铜陵矿区矿山地质环境问题及治理对策

李 闽，王联军，罗小利

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

1 铜陵矿区主要矿山地质环境问题

铜陵矿区位于安徽省中南部，铜陵矿产资源丰富，被誉为“中国古铜都”，现已发现查明26种矿产资源，包括：煤、铁、锰、铜、铅、锌、钴、钼、金、银、硫铁矿、砷、白云岩、石英岩、水泥用灰岩和膨润土等。随着长期大规模的资源开发，尤其是粗放型的开采利用，铜陵矿区资源逐渐趋于枯竭，矿山地质环境问题日趋严重。截至2011年底，因采矿侵占的土地共计达2085.9 hm2，而重建恢复总面积仅有276.6hm2，复垦率仅为13.3%；地质灾害易发区面积共达12470 hm2，占市域面积的11.2%，矿山地质环境治理工作任重而道远。

1.1 土地资源占用与破坏

铜陵市各矿山均存在土地、植被资源占用和破坏问题。占用和破坏土地主要为分三个部分：露天采场、矿山工业场地和运输道路、排土场和尾矿库。矿山因修建地表设施、堆放原矿及废石土等采矿活动铲除地表草皮和开发林木，破坏了矿区原有植被资源。如图1所示，露天采矿占用和破坏的土地占33%；矿山工业场地和运输道路破坏和占用的土地占44%；而排土场和尾矿库破坏和占用的土地占23%。

图1 铜陵市矿山企业破坏土地方式

1.2 地下水均衡破坏

铜陵矿区由于矿产资源开发，矿山长时间疏排地下水使得矿区及周边地区地下水水位持续下降，加剧了区域地下水资源不均衡，部分矿山排水还诱发了岩溶塌陷地质灾害。截至2011年底，全市矿山年排放地下水约3399.06万t，废水综合利用率约27%；地下水最大降深达已达100余米。

1.3 矿山地质灾害

铜陵市由于矿产资源开采，诱发了岩溶塌陷、采空塌陷、不稳定边坡等地质灾害。截至2011年底，铜陵市共有采矿引发的岩溶塌陷14处500余个，影响面积365.9hm2(表1)；有19座矿山出现采空塌陷，塌坑31个，总影响面积316.59hm2；全市有7座矿山出现滑坡地质灾害，另有新桥硫铁矿矿排土场、宝山排土场等10多处排土场存在滑坡隐患。矿山地质灾害影响周边居民生产生活，使房屋开裂倒塌，被迫搬迁安置，同时塌陷也危及矿山自身安全生产。

表1 铜陵市矿山地质灾害累计发生量

1.4 矿山开采破坏地貌景观和生态环境

铜陵市露天开采矿山破坏地貌景观和生态环境严重，截至2011年底，累计破坏土地面积约1649.13 hm2，这些露采矿山地表堆积有大量废石土，累积堆存废弃物18362.51万t。一些废弃的采石场由于缺少植被生长的土体，植被自然恢复十分缓慢，裸露的山体与周边自然环境格格不入，影响自然景观，破坏生态环境。

2 铜陵市矿山地质环境保护与治理主要工作

2.1 大力开展矿山地质环境治理工作

铜陵市自主筹资开展矿山地质环境调查，编制了《铜陵市矿山地质环境保护与治理规划(2011～2020年)》，为矿山地质环境治理打下坚实基础。为了做好矿山地质环境治理项目工作，铜陵市政府成立了矿山地质环境重点治理项目建设领导小组，负责联络协调工作。在处理重点矿山地质环境治理项目区内土地权属问题、项目实施与矿山生产建设相协调等问题中发挥至关重要的作用。2006～2011年底，铜陵市共筹集资金约5.2亿元用于矿山地质环境恢复治理工作，恢复土地约200 hm2，恢复林地754 hm2，取得了良好的效果。

2.2 积极探索创新保证金管理制度

依据《安徽省矿山地质环境治理恢复保护金缴存使用管理办法》等相关制度，按照省国土资源厅制定的矿山地质环境相关技术规程，铜陵市根据矿山开采方式不同、矿山开采面积不同确定不同调整系数，并以此为依据收取保证金。鼓励矿山企业改进采矿方式，金属矿采用地下充填法开采代替崩落开采，露天矿采用无台阶、无尾矿、无废石的“三无”方式开采，将矿产资源开采对环境的影响控制到最小，也为后期矿山地质环境治理提供有利条件。

