“村改居”社区治理中面临的困境

李 鑫

(西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637009)

随着城市化进程的加快，20世纪90年代以来，我国逐步开始了“村改居”的工作，农村地区开始卷入城市化的浪潮之中。所谓“村改居”是指农村地区建制实施“农转非”，农民的农业户籍转变为非农业户籍，将村民委员会这一基层自治组织改变为社区居民委员会。“村改居”是城市化过程中发展起来的一种新社区模式，这种社区模式需要新的社区治理方式，虽然已经披上了一层城市的外衣，但是不同于城市社区居民治理的模式。“村改居”的这些社区自治走在一个分叉路口，是要沿用原来的村民治理的模式，还是套用城市社区居民治理模式，这些社区在治理问题上面临困境。本文试从“村改居”社区的特点切入，分析这些新型社区与城乡社区的不同之处，进而引出所面临的治理困境，提出一些解决办法和建议。

一、“村改居”社区的兴起及其特点

“村改居”工作兴起于本世纪初，它是中国城镇化过程中所特有的现象。改革开放后，中国的经济平均增长速度达到10%，经济的发展进一步推进了“村改居”的工作。尤其在经济发达地区，农村的经济结构发生了质的变化，基本摆脱了传统第一产业的束缚，非农经济已成为农村集体经济的主体。在城市建设的过程中，农村的产业结构和生活方式在城镇化的进程中发生着巨大的变化，不可避免地卷入城市化的洪流中。据国家统计局统计，我国城镇化率从2000年的32.6%增长到了2012年的52.6%。北京、上海是城镇化比较成熟的代表，北京的城镇化发展尤为迅速，城镇化率增加近20个百分点。除北京、天津外，其他省份城镇化发展也处于加速阶段，从1995年到2008年，福建、江苏、浙江三省城镇人口比重均增加25个百分点以上。[1]城镇化的迅猛发展，使得一些省市“村改居”工作发展迅速，如胶州湾海底隧道建设占地使4个村的村民集中安置，直接由农村村落变为城市社区。到2004年底，济南市“村改居”数量已经达到了102个，占城市社区居委会总数的25%。[2]

“村改居”的兴起主要是经济发展与城市化的推动下的产物，有其自身的特点。一是社区居委会职能的逐渐转变。城镇化的发展，使原来的村委会挂起了社区居委会的牌子，但它并未成为城市居民委员会，而是迈入纯城市社区建制的过渡阶段。“村改居”的社区具有“亦城亦村”的特点。原来村委会的工作重心在经济上，村长在总结工作时，总是把修路挖井等事情的处理状况放在第一位，而把一些公共事务放在比较次要的位置，比如村务公开、教育事业等，现在“村改居”的社区居委会，逐渐进行从发展经济到社会公共事务管理的转变，例如社区共建。社区注重联系居民，按时为居民发放社会保障补助，模仿城市居民组织选举，积极发展社区联系居民的机制，定期走入贫困家庭并进行一定的扶持，以及社区居委会“村改居”后原来农村集体财产的安置，社区居民的就业和权益保障等问题。从现实来看，这些问题涉及原来村民直接的利益，处理这些问题更加棘手。“村改居”后的社区居委会面临新的考验。二是居民与居委会关系的逐渐转变。相比从前，村委会侧重于对“有关集体土地的使用、乡村事务的管理、征缴税费及乡村整体发展的决策”。[3]村民和村委会之间的相互联系频繁，村民对村委会更具有依赖性。“村改居”后，社区居委会的职能逐渐转变，它更多地把工作重心放在了环境卫生、文艺活动、计划生育等事务上来，社区与居民的经济利益关系削弱，而社会保障的社会化，使居民与社会有了更多的联系，居民对居委会的依赖性变小。

二、“村改居”社区治理的困境

城市化的发展，使原来的村落成为城市社会中的一员，这些“村改居”的社区初入城市，在社区自身治理上面临着一些困境。

(一)社区居委会行政化色彩偏重 “村改居”社区是农村社区向城市社区的过渡阶段，这些社区行政化色彩偏重，主要表现在以下两个方面:

1.“村改居”社区被纳入城市居委会后，管理体制行政科层化，居委会人员的任职条件等都由街道确定，很多事情唯街道办马首是瞻。以前村委会财政由集体经济承担，但是进入城市转制以后，由街道拨付，并且经费减少，造成社区有事时无经费的困境，这也在一定程度上造成社区对街道的依赖。

