大城市病逼多国为首都减负

●本报驻外记者 纪双城 青木 王刚 苑基荣 陶短房图片说明：韩国世宗市大部分地区仍在建设之中。河北官员2日有关保定为政治“副中心”的传言不属实的消息，再次引起国内外猜测和争论。此前，河北省出台一份把保定市作为首都功能疏解的集中承载地的文件，被认为保定已确定为“副中心”，甚至带动当地房价连日猛涨。进入近代以来，多数国家首都面临交通拥挤、环境恶化，包括水等各种资源供应耗费过大等大城市病，从18世纪末到今天的200多年里，全世界曾有90多个国家曾采取建立首都副中心甚至迁都等措施，以分散首都职能：韩国将首尔的部分行政部门迁至世宗市，南非有3个“首都”，俄罗斯则决定将首都莫斯科的版图扩大一倍。但许多举措似乎并不能完全解决问题，有些还带来了搬迁费用巨大、政府行政效率不高、首都地位下降等新问题，韩国行政首都计划从提出到如今饱受质疑，南非许多媒体指责三个首都带来巨大的行政浪费和腐败，世界多数人不知道内比都、阿斯塔纳是哪国首都。英国公共政策研究所学者格特菲尔德对《环球时报》记者表示，分散首都功能是现代化城市发展的趋势，但这也是一个困难重重的系统工程，特别是对发展中国家来说，不加研究贸然进行往往会带来相反的效果。中国新的首都圈开发规划 “到保定去！”德国财经网3月30日称，随着中国政府即将公布京津冀一体化具体规划方案，中国新的首都圈开发正快速浮上水面。保定这座以驴肉火烧闻名的城市，在国外并没有知名度，但现在它却可能成为依傍北京的首都副中心。报道称，虽然经济落后，但坐高铁从北京到保定仅需40多分钟。因此，首都副中心设在保定将起到一举两得的效果：一方面，北京减少了机构不断扩大的困境，给城市发展喘气的机会，交通、住房等困扰北京的问题有望缓解；另一方面，也可以提振河北省的经济。 路透社称，北京深受雾霾和交通拥堵之苦，治理环境问题已成为政府首要任务之一。而北京人口已超过2100万，汽车保有量超过500万辆，生存环境正逼近极限。保定将承接首都部分行政事业单位、科研院所和医疗养老等功能疏解。但关于这一规划目前尚无明确时间表，一些民众对此持怀疑态度。 韩国《中央日报》称，随着中国首都北京的部分功将被转移到河北省保定市，中国版的“世宗市”有可能浮出水面。随着消息的传开，波及效应随即产生，已经有不少房产投资商开始炒作，据说保定当地的房价在3月份至少上涨10%。报道称，中国对新的行政都市进行建设规划并非首次，早在1949年新中国成立之初，著名建筑学家梁思成就向毛泽东建议，为了保护北京古都风貌和名胜古迹，在北京老城的西边建设新的行政中心，但最终苏联式的规划方案获得采用。 不过，对这一规划，也有许多质疑之声。美国《商业周刊》中文网称，如果不能解决医疗教育等配套，跨区域办公也会增加上班族的通勤时间，反倒加剧交通问题这一“城市病”。该报道称，把机关事业单位、二级研究机构大规模搬出北京的可能性不大。因为如果部分搬迁，不仅会造成工作上的不便，而且会大大提高因两地办公产生的行政成本，带来新的难题。多国首都患上大城市病 在世界上，首都是一个国家的象征，也是该国最重要的城市，因此一般来说，首都往往是一国的政治、行政、文化，甚至经济的中心。不过，由于政治、经济、地理、气候等各方面的原因，分散首都职能或设立“副行政中心”的举措也屡见不鲜。历史上，明代迁都北京后，仍在南京保留六部等中央办公机构，成为名副其实的“副行政中心”。在国际上，沙皇俄国迁都圣彼得堡后，当时的莫斯科仍然保留许多行政功能，成为“副行政中心”；西班牙王国迁都马德里后，古都塞维利亚很长一段时间都保留其“副行政中心”的地位。 近代以来，许多国家的首都普遍面临人口爆炸、交通拥挤、环境污染重、房地产价格高企等弊病，不能很好为首都政治功能服务，因此许多国家纷纷采取措施分散首都功能。在韩国，随着独立后的经济起飞以及城市化进程，人口和经济过度向以首尔为中心的首都圈集中。国土面积不到全国12%的首尔都市圈，集中了全国近五成人口、逾八成行政机关和七成经济主体。人口和经济过度集中带来的就是严重的城市病，交通拥堵、大气污染、住房不足、房地产投机等严重影响了首尔的发展。2013年7月，韩国在中部世宗市建立行政首都的计划酝酿10年终于正式运作。