河南水利投融资实践与思考

□王宪章 □罗 涛（河南水利投资集团有限公司）

河南是一个人口大省、农业大省。站在水利角度看，相比其他省市，有三个明显的特点：水资源短缺、旱涝灾害频发、除害兴利任务重。换句话说就是:人多、水少、水污染严重。因此，大力发展水利事业，强化水利基础设施建设，不仅可以促进社会经济发展,并且对于改善生态环境、提高人民群众生活质量有着十分重要的作用。党的十八大和十八届三中全会，作出了推进“五化”协调发展的战略部署，强调要加强生态文明建设。水是生命之源、生产之要、生态之基，是关乎经济社会发展的重要资源。随着经济社会的快速发展，其作用与地位越发凸显。然而，河南地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，处于南北气候过渡带，特殊的自然地理环境和气候条件，致使洪、涝、旱灾害频发。由此可见，实现水资源的科学利用，合理配置和有效保护，难度很大。这一现实，也决定了水利基础设施建设不仅是长期的，而且任务依然十分艰巨和繁重。

长期以来，各级政府一直都把水利作为头等大事，花费了大量人力、财力，进行了多次大规模的水利建设，防御自然灾害的能力也有了很大提高。但基础设施依然比较薄弱，尤其是和经济发展速度相比严重滞后的问题十分突出。一方面是经济社会发展对水资源配置和保护不断提出的新的更高要求。随着经济的发展，城市规模的扩大，用水量的增加，人民生活水平提高了，对水质的要求也不断提高，对生态环境的审视品味也提高了；一方面是各级财政对水利投入的严重滞后和不足。这几年，国家对河南省水利投入每年有150多亿元，比前几年增长了10多倍，但地方的配套资金往往不到位。2009年，时值南水北调中线工程全面开工，除了匹配国家干线工程投资，尤其是配套工程150亿元的建设资金从何筹措，摆在了各级政府的面前。面对巨大的建设资金需求，省政府审时度势，决定组建省级水利投融资平台，河南水利投资集团有限公司应运而生。按照省政府的职能定位和工作要求，水投集团作为省级投融资平台，担负起为全省重大基础设施建设拓宽投资渠道、另辟资金来源的任务。经过五年的不懈努力，集团总资产已由成立时的0.5亿元增加到214亿元；投资的项目也从几千万到现在的上百亿，从一座水库、一段河流发展到一片区域乃至整个城区。近三年来，累计为河南省水利建设融资107亿元，投资118亿元；下属公司由原来的1家发展到今天的11家，员工总人数达到560人，集团发展呈现出勃勃生机。主要做法是：

以构筑融资平台为支点

兴水利、除水害，历来是治国安邦之大事，从而也奠定了其公益性、基础性、战略性地位，形成了水利建设投入长期依赖公共财政的格局。但实际上，几乎所有的政府财政，特别是财政收入较差的地方，由于财力有限，单纯依靠财政投入，远远不能满足水利基础设施建设的需要。即便是郑州、洛阳这样的城市，用于水利的资金虽然每年都在增加，但仍然满足不了需要。久而久之，投资缺口越来越大。财政资金已难以填补长期亏欠形成的投资“短板”和“硬伤”。如此以来，一些事关国计民生的重大水利工程想干，但限于财力却无力干。不少已建工程更是年久失修，衰旧、破损严重，难以发挥设计效益。水利要发展，投入是关键。在各级财政囊中羞涩的背景下，改变途径单一的水利投资体制，争取在政府资金之外，多渠道、多层次、多方位利用社会资金成为一种必然。深化改革，大胆探索融资渠道，为人们打开了思路。按照省政府的决策，将由省管的白龟山、燕山、白沙、陆浑、石漫滩五大水库以及五座大型灌区的经营性资产划归水投集团。同时，省政府还决定将国家及省级南水北调中线配套工程建设资金注入水投集团，并由省财政安排1.5亿元资金作为公司的启动资金，以四两拨千斤之举，支持水投集团撬动金融机构提供更大的资金支持，缓解水利建设资金短缺问题。集团在成立初期，首先集中精力开展密集的调研，充分吸取和借鉴外地的先进经验及做法，明确了以资产筹集资金，以资金建设项目，以运营扩张资本，把投融资作为集团发展的一项重要任务。在省水利厅、国资委、财政厅的大力支持下，经过一段时间的缜密谋划和精心运作，成功地将水库资产划归集团。加上后来，南水北调中线配套工程国家和省级陆续投入的资金，构建起了与金融机构开展合作进行融资投资的平台。

