展文化创新工作，营造鼓励创新、宽容失败的适合创新创业的新型社会文化；[6]积极推进协同创新，加快重点产业核心技术的研究和开发，带动和辐射区域经济快速发展；加大政策的引导和财政投入力度，理顺体制、搞活机制，建立和完善以企业为主体的园区创新体系，为企业提高自主创新能力提供服务和指导。

(二)推动工业新型化和特色城镇化发展

开发区既要靠自主创新的动力源发展，也要依靠新型工业化和特色城镇化的双轮驱动进行滚动发展。一方面，山西要走转型发展之路，必然要走新型工业化之路，而开发区作为工业化的先驱，一定要在新型工业化上下功夫。2009年，国家工信部通过的首批62个国家新型工业化产业示范基地中，我省有两个开发区被列入其中，太钢不锈钢园区被命名为钢铁(特殊钢)基地，太原经济技术开发区被命名为装备制造(能源装备)基地。我省要在此基础上，争取更多的园区走新型工业化之路并享受相应的优惠政策。另一方面，开发区不仅要成为工业化的先驱，而且要成为新时期城镇化的主阵地，把开发区建设成为引领时尚的城市新区。为此，要美化、绿化园区环境，并大力发展城市服务业，把园区建设成为宜居园区。

(三)引导开发区走特色化、专业化发展道路

特色化、专业化不仅是开发区建立竞争优势的基础，同时也是树立招商品牌的前提。在开发区政策不断趋同、政策优势逐渐弱化的背景下，开发区必须以特色和专业吸引投资者的关注，通过特色和专业为相关投资者提供良好的产业环境和发展条件，提高开发区的影响力。要以政府经费为引导，集成各类资源，带动社会和民间投资，加大对特色化、专业化产业基地的倾斜力度，逐步形成产业规模、创新能力居国际国内同行业前列的特色产业集群。

各开发区要综合考虑产业基础和资源环境条件，按照“扬长避短、形式多样”的原则，结合自身优势，实施差别化发展，找准战略定位，选择具有较好基础和发展潜力的产业重点培育，争取形成有自己特色的极具竞争力的产业，推动园区向专业化、特色化方向发展。同时，也可根据各开发区的区位优势及资源条件，积极探索一区多园的园区发展模式，设立科技园区、出口加工区、保税区、保税物流中心、保税仓库、出口监管仓库等特色园区。

(四)积极推进开发区产业集群化发展

从区域经济发展的角度讲，产业集群能有效提升区域内资源整合和资源共享；从产业发展的角度讲，产业集群能形成科学合理的分工协作体系，提升集群创新能力；从创新角度讲，集群具有知识共享的效应，有利于集群创新能力的提升；[7]从企业角度讲，产业集群能显著降低企业的生产成本和交易成本。

开发区应以培育产业集群为导向，以增强产业关联度为目标，在产业布局上，要致力于优化产业分工协作，以有利于形成高效协作网络来安排项目；对于招商项目，要以是否有利于完善园区协作体系作为选择的重要标准。对于产业配套能力弱的开发区，可以探索以大型龙头企业为中心，通过生产环节外包或分解，衍生出一批具有分工协作关系的关联企业。特别是对于开发区内的跨国企业，要积极为其提供配套产品和服务，以促进集群的形成。[8]

(五)加快园区生态化建设步伐

园区生态化就是要按照减量化、再利用、再循环的循环经济的发展理念，大力推进清洁生产和企业间物质、能量、信息等资源的循环利用，构筑产业共生网络，提高资源利用效率，转变经济发展方式，实现经济发展与生态保护的协调。[9]

下一步，各开发区应立足现有产业基础，加大财政、税收的倾斜力度，搭建资源交换平台，着力构建循环经济体系，变招商引资为招商选资，合理引入与现有产业构成工业生态体系的企业，提高物质资源的使用效率和能源的转化效率，加快信息资源的传递和共享，最大化的降低污染排放和资源浪费，建设生态工业园区。[10]

参 考 文 献

[1]吴郁玲，冯忠垒，曲福田.比较优势理论与开发区土地资源配置效率的地区差异分析[J].工业技术经济，2006(3):51-54.

[2]郭丕斌，周喜君，王其文.高新区创新系统的层次性特征研究[J].中国软科学,2011(5):94-99.

[3]仉培宏，韩增林.大连经济技术开发区的拉动效应研究[J].宏观经济管理,2012(6):80-83.

[4]胡彬，郑秀君.开发区功能演化与职能职责重构[J].改革,2011(8):62-68.

[5]沈宏婷，陆玉麒.开发区转型的演变过程及发展方向研究[J].城市发展研究,2011(12):69-73.

[6]周喜君，郭丕斌.山西省创业环境评价——基于改进的层次分析法[J].技术经济,2012(2):108-112.

[7]郭丕斌，孙立新，李丹.区域创新动力机制及实证分析：以山西为例[J]，科技管理研究，2013(2)：73-76.

[8]赵晓东，王伟伟，吕爱国.国家级经济技术开发区管理体制类型研究[J].中国行政管理，2013(12)：56-59.

[9]郭一加，何东，王映玥. 生态工业网络的构建——基于广安经济技术开发区的实证分析[J]. 生态经济，2012(2)：69-72.

[10]郭丕斌.基于生态城市建设的产业转型理论与方法研究[D].天津：天津大学，2004.