新疆大型灌区水利管理运行机制研究

赵 健

(新疆维吾尔自治区水利管理总站，乌鲁木齐 830000)

0 前言

灌区指的是拥有可靠水源以及完整具备引水、输送、配给、排水沟道这4大渠道系统的灌溉区域，它是由于人类群居和科技发展逐步产生的经济产物[1]。其状态具有半人工的性质，包括了水库、渠道、田地和各种作物，相当于一个生态系统。这种生态系统是通过自然环境所提供的光能、热能、土壤、水源，以及人为的选择，包括作物的种类多样性和作物的种植比例等等来建设形成的。它通过人工调控的手段而形成，有着很强的社会性质，是一种开放式的生态系统。

新疆作为中国的一部分，是祖国西北部的一块宝地，拥有将近60处的大型灌区，其建设和发展的前景都十分的广阔。其中，农业用水是灌区供水的最重要组成部分，其次是工业用水、城市用水等等。大型灌区由于建设年代稍显久远，多建于20世纪50—60年代，且新疆地理位置偏僻，所以水利管理运行机制难以有高质量的保证，与时代的接轨也较慢，灌区的水利工程设备年久失修，经常超负荷运行。

1 新疆的大型灌区现状

我国水利行业的标准规定，控制面积在2万hm2以上的灌区为大型灌区，位处新疆的大型灌区大致有50多处，其中归入新疆建设兵团的大型灌区有21处，其余有30余处。

对于灌区的正常运作，有2个组织在进行管理和运行，①灌区管理局;②农民用水管理协会。它们一个是国家的下属机构，后者多为少数民族成立的灌区管理小组。主要负责合理提供农业灌溉用水及对水费的收缴，维护和管理灌区的相关工程建设，例如对输水管道进行清淤、维修和养护，还有进一步建设节水改造工程，对灌区进行行政管理和税收工作。

其中，有4部法律，分别是《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》，都提到了灌区的相关问题，这些组织将按照法律要求实行监督监管的行为。

2 大型灌区现存的问题及原因

2.1 对接受水资源供给的农户和企业管理不善

农户们的普遍节水意识很淡薄，对珍贵的水资源的利用率还较低，浪费水资源的现象还比较多，这样积少成多，水资源的枯竭速度一直处在高峰期，无法得到可持续的良好发展[2]。大量地打井过度用水，使地下水枯竭，地层下陷。

对企业来说，同样是节水意识淡薄，更致命的是企业在利益的驱动下，排放被污染的水体，对更多的水资源造成污染，且这种污染是长久的，需要很长的时间才能恢复过来。

以上种种都说明了灌区管理缺乏对接受水资源的农户和企业进行节水教育，或者是因为没有相关政策的约束力导致水资源不能高效利用而白白流失。

2.2 对于灌区本身的管理不善

具体表现为以下3点:

1)灌区的工程设备由于修建年限较早，现在已经老化，失修严重。这对于经常超负荷运行的水利设备来说非常不利，对于防洪抗旱的能力也有所下降，甚至不能维持正常的运作，保证水资源的分配和供应。

2)对于水资源的分配不均，有些地方出现干旱，而有些地方则大水漫灌。就是因为过于死板的分配方式和不能灵活地改动，致使土地用水的利用率低。

3)还包括了水费的征收问题。水费的征收不全导致了灌区的管理经费紧张，不仅难以继续维系管理职工的工资，更困难的是对新建工程的跟进和更新，使得节水工程迟迟不能展开[3]。

没有了资金支持，无论是管理还是设备都不能适应现今水利事业的发展需求，不科学的用水方案又导致了水资源的利用率低，而农户和企业的节水意识淡薄又进一步加大了对水资源的浪费。而管理灌区的职工因为没有工资而导致积极性低，最后形成了恶性循环。

2.3 水价的管理不善

有些地区因为当地的消费水平或政府补贴等原因水价并没有达到成本价，当这个地区的经济有所发展之后，或者政府对此地区的补贴回撤，灌区就不能收回成本，造成上面所说的各种经费紧张的问题。而水费的定价由于涉及到各方利益，很难达成一致，也不容易说服民众，所以很难得到真正有效的提高。

3 管理的对策

3.1 主要改革农业用水，其他用水途径一同改进

农业用水仍然是灌区供水的最重要的部分，但是与此同时，向城市供水也可以逐渐发展起来。原因有水价的提高、农业用水的结余、工业用水提高工业发展的机会。

灌区必须划分出各个水资源保护区，分别保护城镇生活供水、农村生活用水，还有地表水、地下水。特别是湖泊和湿地，由于其特殊的生态调理作用，更要小心保护，杜绝污染[4]。

对已经被污染的水资源，要进行污水处理，对城镇企业处理污水的能力进行评估并与政府补贴相挂钩，使企业单位能积极配合，挽救水资源，不仅在废水重利用，还有节约用水方面都有所行动。

水资源是有限的，所以要根据水资源的多少来决定此区域的发展方向，不能盲目进行耗水量大的工业生产，或大面积人口迁移等。这些必须使灌区经济社会发展与水资源条件相匹配。

3.2 对灌区的水价进行改革

水价改革一直都是灌区管理人员的心头病，水价过高导致农户用水不便，水价过低又造成水的浪费，灌区的自收自支难以为计[5]。所以水价制定不仅要根据水资源成本、工程成本和环境水价来判断和界定，还要深切体会到农户的经济能力，此区域的经济发展等因素，才能构成完整的水的价格。除此以外，还要实行阶梯水价制度，充分利用水价杠杆，促进节约用水。对于节省下的水，可以通过水权转换，再来投资水利工程建设，从而形成良性循环。

