浅析当前国有企业制度中存在的问题及对策

●张芒东

浅析当前国有企业制度中存在的问题及对策

●张芒东

企业始终是社会经济的主体，是决定经济发展的主要组织形式。经过多年的改革，国有企业逐步建立起了现代企业制度。现代企业制度的建立是企业改革发展的基础和方向，只有完善企业制度，才能适应国际竞争市场，增强企业核心竞争力。在健全完善现代企业制度过程中，企业在内部管理上还存在不少的薄弱环节和漏洞，影响着企业的经营管理效率和效益。文章从企业面临的环境出发，分析企业制度中存在的问题和原因，提出相应的对策建议，制定针对性的措施，促进企业健康稳步发展。

国有企业 制度 问题 对策

企业制度是和企业一起诞生的，广义上是指企业管理体制、机制和基本制度，狭义上通常指企业对各项管理工作和安全、经营、操作等方面的行为准则，即规章制度。企业内部制度涉及企业运行的各个方面，包括人事管理制度、生产管理制度、财务管理制度、行政管理制度、合同管理制度、采购销售管理制度、奖惩管理制度等等。“没有规矩，不成方圆”，企业制度建设是企业健康运行的必要保障，是企业管理的基石，决定着经济绩效。制度带有根本性、全局性、稳定性、规范性、强制性、长期性的特点，企业的所有活动都必须在一定的体制框架内进行，良好的企业制度可促进企业长远发展，强化企业竞争力，并实现企业利益与员工利益的双赢。企业的制度建设过程，也是凝聚和固化企业已有成功经验的过程。本文从分析企业制度面临的环境入手，分析企业制度中存在的问题，探求改进之策。

一、当前国有企业制度建设面临的环境

任何企业制度都是一定的社会经济制度和经济体制下的产物，对企业制度的选择，也必然要受到具体的宏观经济制度环境的影响。

1.国内市场环境。十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并推行现代企业制度试点。建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有企业实行公司制改革，使企业成为适应市场经济的法人实体和经营主体。同时，把国企改革同改组、改造、加强管理结合起来。经过近20年的发展，产权制度改革迈出重大步伐，企业的经营状况明显好转，政企分开取得重大突破，企业面貌发生了较大的变化，涌现出一大批效益较好的国有大中型企业。但也有一些企业由于管理体制不顺畅、产业结构不合理、改革步伐滞后、转型不到位等原因陷于市场低迷状态和困境，究其原因，既有外部的原因，也有机制方面的问题。

党的十八届三中全会提出建立统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力消除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。推进国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。推进改革既是一个制度创新的过程，也是一个利益关系的调整过程。目前中国改革处于深水区、攻坚区，市场体系在不断完善。市场经济遵循的基本规律是价值规律、竞争规律和优胜劣汰规律，核心内容是在确认多元化经济主体所有权的前提下，进行自由公平的交易。在市场经济中必然存在着竞争。随着市场经济的发展，企业间的竞争也逐渐激烈起来，经营风险也越来越大。

2.国际市场环境。和平和发展仍是当今世界的主题，进一步解放思想、推进改革开放，与国际市场进一步接轨是大势所趋。但国际形势动荡，经济危机接连爆发，国际经济发展的环境充满曲折。中国加入世贸组织，企业面临的市场是国际和国内两个市场，改革开放使国外企业加入到抢占市场的队伍中，中国的企业也进入了国际市场，市场份额的竞争使中国企业形成压力，对企业管理的精细化、产品质量和服务、科学技术、人才素质提出了更高的要求，才能保证企业实现长期可持续发展。

3.企业内部环境。在企业内部，国有大中型企业已基本完成了公司制改造，初步建立了现代企业制度，并且按照《公司法》运行。随着企业大规模重组、改制、转型，大集团下的母子公司体制也有增多的趋势，企业战略发展向大集团、规模化、产业化方向迈进，管理跨区域、跨行业等特征特别突出，在市场机遇面前，集团对子分公司控制能力和管理难度在逐步加大，而外部的竞争与供求以及企业的盈利性特点又使企业面临更多的风险和挑战。企业的体制、机制需要与快速发展的形势相适应。

二、国有企业制度中存在的主要问题

1.体制方面的问题。从中国企业改革情况来看,一些企业通过规范的公司制改造，建立了比较规范的法人治理结构，形成了较为科学的决策体制和激励、约束机制，提高了市场竞争力。但也仍有一些企业，在公司治理与机制上存在各种不规范的问题，集团公司与下属子分公司职责界定不清，集团公司过多插手子分公司管理。

