发达国家农业生态补偿对我国稻作系统可持续发展的启示

莫 童，向平安

(湖南农业大学生物科技学院，长沙 410128)

稻田是地球上最大的人工湿地生态系统，由稻田生物系统、环境系统和人为调节控制系统三部分组成。除粮食供应功能外，以水稻为主体的稻田生态系统还具有涵养水源、改善水质、净化空气、调节区域小气候、维持生物多样性和创造景观文化价值等多种正外部效应[1]。由于稻田多功能性作用提供的公共物品不能在市场上进行交易，而没有被赋予恰当的价值。

在我国，水稻是最主要的粮食作物之一。然而近年来，由于种植水稻经济效益相对较低，稻田抛荒现象在农村日益普遍。同时在追求粮食产量和经济利益的刺激下，农药、化肥的滥用也造成了面源污染以及农产品质量安全问题。要维持既有的稻作生态系统，使其继续保持湿地生态特性，发挥正外部效应，减少负外部效应，建立稻作农业生态补偿机制尤为重要。

对于稻作农业生态补偿，国内外专家学者已经进行了较多研究，在美国、欧盟等农业现代化较为成功的国家，其农业生态补偿早已进入实践阶段。我国近几年也在加紧制定相关政策，并在部分地区开展生态补偿试点。如何向美国和欧盟等发达国家学习，鼓励和引导农民采用环境友好的生产技术，提高资源利用效率，提高农产品质量，对稻田农业面源污染管理和改善农业生产、生活环境都有非常积极的意义。

1 生态补偿的概念

生态补偿是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益的环境经济政策[2]。

许多学者如吕忠梅[3]、毛显强[4]、李爱年[5]等在生态补偿概念的确立上做出了大量研究探讨，但国内还没有形成一个公认的生态补偿的定义。吕忠梅认为，从狭义上理解，生态补偿是由人类对生态系统和自然资源造成的破坏及对环境污染进行补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；从广义上来讲，还应包括对因环境保护丧失发展机会者给予政策优惠、物质补偿和技术服务，以及为提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。

2 稻作生态系统生态补偿方式

国际上比较常见的生态补偿方式分为农业补贴和绿色补贴两种。

农业补贴是世界各国在农业生态补偿中最重要和常见的政策，目的是保护本国粮食安全和保障农民收入。在世界贸易组织农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中主要是对科技服务、基础设施建设、环境保护、结构调整等方面的投资。这些投资由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为农业协议的“绿箱政策”[6]。

另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格补贴、出口补贴或其他形式补贴，这类补贴通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱政策”补贴，又称为保护性补贴。政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等都属于此类。世界贸易组织农业协议精神主要体现为规范“绿箱”、削减“黄箱”。

绿色补贴也是一种运用较为广泛的生态补偿方式，又称环境补贴，是指为了保护环境和自然资源，各国政府采取干预政策将环境成本内在化，对本国企业在治理环境、改善产品加工工艺的投入进行补贴，以提高本国产品竞争力的一种产业政策[7]。绿色补贴被视为对机会成本的补贴，污染者要得到该补贴，则需放弃一定量的污染物排放所带来的经济效益。在农业上，可指种植者放弃施用大量化肥、农药所带来的增产效益，从而减少土壤和水体污染。

3 国外生态补偿的实践

生态系统服务是一种公共物品，政府通常是生态系统服务的买家或赞助方。国外生态补偿的实践主要可分为三种类型：政府购买模式、市场模式和生态产品认证计划（间接交易模式）[8]。

3.1 政府购买模式

政府购买模式的生态补偿实质是直接公共补偿，它是指政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它环境服务提供者进行补偿。目前政府购买模式仍然是主导的和最为普遍的生态补偿模式。如欧盟为从事农业生产活动，保护和改善自然环境资源、土壤、遗传多样化，并保持自然风景和农村资源的农民提供一笔农业环境保护补贴。欧盟每年对一年生作物支持的上限为 600 欧元/hm2，对多年生作物为900 欧元/hm2，对于其他土地使用为450 欧元/hm2[9]。在德国，实施有机农业生产，发展有机食品的农户，每公顷可得到政府450马克的补助。一些地方还可以选择参与一些项目得到额外的补贴。因此，有些欧盟国家的环境友好型土地达到约2/3，农民可以从政府得到补贴的同时也可在一些机构的扶持项目中再次得到补贴。

