我国农业畜禽养殖废弃物系统控制政策措施分析

姜 珊，许振成，吴根义

（1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.环境保护部华南环境科学研究所，广东 广州 510655）

随着人们生活水平的不断提高，农业面源污染越来越严重。而畜禽养殖业一直是最主要的污染源之一。如何有效地处理养殖过程中产生的废弃物，引起了国内外相关领域的高度重视，分别制定了大量的方针、政策和法律法规来约束和指引畜禽养殖业发展的良性循环方向。因此，在此认识基础上取长补短，制定合乎我国国情的管理办法将是我国未来畜禽养殖业可持续发展的必然之路。

1 畜禽养殖污染问题的形成及原因

自改革开放以来，我国畜禽养殖量增长十分迅速，特别是进入90年代以后，随着农业部“菜篮子”工程的建设，畜禽养殖业实现了连续10 a的迅速发展。据相关数据统计，1980～2009年，我国肉类、禽蛋和奶类的产量均以10%以上的速度递增。而从1991年开始，我国肉类、禽类和蛋类的总产量连续多年保持世界第一位[1-2]。至2007年末，我国家禽出栏量为114亿只/a，比2006年（101.8亿只/a）增加了12.2亿只。根据2012年中国畜牧业年鉴统计，全国生猪、肉牛和家禽的出栏量分别达66 170.31万头、4 670.68万头和113.27亿只。

畜禽养殖业发展迅速，养殖数量可观。2010年，全国畜禽养殖粪便产生量已达24 344万 t，尿液产生量达16 255万t。随着畜禽养殖业的不断扩大，畜禽粪便产生量的不断增加，随之而来的生态环境问题也变得日益突出[3-5]，畜禽养殖废弃物的防治已刻不容缓。

我国畜禽养殖污染呈现愈演愈烈趋势的主要原因：首先是畜禽生产集中，区域生产格局已基本形成，由此带来的环境污染加剧、畜禽养殖分布不均造成部分地区畜禽养殖污染较为严重；其次是畜禽养殖废弃物防治技术缺乏；第三是大部分养殖户缺乏环境保护意识，畜禽粪便时常随意堆放，随雨水流失或通过土壤侵蚀而转移到表面水区域；第四是国家相关政策法规还不够完善，相关执法部门配合不当。这些问题已严重制约畜牧产业的持续发展。

2 国内外畜禽养殖废弃物管理规定及执行情况

2.1 国外畜禽养殖废弃物管理规定及执行情况

畜牧业造成的农业面源的严重污染已经引起许多国家和地区的重视，发达国家更是早已将畜牧污染防治法规列入国家的法律范围之内。芬兰是世界上首个开展畜禽养殖废弃物污染防治立法的国家。而日本自1970年以来，先后公布了七个相关法律，是畜牧污染防治法规方面立法最多的国家。此外，美国、加拿大、德国、英国、法国、韩国、丹麦、荷兰、比利时以及挪威等国都有这方面的法律法规。

美国等西方发达国家在畜牧业环境污染防治方面的政策可归纳为：国家总体法律条文对其进行概括性陈述，而在各州一级环境方面的立法中制度化，在郡县一级的地方政府法律法规条文中突出并细化，使得畜牧业环境污染得到有效控制[6]。具体的法律法规有：《联邦水污染法》、《净水法案》、《可持续的农田和畜牧业饲养场实施法规》等。

加拿大对畜禽养殖场的申办有着严格的要求，须执行《牧场审批制度》，制度规定必须注明牧场所在的地貌条件、与水源的距离、可消化粪便的土地面积、土壤养分平衡条件、化粪池容积、死亡畜禽的管理情况等内容。通过加强对畜禽养殖场建设的管理，严格核发生产许可证；强化对畜禽养殖场环境污染的技术指导，以《畜禽养殖业环境管理技术规范》作为对畜禽养殖场在污染防治管理方面的强制性技术文件[7]。