2.3 矿山地质环境治理对接城市建设

铜陵市积极探索矿山地质环境保护与治理新模式，对于已找不到责任人的废弃矿山的治理任务，由政府为主导投资进行复垦，或采取以“谁治理，谁受益”的原则吸引社会资金进行治理。特别是近三年来资源枯竭型城市矿山地质环境重点治理工程一改以往矿山治理单一化的理念，对接城市建设，提出“三结合”的治理模式，即矿山地质环境治理与土地开发利用相结合、与增加建设用地相结合、与特色景观建设相结合。达到既恢复生态、又盘活土地、创造经济效益的目的。例如，2009～2011年，铜官山铜矿宝山矿区治理项目投资1164.55万元，其中国家地质环境治理专项资金300万元，铜陵有色金属集团控股有限公司自筹资金864.55万元，恢复土地12.07hm2，绿化土地3hm2。复垦后的土地归投资者使用，投资者因势修建住宅小区，绿化周边环境，缓解了城市发展建设用地不足的矛盾，促进了城市生态环境的恢复。

2.4 推进矿山复绿行动

以规划为龙头，做好“矿山复绿”牵引工作。通过编制《铜陵市矿山地质环境保护与治理规划(2011～2020年)》，合理提出“矿山复绿”行动的目标任务，并做好资金筹措安排。2012年铜陵市被批准成为全国工矿废弃地复垦调整利用试点市，拟复垦调整利用土地约733.33hm2，其中复垦成耕地为40hm2、复垦成林地约333.33hm2，并按照国土资源部要求，编制工矿废弃地复垦利用专项规划和工作方案，规范推进此项工作。铜陵市政府积极争取安徽省级财政资金支持，2012年开展了青山—大冲区域和铜陵县长龙山2个矿山地质环境治理项目的申报工作，申请省级财政资金500万元。铜陵市政府将继续申请省级财政支持，对全市23个点进行矿山治理和植被恢复工作，彻底改善废弃矿山景观，改善人居环境，扎实推进矿山复绿行动。

2.5 大力发展循环经济

铜陵市注重矿山地质环境源头控制，通过资金和政策引导，鼓励企业从选址、生产、运输和管理各个环节注重地质环境保护。如铜陵海螺水泥公司注重制定兼顾环境的综合规划，将企业选在距离矿山、码头和铁路较近的地方，矿山开采的矿石和生产出来的水泥熟料都采用密封管道全封闭式传送，不产生沙尘、废气、废渣等有害物质，避免对周边环境的影响。同时大力发展循环经济，建成水泥纯低温余热发电项目，有效保护企业用电需求；建成城市生活垃圾处理项目，每年处理铜陵市生活垃圾19.8万t，对生活垃圾进行“减量化、无害化、资源化”处理，回收垃圾中的有用物质，不燃物则作为生产水泥的原材料进行利用。

3 铜陵市矿山地质环境治理存在的主要问题

3.1 矿山地质环境治理任务艰巨，治理资金不足

截至2011年底，铜陵市主要矿山露天采场、排土场、尾矿场等侵占土地共计达2085.9hm2；尾矿库治理压力巨大，共有尾矿库44座，其中危、病、险库就达12座，形成了巨大的环境和安全隐患。初步测算，全市生态恢复需投入上百亿元，矿山地质环境治理任务十分艰巨。铜陵市财政收入虽然有了一定的增长，但铜陵作为工矿城市在税收构成上主要以增值税和海关进口货物增值税为主，由于财政体制性原因，绝大部分财政收入上缴国家，铜陵地方政府可用财力不足，矿山地质环境恢复治理工作面临资金严重短缺。

3.2 矿山地质环境治理责任主体不清

铜陵市矿产资源开发利用历史悠久，矿山地质环境问题长期积累、情况复杂。目前铜陵市大部分无主矿山要靠地方筹资进行治理，有主矿山，因矿山地质环境问题复杂性，矿山责任也难以界定，造成企业责任落实的扯皮甚至落空。这主要是由于铜陵的矿权多，某一区域的环境问题往往不是一个矿山企业造成的，而是多家企业的共同开采行为叠加所致，难以量化各矿山企业应负的责任比例。