现在推荐使用“国家管理水价+群众管理的末级渠系水价的终端水价”制度，供水价格由骨干水利工程和末级水利工程的供水价格决定，杜绝搭车收费及各种乱收费现象，实行从水源到农户的最终水价结算制度。在农民用水户协会，将统一向农户收取水费，然后按水价构成，向水管单位交纳骨干工程的供配水费[6]。

在收取水费的基础上，对末级水价做出核算。这需要首先对末级水利工程的资产进行清产核资，然后通过典型灌区或局部工程的调查核算，以统计全灌区的末级水价。之后整理成报告形式上报给价格主管部门审批，报告中必须载明末级水价的部分，以便于今后的执行。

3.3 对灌区进行节水管理

在节水工程中，农业灌溉节水是最容易节省且节省最多的工程，一些措施可以很有效的节约水资源，比如对灌区的输水渠道进行防渗衬砌，对于一般的农用毛渠要制造低压管道或折U型混凝土衬砌才能输水。

在田间，最好可以开展喷灌、滴灌、水平畦灌、覆膜灌等不同的节水灌溉的方式，还可以通过调整种植结构，来达到缩小种植面积，提高水利用率的结果。通过这种方法可以有效提高水渠的输水和灌溉能力的利用系数提高到0.45以上。

节水工程也是一项非常复杂的管理，渠道有很多，方法也有很多。其中包括了加强供水的统一管理和科学调度，优化配置水资源，制订合理的灌溉用水计划，实行灌溉用水的总量控制和定额管理制度等等。

在春灌时，提高灌溉进度和灌水质量，大力推广应用各种实用的节水灌溉技术，杜绝大水漫灌和浪费用水的现象。

对节约用水且利用率高的农户进行补贴或嘉奖，鼓励大家合理用水，对严重浪费水资源的农户进行批评教育。对于水库的管理一定要科学，否则它就不能在洪水或干旱期间发挥它应有的作用。

3.4 有效提高职工的管理素质和个人素质

再完善的设施和先进的技术都需要有技术人员进行操纵和管理。除了管理人员的自我学习和提升，事业单位对他们的培训也是很重要的部分，更是最有效的方式。

灌区的管理人员需要适应现代化的水利管理，跟紧时代的潮流，需要做到以下3个方面:

1)兼顾实用和创新，又要对岗位的职责进行培训，又要有针对高新技术的培训。

2)培养全方位综合型人才，包括经营管理、科技开发和信息化建设等等。

3)改善管理人员的就业环境，增加他们的就业欲望和创业环境。

3.5 加强水利管理信息化建设

水利工程的现代化不仅包括了水利基础设施等硬件的现代化，还包括了水利管理和治水思路等软件的现代化。所以，水利管理的信息化是进入现代化的必不可少的部分。

加强信息化的管理，比如对防洪抗旱、水资源配置、运行调度的信息化管理，能提高管理的决策水平和经营水平。信息化的技术包括了计算机智能技术、自动控制技术、信息技术、系统工程技术、地理信息系统等等。

信息化的调度系统包括了采集、处理、决策、反馈和监控，进而实现水资源的合理配置，以及灌溉系统的优化调度。通过灌区管理信息化系统的建成应用，可以解决灌区管理人员短缺的困难，减少用水调度管理的随意性，减少水事纠纷，增加水量使用的公正性，控制的有效性，配水的均匀性，收费的透明性，使灌区整体效益得到提高，促进水资源的可持续利用和灌区的可持续发展。

4 结语

位于新疆的大型灌区是西北地区供水的主力军，庞大的水利工程是作物节水、增产、增收的物质基础，只有完善用水和设备运行管理，才能保证工程效益的有效发挥。而由于建设年代久远、管理不善、资金紧张、以及水资源短缺、民众节水意识淡薄等众多原因导致的灌区的水利工程难以为继，需要各方面的努力和协调。

1)政府需要加大对水利工程的补贴和资金支持，这样灌区就可以进行现代化节水工程设施的更新、改造、配套和维护，在技术上节约用水，提高水资源利用率。

2)灌区管理者必须做出突破性的改革，按照规定提取折旧和维修费，专项用于节水设备，建立起以水养水，自我发展的良性运行机制。完成好管理水利工程的任务，坚持为人民服务，提升自己，与时代接轨。

3)提高大众对节水意识的培养，提高企业对污水的处理力度和处理后再排放的意识。

4)要明确各级的职责范围，一定要责任到人，签订有法律效力的责任书，与农户签订承包合同等等，明确供给双方的权利和义务。

5)水费的定价问题，即根据具体情况、按照“补偿成本、合理盈利”的原则，合理制定水费标准，实行定额管理、计量收费，并使用超出定额用水累计加价等一系列措施来达到节水的目的。

[1]徐小波.新疆灌区的续建配套与节水改造[J].中国农村水利水电，2003(10):82－83.

[2]贺兴宏，冯永祥，管瑶.新疆额敏灌区运行管理现状及运行机制改革措施探索[J].中国农村水利水电，2010(03):55－56.

[3]李淑珍，李明思，徐燕.滴灌系统控制面积规模的探讨[J].中国农村水利水电，2009(11):86－88.

[4]汤玉江，冯臻.新疆兵团大型灌区水利管理体制和运行机制改革初探[J].中国水利，2009(10):34－36.

[5]司志文.塔里木灌区水资源可持续利用浅析[J].水利经济，2002(06):51－53.

[6]诸葛五荪，李瑛.开都河—孔雀河灌区社会经济可持续发展对策[J].新疆农业大学学报，2002(25):66－69.