近20 a以来，欧盟的各成员国相继通过并制定新的环境法律、法规及相关条文规定，规定：每公顷土地动物单位（载畜量）标准、畜禽养殖废水农用的限量标准以及与此相关的动物福利（圈养家畜和家禽密度标准），鼓励农户进行粗放式的畜牧养殖，限制养殖规模的不断扩大。另外，还规定：凡是遵守该规定的牧民及养殖户均可获相应的养殖补贴。其中，水框架指令（2000/60/EC）要求所有的内陆水和海滨水在2015年之前都达到“良好的生态状况”。此外，荷兰为了防止畜禽粪便污染，早在1971年就立法规定，直接将粪便排到地表水中的行为属于非法行为，必须接受相应处罚[8]。欧洲各国在养殖业废物管理方面有很多类似的地方，如禁止在秋冬季节施洒畜禽粪便、规定畜禽粪便的贮存时间、限定粪肥施用量等。例如：英国、意大利、芬兰在秋季允许粪水入田，但在荷兰、法国、丹麦、德国就禁止粪水在秋季入田[9]；除此之外，英国、荷兰、法国、德国最多容纳畜禽或粪便N含量相似，大约在150～250 kg/（hm2·a）左右，而丹麦、芬兰、挪威、瑞典则每公顷最多容纳2.3～2.5只牛产生粪便量[10]。

20世纪70年代，日本曾因畜禽养殖业造成十分严重的环境污染，这引起了日本政府的高度重视。为此，日本政府制定了《防止水污染法》、《恶臭防止法》和《废弃物处理与消除法》等七部相关法律，这七部法律对畜禽污染防治、管理做了十分明确的规定。除此之外，为进一步防治畜禽养殖业造成的污染，日本政府还制定了鼓励养殖企业保护农田生态环境的相关政策，即畜禽养殖场的建设环保处理设施费用的50%由国家财政补贴，25%由都道府县补贴，而农户只需负担25%的建设费及其运行费用。同时还设立了专门的监察机构，确保政策的实施[11]。

2.2 我国畜禽养殖废弃物管理现状分析

畜禽养殖废弃物的污染涉及面广，问题复杂，控制起来难度非常大。对于目前我国的污染情况来看，问题的关键在于缺少政策框架及相应的配套制度。同时缺乏相应的政府机构向广大农民宣传畜禽养殖废弃物污染的原因、防治方法以及鼓励和推动农民采用有效的相关技术及管理经验。

我国历年来畜禽养殖业环境管理的相关政策法规如下。

2001年，《畜禽养殖污染防治管理办法》规定：畜禽养殖场应保持环境整洁，采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施，实现清洁养殖。《畜禽养殖业污染防治技术规范》规定：集约化畜禽养殖场指存栏数为300头以上的养猪场、50头以上的奶牛场、100头以上的肉牛场、4 000羽以上的养鸡场、2 000羽以上养鸭和养鹅场；新、改、扩建的畜禽养殖场应采取干法清粪工艺；采用水冲粪、水泡粪湿法清粪工艺的养殖场，应逐步改为干法清粪工艺；畜禽粪污应日产日清。

2002年，《农业法》规定：从事畜禽规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及废弃物进行无害化处理或者综合利用。

2004年，《固体废物污染环境防治法》规定：从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处理养殖过程中产生的粪便，防止污染环境。

2005年，《畜牧法》规定：畜禽养殖场、养殖小区应保证畜禽粪便、废水及其他固体废弃物综合利用或无害化处理设施的正常运转，保证污染物达标排放，防止污染环境；禁止在生活饮用水的水源保护区、风景名胜区及自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域，法律法规规定的其他禁养区域内建设畜禽养殖场、养殖小区；省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序。

2008年，《中华人民共和国水污染防治法》规定：国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或无害化处理设施；畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。

2009年，《畜禽养殖业污染物治理工程技术规范》规定同2001年的《畜禽养殖业污染防治技术规范》。

2010年，《畜禽粪便还田技术标准》规定：畜禽粪便作为肥料使用，应对农产品产量、质量和周边环境没有危险；畜禽粪肥施于农田，其卫生学指标、重金属含量、施肥用量应符合标准要求。