3.3 矿山地质环境保护工作上位法缺失

由于《矿产资源法》修编工作一直没有完成，《矿产资源法》中关于矿山地质环境保护治理相关内容缺失，导致矿山地质环境保护工作缺乏有效制约手段。尽管有国土资源部第44号令《矿山地质环境保护规定》和地方性法规《安徽省矿山地质环境保护条例》和《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，但在贯彻执行这些法规时，部分矿山企业对保证金缴存的责任义务理解上存在偏差，省市两级国土部门由于缺乏更高阶层法律依据，工作执行力度和底气不足。

4 促进矿山地质环境治理与保护工作的建议

4.1 加大对矿山地质环境治理的支持力度

铜陵市作为安徽重要的矿业城市，在计划经济时期是生产国家战略物资的粗铜基地，生产农用化肥基地，创造的价值很大部分被国家无偿地计划转移，现在这些矿山企业一个个地面临着关停和破产，许多历史遗留问题还未解决。同时随着矿产资源更大规模的开采，矿山地质环境恶化的趋势仍在加剧，矿山地质环境保护和恢复治理工作艰巨。国家应加大对老矿业城市的矿山地质环境恢复治理的投资力度，加强财政支持，下大力气恢复治理矿山地质环境。

4.2 加快绿色矿山建设，深入推进矿山复绿行动

一是切实做好绿色矿山建设。要求铜陵市各地加快编制绿色矿山规划，并将年度绿色矿山达标率作为约束性指标；对绿色矿山加大扶持力度，国家应以项目或“以奖代补”的形式进行扶持，提高企业建设绿色矿山积极性，弥补绿色矿山在建设初期的高成本；加快制定绿色矿山技术标准，以更好地指导基层绿色矿山建设。二是深入推进矿山复绿行动。加强对矿山复绿行动的持续宣传，促使矿山复绿工作深入人心。制定政策鼓励和引导矿山复绿工作，将矿山复绿完成情况作为企业申请、延续、变更矿权的重要条件，使尊重环境、讲诚信的企业更好地发展。启动矿山复绿示范基地建设，形成示范效应，加强矿山复绿技术研发，以先进技术促进矿山复绿成效。

4.3 创新资源型城市矿山地质环境治理投入机制

目前安徽省及铜陵市矿山地质环境恢复治理面临资金短缺的问题，如何破解资金瓶颈，要创新矿山地质环境治理投入机制。一是加大“谁破坏、谁治理”和“谁治理、谁受益”原则的落实，通过产权交易，广泛吸引民间资本投入矿山地质环境治理；二是鼓励金融机构向矿山地质环境治理项目提供信贷支持，地方政府积极争取金融机构贷款，国家引导金融机构向矿山地质环境治理项目予以政策倾斜；三是国家通过制定税费等优惠政策，鼓励矿山企业拿出更多资金投入到矿山地质环境保护与治理中。

4.4 积极构建矿山地质环境治理责任确认制度

首先，加强矿业秩序和资源整合，明确一个矿体一个主体开采，从而明确环境治理与保护责任；其次，积极构建矿山地质环境治理责任确认制度，对于开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，按照“谁破坏、谁治理”的原则，由采矿权人负责治理恢复；对于历史遗留问题，矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由政府承担治理责任；最后，积极发挥社会居民的作用，在确认政府与企业对矿山地质环境治理责任前提下，让当地居民认识到地质环境保护也是每个公民自身责任，形成全社会共同参与矿山地质环境保护与治理的氛围。

4.5 完善矿山地质环境监督管理相关法律

目前，我国关于矿山地质环境保护与恢复治理的法律规定并不健全，大多为原则性的规定，且缺乏有机的联系。长期以来，由于执法主体众多，职权职责划分不清，导致在矿山地质环境管理中，制度实施水平不高，管理不到位，好的制度不能发挥其应有的作用。应结合我国矿山地质环境的实际状况，在《矿产资源法》中增加矿山地质环境保护治理相关内容，将矿山环境管理和矿山环境恢复治理纳入法治轨道。

[1] 张雪梅.矿山环境治理多元化投融资渠道探讨[J].中国人口资源环境，2011，21(12)：398-400.

[2] 胡炜.国外矿山环境治理管理制度研究及对我国的启示[J].中国矿业，2011，20(zk)：133-135.

[3] 吴小燕.矿山环境治理多元化投融资模式研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2011.

[4] 铜陵市矿山地质环境调查报告(2012)[R].2013.