以盘活水利资产为突破口

河南省水利投融资起步较晚，先前运行的几个省市的水投公司也都处于摸索阶段，由于各省的情况不一，投融资侧重点不同，方法模式也都有很大差异。因此，一切工作都需要结合自身特点进行探索。相对于其他省级投融资平台而言，省财政注入的资金只有1.5亿元，南水北调配套工程建设资金注入尚有一个过程，可利用撬动金融支持的资金规模偏小，很难满足建设需求。而几十年的水利建设，建成了一大批水利工程，形成了一大批水利资产，总额多达数百亿元，这是一笔巨大的财富。但长期以来，这些工程仅仅发挥了防洪、除涝、兴利效益，潜在的资本作用没有被利用，长期闲置在那里。水利部门守着巨大的财富，却为缺少建设资金苦苦发愁。2011年中央出台了关于支持水利发展的1号文件，确立了水利在国民经济发展中的重要地位，作出了水利发展的重大部署。与之相呼应，2012年2月中国人民银行、发改委等七部委联合下发了银发[2012]51号文，规定要“进一步拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源。允许以水利水电、供排水资产等作为还款和合法抵押担保物”，这为利用水利资产进行融资开启了绿灯，也让沉睡的财富焕发了生机。水投集团乘势而为，与金融机构开始了对接，把闲置的水利资产利用起来。正当融资工作一路前行时，很快又遇到了困难。同年12月24日，财政部财预[2012]463号文又作出“不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押”的规定，似乎又亮起了红灯。上述两个文件表述不一，让金融机构处于两难境地，也让水投集团一头雾水、困惑不解。面对这种情况，怎么办？只有前行，别无他法。为此，水投加强了与金融机构的沟通联系，通过与专家、专门机构深入研讨，系统解读文件精神，充分的理解中央政策的内涵。经过一段时间的学习消化，大家对中央政策有了明晰的认识。一是加强水利基础设施是中央2011年作出的重大决定，这一精神现在依然没有变。二是在财政部下发的文件中，明确要支持城市基础设施等公益性项目融资。既然有这一条，实际上就是并没有封死水利融资，城市水系改造工程也是基础设施，联系2011年中央1号文件及七部委文件，水利基础设施也应包含其中。三是利用水利资产为水利项目融资进行质押或抵押，不是为其他金融企业融资进行质押或担保，与文中规定并不矛盾。认识到位了，方向自然就明确了，攻克难关的劲头也足了。功夫不负有心人，国开行在经过认真研究后，决定继续对水投开展水利建设融资提供支持。此后，相继为濮阳新区建设等项目提供了多笔信贷资金。融资工作再一次柳暗花明。在国开行的带动下，国家农业发展银行等金融机构随后也分别向集团伸出了橄榄枝，水利融资的路子从此越走越宽。水投集团利用水利工程有效资产，从金融机构获得了数倍的融资支持。等于把水利资产放大了3～5倍，让资产真正成为资本，使其发挥出潜在的巨大作用。

以拓宽融资渠道为抓手

近几年，集团的社会影响不断扩大，信誉也越来越高。一路走来，投资的空间不断拓展，要求合作的地方和项目逐年增多。为了更好地支持各地水利基础设施及水生态文明建设，助力全省经济社会发展，集团根据投资需要，把融资的眼光放在了更宽广的层面。先后，与金融机构、律师事务所、评级机构、会计师事务所等中介服务机构合作，在更广阔的领域和空间进行融资运作。2013年，集团凭借两年来的运作经验以及与金融机构的良好合作关系，成功发行中票20亿元，信用等级也从AA-提升至AA+，有效降低了信贷资金利率，减少了融资成本。并以此为契机，顺利注册了30亿元私募债，现已发行20亿元。这项工作不仅开创了河南水利直接融资模式的先河，而且提升了水投集团在直接资本市场上的知名度和良好的外部形象，坚实了集团的发展基础。

在发行20亿元中期票据时，前期准备进展的比较顺利。而进入发行阶段，一度因国家金融政策调控影响，在中国银行间交易商协会遇到了一些阻力。对此，水投集团一方面加强与浦发银行、交易商协会保持有效沟通，合理规避国家金融政策限制。另一方面，认真进行准备，多次补充资料和详细解释，争取把工作做得更细更到位。通过不懈的坚持和努力，二期中票审批工作得以通过。中期票据的发行，填补了水投集团中期直接债务融资工具缺口。这项工作，不仅开辟了一条新的融资路径，而且也有利于改善水投集团的融资结构，有效降低间接融资比例和融资成本。20亿元中票资金的到位，为进一步发行私募债、资产支持证券和短期融资券奠定了良好的市场基础。随后，集团还与华夏银行、中国银行合作，启动了非公开定向债务融资工具注册发行工作，并在中国银行间市场交易商协会顺利注册，注册金额为30亿元。