从以上我国畜禽养殖管理的现状分析来看，我国在畜禽养殖污染防治方面主要侧重在畜禽养殖污染的概括性描述、畜禽养殖污染管控的工程技术措施、农户行为与畜禽养殖的污染相互关系以及应该采取的相关经济政策调控这几个方面。根据我国目前大部分相关研究证明，随着我国畜禽养殖业的日益发展给我国水体带来了严重的污染[12]。为解决畜禽养殖业的污染问题，环保部门及相关领域的专家做了许多工作。但其大多数是从水文模型数据的相关分析、技术条件及工程性措施等方面来探讨对应之策。在政策方面，一部分文献从经济学角度出发，探讨与畜禽养殖污染防治相关的财政调控及补偿机制，但也都是针对某具体地区的具体情况来分析的，而不是从我国宏观普适性的角度研究制度应对。并且目前对我国畜禽养殖污染防治的法律法规的深入探讨的报道不多见，特别是从水体污染防治的相关政策及法律法规制度建设角度的分析还非常少见。直到近几年，农村环境的污染问题逐渐恶化，畜禽养殖污染的法制调控才越来越受到关注。

畜禽养殖业的可持续发展离不开我国相关政策及法律法规的支持。完备的政策及法律制度是国家实行依法治国的前提和基础，而农业面源污染防治的相关政策及法律法规的出台将直接影响到相应工作的开展力度及成效，因此，这方面的研究尤为迫切，急需探索。

3 我国畜禽养殖废弃物系统控制政策的不足及创新

3.1 农业环境保护的法律法规体系不完善

我国法律、法规在农业环境保护方面起步较晚，且对畜禽养殖业基础性的法制管理相对较为薄弱。虽然我国已制定并更新《环境保护法》，但在畜禽养殖污染和防控方面的相关条例还过于笼统，并且不具备健全完整及针对性的相关法规条例。因此，我国现阶段相关的法律法规没能有效的将农业环境保护与当前环境的可持续发展及农业资源有效地结合起来。而在《基本农田保护条例》、《农业法》等其他相关的法律法规中，仅仅只对农田环境保护和农业环境有一些基础性保护条例，虽然这也能对农业环境保护起到一定的促进作用，对畜禽养殖污染起到一定的控制作用，但在实际应用中却无法从根本上对污染行为进行约束。除此之外，我国现有的相关法律法规在畜禽养殖污染控制方面还存在很多盲点，在很多重要的环节上得不到相关法律法规的支持及保护，同时也缺乏解决问题的关键因素，以及系统的相关法律及法规体制。因此，无法将农业环境保护、畜禽污染控制以及农田保护与其相关法律法规有效的结合起来。

3.2 缺乏有效的政策激励机制

我国现有的关于畜禽养殖的政策缺乏有效的激励机制。目前，在畜禽污染控制以及畜禽废弃物处理上的激励政策无论是从补偿资金方面还是补偿标准方面都无法令农户满意。在执行政策或者接受养殖废物处理技术及建设相关防治措施时，如何提高自身的收益是农民首要考虑的问题。而我国激励农民减排畜禽污染的措施明显不足，在建设治污设施方面也没有给予农民经济上和政策上的有效支持。农民在建设防雨防渗、排污管道等环保设施时，必须耗费一部分资金，而这耗费的资金并不能给其带来效益。虽然我国目前已出台相关的政策补偿机制，但是其补偿标准及补偿资金在实施过程中并不能满足农民实际的需求。例如对农民的经济补偿相对较低，不能弥补因实施畜禽养殖污染防控而带来的经济效益损失。同时，对农田种植及畜禽养殖的农民缺乏政策上的倾斜与引导。因此，在政策方面和经济手段都无法给与农民相应保障的情况下，我国现阶段的政策无法完全调动农民对畜禽养殖污染防控的积极性，也导致了我国农业环境保护工作进展的相对缓慢。

3.3 缺乏畜禽污染防控的教育政策

随着畜禽养殖业的不断发展，我国缺乏对畜禽养殖污染防控及危害的教育政策弊端逐渐显露出来，已落后欧美、日本等国的相关教育体系。我国对畜禽养殖污染防控教育政策的严重缺乏，导致我国人民普遍欠缺农业环保意识，对畜禽养殖造成的污染认识度不高，无法演变成自身的生态意识。因此，缺乏对畜禽养殖污染及防控的教育政策也是造成我国生态环境污染的主要因素之一。