美国作为世界上的经济、农业超级大国，在实施生态补偿方面具有较为长期的历史。早在20世纪30年代，由于受到干旱、沙尘暴以及经济衰退等方面的影响，美国政府开始采用鼓励农户开展土壤保护和其他农业环境的改善。美国生态补偿项目的基本做法是政府从国库中给生产者支付一定的现金，以换取目标区域土地利用方式转变，有利于生态环境改善。通常政府会划定一个实施耕地保护的区域，在限定区域范围内不加入该项目的农户将不能享受联邦政府提供的“农民补贴计划”。在这种政策扶持下，既能保证耕作的土地面积，也保护了稻田生态系的各项服务功能。但是美国对生态补偿的研究，大多不是特别针对稻田生态系统，因为水稻的种植在美国并不普遍，而美国农业大多以大型综合式农庄形式存在，补贴也是针对综合型农庄。

3.2 市场模式

市场模式的生态补偿是私人之间直接进行的补偿，这些补偿通常被称为“自愿补偿”或者“自愿市场”，因为购买者是在没有任何管理的情况下进行交易。一个典型的案例是澳大利亚“灌溉者为流域上游造林付费”补偿项目。澳大利亚面临大面积土地盐渍化的生态问题，而土地盐渍化进程随着森林的砍伐更加恶化。政府林业部门对此采取了一项生态补偿的重要举措：由灌溉者付费给上游造林者。这种公私合作的模式运作是：灌溉者对于每一公顷新造林地，在十年之内每年向当地林业部门支付一定款额购买上游造林的服务。这项收入由当地林业部门支配，并在公共的和私有的土地上重新种植树木。

3.3 生态产品认证计划

生态产品认证计划，即消费者可以通过选择，为经过独立的第三方根据标准认证的生态友好型产品提供补偿的计划。它实际上是消费者为生态环境服务间接付费。如欧盟则对产品的设计、生产和销售进行绿色认证，以保证产品寿命周期各个环节能够节约资源、减少污染物排放。同时通过各种途径积极地向消费者推荐获得认证的产品和生产厂家，帮助这些企业塑造良好的社会形象，取得消费者及社会的信赖，提高产品的附加值。因此即便价格稍高于常规产品，消费者仍倾向于购买绿色产品[10]。

4 国内稻作生态系统生态补偿进展

4.1 政策与理论

随着生态环境的恶化，以及入世后农产品进入全球化竞争面临着质量安全的要求，中国对农业生态补偿问题日益重视。学术界也开展了相关的研究工作，为生态补偿机制建立和政策设计提供理论依据。从政策上来讲，国务院先后与2005年颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出要尽快建立生态补偿机制。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次要划定生态保护红线。由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组，今年已经形成生态补偿条例草稿。近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效。

4.2 实践进展

近几年，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。具体到农业领域特别是稻作生态系统，我国对农民减少农药、化肥的使用，多使用有机肥等一系列环境友好型和资源节约型的生产措施还没有出台相关的补偿政策。从地方试点情况来看，目前江苏省和浙江省已经走在前列。

浙江省是第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份。2005年8月，浙江省颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”的生态补偿机制原则。从2012年开始，浙江省决定对粮食生产功能区内种植水稻实行生态补贴试点。根据2010年到2012年的粮食生产功能区面积，按每亩10元的标准给予补助。尽管补贴标准相对不高，但重要的是引起了人们对农业生产所作生态贡献的关注。

2008年，苏州农学专家金伟栋在其调研报告《苏州市水稻生态系统服务价值研究》中，对水稻的生态价值进行了评估：一亩水稻能产出近3 840元效益，其中，生态价值占比81.4%。折合成人民币，合计3 126元，这项全国首例水稻生态价值调查为政府生态补偿政策提供了数据参考。2010年，江苏省苏州市出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，明确对基本农田、水源地、重要湿地及生态公益林给予生态补偿。其中，对水稻主产区，千亩以上、万亩以下的水稻田，按每亩200元予以生态补偿，连片万亩以上的水稻田，按每亩400元予以生态补偿；2011年，昆山市也开始试行稻田生态补贴。