五年来，水投集团努力盘活水利资产，用市场化的办法解决水利发展资金，累计取得金融机构授信141亿元，获得融资额107亿元。目前，集团还正在与国开行合作设计河南省引黄调蓄工程的融资方案，计划以河南省“水利三费”（水资源费、水利发展基金、水费）资金作为还款来源，融资300亿元，合作开发利用水资源，致力于解决河南省守着黄河缺水吃的问题，全力支持河南省中原经济区和粮食核心区建设。

以支持水利重点建设为动力。按照省政府对水投集团的职能定位，集团公司坚持把支持全省水利基础设施和生态文明社会建设作为发展的动力源泉，明确了“兴水为民、利泽中州”的使命，坚持把支持水利发展作为义不容辞的责任。几年来，集团从河南“三区”建设的大局着眼，密切与市县的沟通对接，根据需要，确定公司的投资方向和重点。

省南水北调中线配套工程，是水投集团融资投资的第一个重大建设项目。64.38亿元的融资任务，既是机遇，更是挑战。为此，集团积极与省农发行和省南水北调办沟通，以“水利项目收益权质押”取得金融机构授信64.69亿元，随后又与其他银行对接，先后争取了390多亿元的银行授信。目前，集团已为该工程提供融资支持32亿元。根据项目实际资金需求，在南水北调基金不能及时到位的情况下，又沟通省农发行，对该项目授信40亿元过渡性贷款，保证了配套工程顺利施工。眼下，这项工程已基本完成。干线工程正在进行充水试验，具备了通水条件。不久，一澈清水将源源不断的从丹江口水库奔向北京、天津及沿线几十座大中城市，数千万人将吃上洁净的放心水。同时，还与濮阳、许昌、安阳、周口、驻马店、漯河、南阳等市及新安、孟津、襄县、宜阳、卫辉等县区在引黄调蓄水库、河道综合治理、供水及污水处理、城市棚户区改造等方面展开合作，提供金额120亿元。通过对国家和省内水利重点建设项目的融资支持，扩大了水投集团的社会影响，赢得了信誉，强固了投融资地位，从而也获得了政府和金融部门更多的信任和支持，集团发展有了源源不断的动力。

以“创新”为引领。水投集团在成立初期，就把开拓思路，创新模式作为一切工作的座右铭。支持濮阳新区建设，是集团公司利用融资、投资与政府间开展合作，实现双赢的第一个项目。2012年，集团以濮阳引黄灌溉调蓄水库投资建设为契机，经与濮阳市政府、省国开行多次对接商谈，三方一致同意借助各自优势、开展战略合作，引导更多金融资源支持濮阳基础设施建设，推动濮阳城乡一体化示范区的发展。

三方以《战略合作框架协议》约定了濮阳示范区、水投集团、省国开行和濮阳市建设投资公司的融资合作框架。水投集团与濮阳市建设投资有限公司共同出资成立濮阳龙湖投资建设开发有限公司，注册资金3亿元。其中水投集团持股60%，濮阳建投代表市政府持股40%。龙湖公司作为示范区的投融资平台，主要负责水库主体工程及其他配套设施的整体投资开发与运营。2013年2月4日，水投集团与濮阳市政府在濮阳签署了《合作备忘录》，该备忘录确立了双方合作模式、公司职能定位及运作形式。

在《战略合作框架协议》的前提下，龙湖公司通过市场化的投标的方式，成为示范区的投融资主体、建设主体及授权范围内的资产运营主体，负责“引黄调节水库及周边项目”的开发建设与运营。计划投资56亿元，其中引黄调蓄水库主体工程约8.86亿元、示范区路网项目约5亿元、濮北棚户区改造拆迁安置项目约42亿元。水投集团与市政府、金融机构在城市的一个区域全面开展投融资合作，这还是第一次，没有现成的路径可循，没有经验可借鉴，一切都要从零开始，所有的工作都要边思考边实践边探索。

一是积极探索实现收益的渠道。根据项目的性质对项目的投入和收益进行科学的“打包规划”，选择有效的盈利模式。对经营性项目，如供水厂、污水处理厂等采用BOT模式进行投资建设，通过运营管理实现收益。对城市基础设施如道路桥梁、调蓄水库等采用BT模式或投资回报模式，获取施工利润或者固定回报收益。