4 完善我国畜禽养殖污染政策的建议

近30 a来，我国畜禽养殖业蓬勃发展，其规模化、集约化程度不断提高，但随之而来的污染问题也日益凸显。造成这一状况的主因一方面是由于畜禽养殖污染防治工作起步较晚，起点低，管理基础较为薄弱，没有跟上其快速发展步伐；另一方面则是因为畜禽养殖相关的法律法规及标准体系不完善，畜禽养殖污染防治缺少有效技术、政策和资金的支持，难以建立市场化机制。要想从根本上解决畜禽养殖污染，需要以国外畜禽养殖的相关法律法规制度建设为镜鉴，从宏观整体规划至具体制度、实施机制层面，要从源头消减、过程控制至末端治理，综合运用命令控制型、经济激励型及自主参与型手段，提出完善我国畜禽养殖废弃物污染防治制度的思路及建议。

4.1 完善法律法规，建立激励措施，加大宣传力度

政府需要尽快修改并完善其相关法律，在《环境保护法》中对环境保护的基础法律法规进行补充，增加关于对畜禽养殖针对性的相关法规、条例，对于水资源、土地及大气污染等环境问题及破坏农业生态环境的行为制定详细的措施和规定；给予国家大力提倡的污染防控工程建设补贴，对绿色生产及种植方式给予补贴；加强对畜禽养殖污染防控及危害的教育和宣传，提高公民环保意识；协调农业环境和畜禽养殖发展的关系。

4.2 创新畜禽养殖业污染减排制度

4.2.1 畜禽养殖污染减排立法创新 分析我国现行法律法规、部门规章、地方法规和其他规范性文件针对畜禽养殖环境管理的立法内容，以及法律法规的规范对象、规范措施和作用途径，评估其执行效果和存在的主要问题，从立法层面上提出具有可操作性、针对性和创新性的修订建议。

4.2.2 畜禽养殖污染减排监管体制创新 分析目前国内畜禽养殖管理制度安排对污染减排 的作用及其影响因素与制约条件。针对我国现行畜禽环境管理中政府部门分工、职能设置和职责履行等现状，研究畜禽养殖业相关行政管理职业部门之间的责、权、利、效关系，提出畜禽养殖污染减排监管机构设置建议及绩效考评方案，以及国家和地方层面统筹协调的责任权限与协作机制。

5 结论和建议

目前政府对环境管理政策措施处于不断完善和加强阶段，其通过法律法规的约束，方针政策的引导，指引着畜禽养殖行业发展的良好发展。而对畜禽养殖行业从业者来说，环境污染治理将从一个外部的社会问题变成本行业必须解决的问题；对畜禽养殖业的经营者来说，必须转变观念，不能将农业环境污染治理的问题推给政府推给社会，应当将它作为企业经营管理的问题之一并加以解决。只有两者完备结合之后，才能真正意义上做到畜禽养殖业的良性循环。

畜禽养殖污染防治采用工厂化治理思路控制畜禽养殖污染受到养殖企业利润波动性和高风险的制约，根本出路是要通过系统方法建立种、养、林、菌平衡体系，而种养平衡的关键点在于合理规划，根据土地营养需求确定地区合理的养殖规模和养殖场合理的养殖量。但一方面，农业种植对畜禽养殖污染物的承纳能力缺乏足够的研究，各地自然条件、气候条件、种植结构不同，承纳能力不一样。另一方面，我国现有土地承包分散，经营方式灵活，种植时间和品种不统一，导致施肥时间不统一，从而造成规模化养殖场畜禽废弃物的农业利用受到阻碍。因此，必须加强对各地农业种植承纳能力的研究，合理规划，选取同步的种植品种，做到种养的完美结合。

畜禽养殖分布不均、布局不合理是引起个别地区污染严重的重要原因。因此，在实际治理过程中应有针对性的采用不同的治理模式，因地制宜才能达到最佳的资源化效果。

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