5 小结与讨论

尽管我国在稻田生态补偿方面开展了不少工作，但仍然存在一些问题：对生态补偿的概念和内涵认识不一致；理论研究落后于实践探索；生态补偿的范畴和总体框架尚未建立；补偿标准的确定缺乏科学依据；补偿资金来源单一、数量不足；生态补偿机制的利益相关者参与度不够；缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱。其中补偿机制的完善和补偿标准的确定最为关键和紧要。

5.1 完善补偿机制

首先应从完善补偿机制方面入手，实施试点示范，分步建立稻田生态补偿的有效机制。我国农业生态环境保护仍然缺乏强制性的法律和法规，相关机制建设也刚刚起步，尚不完善。目前用于稻田生态补偿的专项资金来源渠道过于单一，主要是来自于财政转移支付、企事业单位的投入，或者是优惠贷款、社会捐赠，而社会捐赠、优惠贷款实际上相对较少。这种专项资金以项目建设的形式，是对特定地区的专项支出，补偿的覆盖范围实际上是非常有限的，补偿的数额也有一定的限制和不足，不能完全满足建设和保护生态环境的需求。

稻作生态补偿的补偿模式应以政府补偿为主，市场补偿为辅，建立水稻生态补偿基金。补偿的对象为从事水稻生产的农民。可采取以政府为主体的补偿模式，补偿金由财政统一支出，专款专用。设立无公害稻米生产补偿资金，鼓励稻米加工龙头企业、农村合作经济组织、稻农等共同建设无公害有机稻米生产基地，实现水稻的无害化、清洁化生产。同时辅以市场手段，规范生态产品（如绿色、无公害产品）的认证，并加大宣传力度，提高产品溢价，让消费者通过购买行为间接为生态保护买单。

5.2 厘定生态补偿标准

生态补偿标准的确定是补偿机制构建的核心和难点。稻田生态环境具有外部效益，需要将其内在化，激励保护主体的积极性，弥补供应不足的问题；同时稻田面源污染严重，稻田生态正面临着负外部性行为大量存在和正外部行为缺乏激励的现实困境。

补偿标准的确定一方面要参考农民的意愿。以茗岙乡和昆阳乡为例，在基于生态系统服务价值对梯田水稻生态补偿机制研究中显示，该地区梯田水稻生态系统服务功能总价值分别为1 971.09×104元和2 669.63 ×104元，其中，直接经济价值分别占总价值的20.99%和20.58%，间接经济价值分别占总价值的79.01%和79.42%，即环境服务价值远大于产品服务价值[14]。而进行梯田种稻农民则认为每种植一亩水稻田应得到50元以上的生态补偿。

对武汉市农民绿色补贴意愿及额度调查则表明：69.32%～85.25%的农户希望政府按每公顷3 928.88-8 367.00元的标准，来补偿他们减少50%的化肥和农药使用量带来的经济损失。该数据由农户按生产经验判断的减产幅度及增加的管理难度和工时工资进行测算[15]。

对于生态补偿标准的确定，最终应结合农民的接受意愿，根据生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务的价值等因素来综合考量。

[1]李凤博，徐春春，周锡跃，等.稻田生态补偿理论与模式研究[J].农业现代化研究，2009，30 (1)：102-105.

[2]燕守广.关于生态补偿概念的思考[J].环境与可持续发展，2009，(1)：33-36.

[3]吕忠梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新[M].北京：法律出版社，2003：355.

[4]杨志峰, 何孟常, 毛显强等.城市生态可持续发展规划[M].北京： 科学出版社， 2004：46.

[5]李爱年，陈兰图.我国城市水污染防治立法中存在的问题及完善的建议[M].北京：现代法学；2002：4.

[6]杜 芸，杨 青.WTO框架下我国农业补贴现状分析[J].生态经济，2010， (3) ：98-101.

[7]徐晓雯.农业绿色补贴及其经济学分析[J].《财政研究》，2007，(7) ：30-32.

[8]任世丹，杜 群.国外生态补偿制度的实践[J].环境经济，2009， (11)：34-39.

[9]杨晓萌.欧盟的农业生态补偿政策及其启示[J].农业环境与发展， 2008， (6) ：17-20.

[10]李凤博，徐春春， 周锡跃，等.基于生态系统服务价值的梯田水稻生态补偿机制研究[J].中国稻米，2011，17(4)：11-15.

[11]蔡银莺，张安录.武汉城乡人群对农田生态补偿标准的意愿分析[J].中国环境科学，2011，31(1)：170-176.