就水利等基础设施建设而言，往往不能完全由项目自身实现收益，更多的是需要开发潜在的效益，通过项目外延，在土地开发、路桥建设、供水及污水处理等方面获得收益。

二是积极谋求政策支持。从收益角度来看，一个国有企业获得政府的支持主要有两个方面：一是政策，二是资金，而政策往往要比资金支持更重要。在濮阳新区建设中，水投集团一开始就把目光盯在了国家的相关政策上。引黄调蓄水库项目是经国家发改委授权省发改委批复的七个引黄水库项目之一。通过国家开发银行总行的评审，成功获得国家开发银行7亿元15年期项目贷款，国家政策性资金的支持为水库工程建设提供了有力的资金保障。

棚改项目则是成功利用了国家棚户区改造政策。濮阳引黄调蓄水库移民迁安涉及5个村，1.8万人，整体拆迁安置费用多达30亿元。这对濮阳新区来说，是一个比较大的任务。经争取，将引黄调蓄水库移民迁安纳入省棚户区改造规划，借助河南省保障性住房统贷统还主体——省豫资公司向国家开发银行贷款，信贷资金的还款主体变为省豫资公司。这样一来，不仅统贷平台的信用评级高，贷款通过率高，资金有保障，而且不占用水投公司的信贷规模，降低了集团的运行成本和风险。

三是以防范风险为保障。控制投资风险是集团开展业务的出发点和落脚点，也是水投集团投资项目的关键所在。为此，水投集团采取多种措施，努力把风险置于可控之内。一方面通过业内分析、专家评估、律师把关等多种措施进行分析论证，把握风险点，设计防范应对方案和措施。另一方面，针对不同风险点，设计相应的抵御和防范风险方案，并根据项目实施过程，跟踪优化。除了BOT、PPP项目外，大多投资项目的还款来源于土地收益，在风险控制方面采取的措施主要是：由政府财政出具承诺，由人大决议纳入财政预算，明确还款地块和价格。濮北棚户区改造项目的投资回报，来自配套开发用地的出让净收益。基于龙湖公司出资修建水库、路桥等基础设施，促使项目周边土地升值，同时在土地一级开发中须承担相应风险，因而在与濮阳市签订的项目建设投资协议中双方确认：若配套开发用地的出让净收益低于确定的投资成本，亏损部分濮阳市承担80%，龙湖公司承担20%；若高于确定的投资成本，收益超出部分龙湖公司享有80%，濮阳市享有20%。这一做法，已在与许昌、安阳、洛阳等地市的合作中予以沿用，对有效防范风险发挥了作用。再一方面，加强对投资项目的跟踪评估。一旦发现风险苗头，及时采取措施予以控制，保证资金放得出，收得回，收益有保障。

四是以谋求持续发展为目标。五年的投融资实践证明，集团的长远发展离不开坚实的产业支持。水投集团经过5年的拼搏，虽然在融资投资方面积累了一些经验，具有了一定的发展基础。但从长远来看，集团发展受国家政策调整因素影响比较大，根基不牢，底气不足。面对这一问题，水投集团从2014年年初，即组织了多次调研，分别到重庆、吉林、山东、广东、江西、内蒙古等地考察学习兄弟省市的先进经验和做法。适时地调整了工作思路和重点，明确在继续围绕水利基础设施建设融资投资的同时，改变以往单一的投资—回报模式，投资重点向水资源的开发利用等方面进行倾斜，在供水、污水处理、清洁能源、土地开发利用等方面寻求与地方政府开展合作，利用双方资源优势，发展支柱产业，以产业为支撑，以融资投资为两翼，谋求集团稳步发展。当下，集团以股份投入的方式，正在整合平顶山的自来水企业，以BOT模式投资了卫辉、襄县等市县的南水北调水厂建设，以ppp模式与安阳、温县、汤阴等市县就老水厂改造、新水厂建设开展深度合作，共同投资，共同收益。另外，还计划与四川能源投资集团、中建七局等多家央企合作，开发清洁能源等。

几年来，水投集团在水利投融资方面进行了积极探索，取得了一定成绩，但有些做法尚欠成熟，还需要进一步提振精神，多调研、多分析，从实际出发，全力以赴做好水利投融资各项工作，为弥补我省水利建设资金不足，着力破解水利投资建设融资难题，做出新的、更大的贡献。