资源环境审计问题研究

葛惠弘

摘要：资源危机和环境污染问题越来越严重，在经济发展人们生活日益富足的今天环境问题正在深刻影响人们的健康生活。环境资源是我们赖以生存和发展的基础保障，没有可持续开发利用的资源和良好的生态环境人类是不能健康生活的。为此要加大资源环境审计力度，提高对环境保护的治理，切实促进我国资源环境的改善。

关键词：资源环境 审计 对策

1 我国资源环境审计发展现状

资源环境审计不同于其他的一般审计，资源环境的审计有着其自身的特点，主要是审计组织在社会经济可持续发展理论的指导下，对被审计单位资源环境会计信息披露的内容进行真实性、合法性验证，在此基础上做出资源环境的审计报告。

1.1 我国资源环境审计类型目前以财务收支审计为主。在具体操作实践时，主要以财务收支审计和合规性审计为主。审计从业人员的知识结构主要包括财务会计。在审计方法方面现阶段主要使用分析性复核、座谈、调查等传统的审计方法。审计方法的选择要结合我国资源环境的实际情况，适当的更新审计方法，运用较为成熟科学的审计方法是审计工作质量的保障。

1.2 我国资源环境的审计对象主要包括环保资金的使用情况。我国目前的政府环境审计仍以环境保护资金审计为主，其中包括对环保资金的管理和使用、环境保护项目计划和目标执行情况、专项资金使用的合法性和真实性等方面进行审计，以确保环保资金的合法合理使用，减少损失浪费。提高资源环境保护资金的使用效率，加大对资金落实情况的持续监督。

1.3 审计实施的方式以强制审计为主。在环境资源问题不断加深的今天我国的环境审计工作也面临巨大的压力。提高审计的时效性是做好环境资源保护工作的第一步，但是在市场经济中，企业环境审计是增加其成本的，这就导致不少企业逃避环境资源审计，甚至有的企业在准备审计材料时弄虚作假。这就要求审计组织必须以强有力的强制性审计为后盾，严格落实审计政策，打破企业的保护主义，真正强化对环境保护资金的监督。

1.4 审计项目的确定线索以现实存在的重大环境问题为主要对象。政府的环境资源审计机构充分关注在环境资源方面发生重大事故和已暴露出问题的企业单位，现实中像企业的严重污染水体、空气，大量浪费自然资源和重大决策失误等问题，应该从重大的环境资源突发事件中积极寻找线索，做好环境资源的科学审计。

1.5 法规政策和制度执行以合规性审计为主。在环境资源审计的过程中牵涉到各方的利益。中央和地方之间，地方和地方之间，地方内部不同地区之间，企业和政府之间，利益错综复杂。在过去有不少盛行保护主义，还有对环境资源的审计认识不清，不够重视。环境资源的审计政策得不到很好的落实，基于这种情况，现阶段在环境资源审计时应将合规性作为资源环境审计的重点，努力发现审计中存在的问题，加大对审计工作的监督。

2 资源环境审计工作存在的主要难题及原因分析

2.1 对资源环境审计认识不足，审计环境亟待优化。自1978年改革开放以来，我国的资源环境保护问题受到了一定程度的重视，但生态文明并没有成为执政理念，资源环境的审计也没有形成科学合理的认识。2012年中共十八大报告第一次把生态文明建设提升为执政治国的总体部署，形成“五位一体”战略。而在此之前的发展事实表明：我国虽然已经基本建立了社会主义市场经济体制，却没有建立起对应生态文明理念和原则的市场机制。由于市场没有在资源配置中起到决定性作用，导致了环境的日益恶劣和生态的不断退化。由政府直接配置资源或者政府不合理干预资源配置的程度和领域既深又广。比如，一些地方政府为了发展经济，出台五花八门的优惠政策，降低环保标准招商引资，催熟产业转移，加剧产能过剩，造成大的资源浪费和环境破坏。再比如，由于税收和价格机制不合理，难以有效抑制对资源及资源性产品的过度需求，工业用地、水资源、能源等价格偏低，占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态破坏后的修复成本。30多年来，中国在生产世界上最多产品的同时，却让生态产品成为了自己最短缺的产品；中国在制造快速增长的经济奇迹的同时，也让生态差距成为了自己与现代国家最大的差距。

2.2 相关法规体系不够完善。我国从1979年开始环境保护立法，到2014年，已经制定了30多部生态环境保护的法律和千余件法规、规章，建立了不少制度。但由于缺乏对生态文明建设与经济建设、社会建设的整体考虑，出现了两个方面的问题：一是制度本身不系统、不完整；二是已经建立的制度无法得到有效实施，《环境保护法》也因此被称为“软法”，广受诟病。由于自然资源资产的产权制度没有完全建立，全民所有的自然资源资产，其所有者不到位，无法从源头上遏止资源浪费和过度开发问题。

2.3 政府和官员决策水平影响资源环境。我国环境的严峻现实与不全面、不科学的政绩观及干部任用体制有极大关系。如果让GDP成为衡量一个官员政绩的惟一“硬指标”，地方政府官员必然会在追求经济效益以博取政治资本的目标驱使下，无视“带毒GDP”“害命GDP”，不仅不对环境质量负责，而且甘当高污染企业“保护伞”。于是，一些地方官员为了一届任期内的经济增长，不顾及资源环境状况盲目开发，尽管实现了高增长，却造成了潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。建立生态环境损害终身追究制，就是要对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的官员，终身追究责任，不能把一个地方的环境搞得一团糟，然后调离，官还照当，不负任何责任。要探索编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。事实上，对领导干部实行生态环境损害责任终身追究，既是通过改革干部考评机制，加强生态文明制度建设的重要内容，也是以“让市场在资源配置中起决定性作用”为标准，按照“把权力关进制度的笼子里”的法治思维，转变政府职能，改革国家治理方式的重要方面。