2.工作方式行政化，命令化。政府的职能部门经常把任务推给街道，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”。[4]以前的村委会出面协调本村的大小事务，基本顾忌到每个人的利益，但是在城市中，社区充当了服务者的角色，上级政府职能部门把任务委派给街道，街道下放任务，把社区作为自己的派出机构，社区成了上级部门的“一条腿”，把引导变成了指导。社区疲于应付上级任务，而忘记了自己服务的功能。兰州的“村改居”居委会工作人员反映，“村改居”后的社区仍然沿用原来村委会管理模式，上级部门每年把社区卫生、计划生育等工作作为社区的考核标准，在检查工作组到来之前，这些社区为了考核优秀，几乎让全社区的工作人员加入到卫生大清洁的工作中去，社区居民去社区办事，找不到负责相应事务的工作人员。“村改居”社区重视行政管理模式而忽视服务的理念，管理模式单一，无法适应城市社区的管理模式。

(二)居民参与不足，社区自治能力不强 “村改居”社区治理中，行政化效应仍然占据着重要的地位，社区居民的自我自治、自我管理、自我服务意识淡薄，社区动员能力不足，弱化了社区自治的能力。撤村后，虽然村民在户籍身份上变为城市居民，却因为缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾向，这样更加需要新的组织载体对其进行服务和管理。同时，外村人及外地人口作为城市新的人口群体，打破了原来农村的“半熟人”社会，居民之间的熟悉感降低。这些社区居民离开了原来的村落，脱离了原来的村委会的管理，对现在的社区缺乏认同感。多数村民进入城市后，有事还是会找原来的村干部或者大队长，很多村民虽“居”在社区中，但没有真正“生活”在社区中，在心理上还没有完全接受现有的“村改居”社区治理模式。当问到“你是否关心社区的事情”时，大多数村民认为没什么事情找社区，平时也很少关心社区的事情，社区工作人员有事叫就去，没事就不去社区。当问到“社区选举时，你去吗?”村民的态度是叫了就去，去了以后也只是举举手。大多数“村改居”居民的政治参与意识强烈，可是政治参与行为不高。除此之外，“社区治理是基层多元利益主体进行集体行动和选择的过程，社区治理需要协调多方的利益与关系，现代社区分化为功能各异的各类现代社会组织，与传统社区相比具有高度的分化性”。[5]受主客观影响，“村改居”社区居民对现有社区共同利益关心较少，社区共同意识不强，缺乏认同感和归属感，社区的很多活动都是由赋闲在家的老年人参加，年轻人都忙于工作。社区由于参与主体的局限性，再加上居民参与意识不强，导致社区自治能力不强。

(三)社区自治组织发展相对缓慢 当前“村改居”社区自组织的发展面临一些困境。“村改居”后的居民主要由原来的失地农民组成，39.7%的调查对象文化程度是在“初中及以下”，有29.3%的调查对象文化程度为“高中(中专、中技)，[6]这些居民大多数年岁较大，文化程度普遍低，参与意识不高，参与行为缺乏，对于社区的规章制度也不是很了解。缺乏参与社区事务的前提和动力，是目前阻碍社区自组织发展的主要障碍。大多数“村改居”居民在受访中谈到，社区的事务自己也搞不懂，上面下放任务，自己按章办事。再者，“村改居”后，大量外来人口涌入社区，对社区事务关注度不高。“村改居”的社区居民发展自组织也只是局限于有共同爱好的一群人，他们组织兴趣协会和文化活动，但这些自组织没有制定相关的组织制度和人员编排，主要是靠熟人之间的情感维系，这种维系具有很大的易变性和不稳定性，如果处理不当，会造成组织的解体。兰州某些“村改居”社区中，有共同爱好的人组成秧歌队或者合唱团，在一定程度上丰富了社区文化生活，陶冶了个人的生活情趣，但是这些组织在参与社区事务的能力上却显得后劲不足，它只是靠共同爱好来维系，一旦核心人物不在，这些组织可能长期瘫痪。

三、解决“村改居”社区困境的路径

“村改居”后的社区是我国转型时期的一种特殊产物，但是“村改居”社区出现较晚，许多社区工作没有系统的规制，而是盲目进行，在实施操作中出现了问题，这就需要我们在实施中不断进行探索。