按照计划，韩国政府在2014年要将“9部2处2厅”迁往世宗。韩国此举首先是为了分散首都过度臃肿的需要。其次就是安全因素，距离三八线仅有40公里的首尔一直是暴露在朝鲜火炮射程内的直接打击目标。根据规划，今年年底前韩国中央政府的36个行政机关、16个国家直属研究机构以及多所大中小学将搬迁至世宗。到2030年，这座承载“均衡国家发展”使命的新城将被打造为拥有50万人口的新行政中心。 除了韩国，半个多世纪以来，由于城市过于臃肿等原因分散首都功能的还有巴西、尼日利亚、坦桑尼亚等国。在巴西，由于里约热内卢城市过于庞大，而且整个巴西南富北穷，经济发展极不平衡。因此巴西政府1956年决定将行政中心迁往内陆，在中西部的一片荒原上新建起首都巴西利亚。迁都后，不仅改变了国内南北发展不平衡的现象，巴西利亚也从当年十几万人口的小城，发展成为一个拥有上百万居民的城市。而在坦桑尼亚，由于耗资巨大等问题，“新都”多多马规划建设历经30多年，至今仍未完工。 分散首都职能也可能有弊端 “分散首都功能带来的也不全是好处，特别是在地区经济差距较大的发展中国家。”英国公共政策研究所学者格特菲尔德对《环球时报》记者称，城市职能改变对于首都来说，不仅仅是搬家这么简单。如果没有透明的法律监督机制，这种行政职能分散的方式，也会带来弊端。比如在欧洲，由于“欧洲首都”布鲁塞尔和欧洲议会斯特拉斯堡不在一地，欧洲议会议员们铺张浪费，甚至将公费用于各种个人开销。 “荒凉世宗市星巴克开门，公务员为之欢呼”。韩国《朝鲜日报》今年1月底这样委婉地评论韩国新行政中心世宗市的建设。目前，世宗市约有一万多名公务员工作，然而多数人仍然住在首尔，因为当地各种基础设施严重缺乏。《朝鲜日报》曾刊登韩国读者来信称，美国、加拿大等国首都为单一的政治中心，但这在历史上早已形成，而非中途改弦易辙。从韩国历史与现实的角度来看，首尔是不容置疑的政治文化经济中心，想把首都圈切割加以调整几乎是不可能完成的任务，结果只能带来行政紊乱、首鼠两端的荒唐局面。 在南非的三个首都，每一个首都都有一个总统府和一套行政办公机构。南非妇女、儿童和残疾人部部长露露曾称，南非政府最大的开销就是旅行费用。许多政府官员去开普敦都喜欢住豪华酒店，一晚住宿费甚至高达4000兰特（1兰特约合0.6元人民币），这意味着各部部长、司长和副司长需要大笔旅行、住宿和租车开支，每年高达数十亿美元。除了官员，每位议会议员一年可以报销82次机票，他们几乎每周都可以去开普敦。在南非，《环球时报》记者采访到的多数学者和老百姓都支持将首都合为一个。南非大学教授撒鲁对本报记者说，三个首都距离遥远，议会议员和政府官员的旅行、食宿开支巨大，而且每年还要花一大笔钱来维护三个首都的设施等。不仅造成时间和费用的巨大浪费，其行政效率也大打折扣。比勒陀利亚总统府前小商贩费斯称，三个首都造成巨大浪费，给国家带来了沉重的负担，希望这些被浪费的钱能用于改善民生。 南非《新闻24小时》称，非国大已将议会搬至比勒陀利亚提上日程。南非“索韦托直播”网站称，比勒陀利亚欢迎国会搬迁的讨论。但开普敦许多人反对称，搬迁议会或将首都合为一个，将使数万人失业，这会给国家财政和后勤造成灾难。 在巴西，尽管许多人认为将首都迁到巴西利亚是正确之举，但争议直到现在仍然存在。英国《金融时报》曾称，尽管巴西利亚风景优美，但乌托邦式过度规划也带来了负面影响。许多现代主义的领导人和设计者往往完全忽视了街头生活才是赋予城市活力的源泉。城市是复杂的有机体系，它的活力来自于功能上的多样性。巴西利亚虽然是一项伟大的成就，但也是问题严重的作品。这座人造首都的建筑壮观，但几乎没人想在那毫无生气的街道上漫步。连政界人士结束工作后往往离开巴西利亚，回到那些不太美观、却富有生气的城市。 德国洪堡大学国际政治学者霍尔特曼1日对《环球时报》表示，将首都的部分职能分散，或引导到周边卫星城市，是现代社会城市的大势所趋。但在许多国家，特别是发展中国家，这样的分散措施往往会遇到很多困难，阻力不小，因为很难想象有首都的机构愿意离开集合各种资源的首都。因此，要想分散首都功能，最重要的是必须真正落实分权改革，使政治、经济、文化的权力分开，这样才能让一些机构淡定地迁出首都，才有望实施这一新的方案。▲