3 促进生态文明建设的着力点

3.1 生态资源环境损害要追责，完善落实相关配套制度。自然资源“绩效审计”和生态环境损害“终身追责”，二者共同构成了一种问责机制。从逻辑上看，进行绩效审计是实现终身追责的前提，而终身追责是编制自然资源资产负债表、进行绩效审计的基本要求。通过建立审计与追责制度，形成“倒逼”机制，可以促使地方领导在进行重大决策时充分考虑生态因素，防止造成环境污染和生态破坏的严重后果。这两个制度如果能够得到切实有效的实施，将对形成环境与发展综合决策机制，贯彻环境保护的风险预防原则，落实环境影响评价制度、地方政府环境质量目标责任制度、生态红线制度等具有重要意义，为改变地方政府充当污染企业“保护伞”的乱象，走出“企业排污-群众受害-政府埋单-生态破坏”的恶性循环起到积极作用。相对于生态环境保护的其他制度，这是一次革命，它既对官员水平和能力的现代化提出很高要求，也会与中国传统的“官本位”“能上不能下”等封建思维形成激烈冲突，还会影响一些地方和个人的“奶酪”。这样一种真正需要“灵魂深处闹革命”的“秋后算账”机制，是否能够得到顺利运行，令人担忧。现在，要实行“动真格”的终身追责制，不仅需要“壮士断腕”的勇气和决心，还需要有编织“恢恢天网”的能力与水平。

3.2 促进建立企业节能环保定期汇报和公示制度。在新闻媒体上定期公示或曝光企业的节能环保或污染排放情况，接受社会和公众的监督。特别对那些污染严重，对社会造成危害，又不积极治理的企业除给予曝光之外，建议对其坚决实行关停并转，对企业主要负责人进行严肃处理，触犯刑律的交司法机关予以惩处。在此基础上开展节能环保优秀企业评选活动，并向同类或相关企业介绍推广这些优秀企业的成功经验，推动节能减排、保护环境在各行业迅速展开并取得成效。

3.3 在审计理念上，须树立宏观意识。从企业资金的收支和效益审计入手，关注资源环境法律法规和节约资源、保护环境基本国策的贯彻落实情况、资源利用和环境保护活动的效益情况；在组织方式上，要有整合意识。整合审计资源，灵活运用联合审计、合作审计等方式组织开展企业审计；在技术手段上，要有创新意识。围绕企业审计大力开展计算机审计，在掌握财务数据的同时，更加重视业务数据的收集和分析。

4 深化资源环境审计的对策与建议

4.1 加强企业审计队伍建设。国家审计机关要设立或完善专门从事企业审计的工作机构，进一步明确资源环境审计工作的职责和任务，同时要配备一定数量的专职资源环境审计人员，不断充实和培养资源环境审计专业人才，积极组织开展资源环境审计业务培训，增加资源环境保护的基本知识与技能，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应企业资源环境审计要求的专业队伍，保证环境审计工作的顺利开展。

4.2 拓展资源环保审计内容，提升审计成果层次。当前，审计机关开展企业的资源环境审计主要是合规性审计，审计内容单一，问题解释、情况反映深度还停留在较浅的层次上，因此，要必须逐渐由财务审计、合规性审计转变为绩效审计，不断拓展审计范围、内容，针对环境管理系统的有效性、环境项目的投资效益等进行审计，逐步加大资源环境绩效审计分量，对涉及全局性的重点基础设施项目开展企业资源环境审计，确保公共资金的安全使用，提高资金的整体使用效率和管理水平。

4.3 完善与环保职能部门协调配合机制。审计机关要与资源环保、财政等职能部门加强工作联系，建立和完善合作审计工作制度、工作联系会议制度、工作信息通报制度等，加强协调与交流。及时高效的沟通，使问题反映途径顺畅。在纵向上，通过与上级审计机关对共同关注的生态环境事项实行联合审计，共同研究和探讨解决问题的措施与办法，保证目标统一、重点突出、落实有效、分工明确，实现审计成果共享，节约不必要的审计成本。在横向上，建立由审计、环保、财政等部门参加的统一工作机制，实现跨部门合作，发挥各部门的专业技术优势，充分发挥审计监督和部门监管的合力，共同促进和推动资源环保工作。

4.4 将资源环境审计作为一项“硬指标”融入到企业审计中。在重点工程审计中关注环境影响评价，在经济责任审计、企业审计中关注环境保护履责情况，在金融审计中关注“绿色信贷”，认真编制审计项目实施方案，出具资源环境审计工作报告，整合力量抓好资源环境审计整改落实。

在国际上，环境审计是上个世纪90年代在许多国家就已经建立的一项环境保护制度。在联合国确定可持续发展原则后，在国际标准化组织、国际商会、欧盟等一些国际组织的积极推动下，欧盟、美国、爱尔兰、英国等国家还制定了环境审计（或绿色审计）的法律，通过对企业、政府进行社会责任审计、绩效审计，建立约束机制。它们探索的自然资源核算方式、环境审计准则、环境审计报告运用方式等，都值得我们在深入研究的基础上，予以借鉴。

参考文献：

[1]闫天池，张庆龙.资源环境审计：问题与对策[J].中央财经大学学报.2009（01）

[2]王淡浓.加强政府资源环境审计，促进转变经济发展方式[J].审计研究，2011（05）

[3]黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考[J].中国审计，2009（04）.