(一)逐步理清“村改居”社区居民委员会与政府的关系 当前，许多城市社区和街道办事处的关系是被领导和领导的一种关系，“村改居”社区效仿城市社区的运行机制，直接承担上级指派的任务。应按照“政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，理顺政府与社区的关系。社区居委会协助、配合上级政府管理社区事务，不是一级行政机关，其主要的职能是行使社区居民赋予的自治权，为社区居民服务，应进一步理顺基层政府、街道办事处和社区的关系，可尝试在基层政府与社区之间建立一种委托——“代理式契约关系。[7]政府作为上级领导，对社区事务应该给予指导、协调、动员、监督，在财力物力上给予相应的支持，而不是参与干涉社区事务。社区居委会作为其代理人，按照上级指示完成各项工作，以此有效地推进两者平等合作的关系。除此之外，社区作为自治的载体，应该广开渠道，积极配合，为居民的自我管理、自我服务创造条件，让居民感受到自我管理、自我服务的甜头。关乎到社区重大事件时，可以召开居民听证会，制定相关制度来提高工作的透明度，使居民参与到社区管理之中。社区居委会不再是上级政府的“一条腿”，而是帮助上级政府更好地进行基层治理。

(二)建立社区居民参与的制度规范，逐渐完善居民自治 随着我国基层民主的发展，党和政府越来越重视居民参与的一系列问题，比如参与方式、参与对象、参与途径等，加快“村改居”居民参与的建设。在“村改居”后，需要建立社区居民参与的长效机制，必须用制度来明确不同参与主体的权利与义务，提供方便便捷的参与渠道。各个“村改居”社区应根据本社区的实际状况，制定详细的参与程序，让居民一目了然。

“实行居民自治，制度建设是根本”。[8]要加强居民自治的制度保障，居民可以直接或者间接进行居委会选举，由居民集体讨论的自治章程可作为民主管理制度，准时无误地公布社区的重大事务，向居民公开民主监督制度。这样既可以使居民自治有制度的保证，也给居民自治提供了一个标准。在对“村改居”的居民进行采访时，居民们对有权力选举居委会班子感到满意，大多数居民认为选举过程还是比较公正的，通过选举可以选出好的领导。

(三)发展社区自组织 “国家太大，社会成员之间不可能建立面对面协调机制，社区较小，居民之间可以而且事实上存在面对面协调机制；市场信奉‘没有免费的午餐’，市场不信眼泪，而社区提倡邻里互助，关爱弱势群体”。[9]由此看来，社区自组织是国家和市场的补充，在居民的日常生活中发挥着不可小觑的作用。社区自组织优于“被组织”，在自组织环境下，社区居民的生活关联度、熟悉程度都比较高，它内在的规范能够让居民无形地自组织起来，降低了社区治理的成本。

如何实现社区治理目标的实现，需要社区外部力量的支持，也需要社区居民自组织对社区内部事务的整合配置，从而实现社区的“善治”。目前，“村改居”社区最主要的自组织是文体娱乐组织。许多居民自发组织形式多样的协会，不仅丰富生活，而且为社区居民之间的交往提供了一个平台。社区自组织和社区治理的目标是相一致的，发展社区自组织，是为社区治理目标的实现提供一种新的社会力量，大力培育发展社区自组织是衡量社区治理状况的一个重要指标。

[1]代 帆.中国城镇化发展的地区差异及与经济增长的关系研究[D].北京：首都经贸大学，2011.

[2]高灵芝，胡旭昌.城市边缘地带“村改居”后“村民自治”研究—基于济南市的调[J].2005(09)：110.

[3]罗伯特·贝涅威克，朱迪·豪威尔.社区自治:村委会与居委会的初步比较[J].上海城市管理职业技术学院学报，2003(01)：21-25.

[4]郭荣茂，许斗斗.关注村改居后失地农民就业保障问题[J].发展研究，2007(03)：110.

[5]蓝宇蕴.都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究[M].北京：三联书店，2005.

[6]唐亚林，陈先书.社区自治:城市社会基层民主的复归与张扬[J].学术界,2003(03)：15.

[7]邓敏杰.创新社区[M].北京：中国社会出版社，2002.

[8]陈伟东，李雪萍.社区自组织的要素与价值[J].江汉论坛，2004(03)：114.