具体表现在：一是人员产生机制不到位，由于人事制度改革的滞后，由股东大会（股东会，以下统一为股东会）决定董事会、监事会成员，由董事会聘任经营班子的机制没有规范地建立起来。二是治理结构不健全、不合理、不科学。有的企业股东会形同虚设，长期不开股东会，或者召开一言堂的股东会。在董事会方面，很多股东选派的董事是其班子成员兼任或由新企业经营班子成员兼任董事，缺少合格的外部董事。在监事会方面，企业监事会不健全，有些由公司中层干部兼任监事，实际上形同虚设。在经营班子方面，一些企业所设职务过多，成了上级部门安置干部的途径。三是权责不到位，主要表现在：董事会权责不到位，一方面由于董事长与总经理职位通常合二为一，以及经营班子成员占据董事会的大多数席位，形成内部董事占优势的格局。董事会由大股东控制或由内部人控制，难以形成独立的董事会来保证健全的经营决策机制。另一方面，由于外部行政干预过多，使得董事会的重大决策权和聘任经营人员的权力得不到真正落实。监事会权责不到位，由于各方面普遍只重视了董事会的作用而忽视监事会的地位，监事会实际上只是一个受到董事会控制的议事机构，这使得监事会很难行使有效的监督权。经营班子的权责不到位。不少企业把公司分权——制衡体制视为董事会领导下的经理负责制，董事长处处以一把手自居，过多“履行”经营班子职责，扰乱了公司的责任体制。四是在管理制度上，没有解决好管人、管事服从于管资产问题。

不能很好地处理“老三会”和“新三会”的关系。企业中党委会、工会和职代会等“老三会”组织健全，但随着国有企业的改制，股东会、董事会、监事会等“新三会”逐步建立，新老三会之间功能如何协调与定位需深入探讨和研究解决，因而也影响到公司治理结构的正常运转和内部治理机制的完善。

外部治理问题。社会的经理人才市场的发育处于初级阶段，市场化的经理人员选拔、激励与约束机制没能有效地建立起来。国有企业更多地使用内部管理人员，或由各级国资委委派担任经理层主要领导，这导致企业管理资源的配置缺乏效率，经理人市场对企业的监控作用也非常有限。法律环境不成熟，公司法没有限制董事会与经理层兼职的特殊性规定，没有限制董事会、股东会的权力。

2.机制方面的问题。随着经济体制改革的不断深化和企业规模的不断扩大，企业内部现有的制度有些已经过时，不能满足当前企业发展的需求，一些不规范的企业制度甚至已经严重影响了企业的可持续性发展。（1）企业制度不健全。制度必须贯穿于企业经营管理的全过程，必须建立从计划、组织、控制到执行、监督的整体框架，一些企业没有完整系统的管理制度来指导工作，没有覆盖所有的部门和人员，没有渗透到企业各个业务领域和各个操作环节，或制度缺乏针对性，操作性不强。在经营管理方式上，没有建立自我防范与约束机制，偏重于事后控制而忽视了事前预防控制。在资产控制上，只注重钱财物等有形资产的管理控制，而忽视了对人员素质、信息等无形资产的控制。（2）制度缺乏有效性。制度制定前没有经过深入的基层调研，只凭主观编写，许多制度仅仅停留在表面上，也只是挂在墙上当作样子，根本无法执行，进而导致管理者与管理制度执行不畅通，影响企业有序规范的发展。一些制度在实际执行中存在明显的漏洞，影响制度的有效执行。有些企业制度与现实脱节，缺乏执行性和可操作性。（3）制度缺乏系统性。企业是一个复杂的系统，可分为安全、生产、管理、服务、人才队伍建设、党建等几大部分，企业制度应综合考虑到各个部门的特点和部门之间的联系。有些企业为满足有些部门的要求，内容杂乱零散缺乏系统性，没有形成一种凝聚力，各自为政，执行难度大。（4）制度缺乏协调性。企业制度与企业整体发展目标不相协调。企业制度建设的根本是为了实现企业的相应经营目标，而有些企业在制度起草建设过程中就制度而制度，未注重宏观层面或过于宏观，未能结合企业的整体发展目标制定具体针对性并行之有效的方案。（5）制度执行不到位。企业制度的执行缺乏信息的反馈及检查，无法了解其存在的问题，所谓的修订和提升更无从谈起。企业制度执行过程中缺乏有效的奖惩制度。企业制度管理的核心是人，在树立以人为本理念的基础上，只有通过对员工的有奖惩的引导，才能树立企业整体积极向上的动力。目前，仍在企业内部存在“干多干少一个样，干与不干一个样”的现象。

3.监督制约的问题。企业重视经营工作，党组织围绕中心工作的结合不够，作用发挥不够。在干部选拔任用方面随意性大。财务、审计、纪委监督存在严重的不对称现象，缺乏自主权、决断权和强制权，很难对监督对象形成威慑和制约。例如纪委监督同级党委难，人事任免权关系仕途，是双重领导中的关键问题。一些管理者总是凌驾于制度之上，善于搞变通、搞关系，对自己没有约束力，这是建立有效制度的最大障碍，制度的权威性和严肃性打了折扣。能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。

三、加强企业制度建设的对策和建议

实践证明，企业制度的科学性、适应性和先进性，是实现企业长远发展的根本和关键，是企业长久不衰的基本条件和根本要求。制度建设需要大的框架规定，更需要具体的实施细则。国家在会务、公务接待、节日期间反对公款送节礼等制度设计为企业制度建设提供了方向和依据。

1.进一步深化国有企业改革。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

2.完善法人治理结构，形成有效的制衡机制。国有企业完善现代企业制度，以健全企业法人制度为核心，以产权关系明晰、法人制度健全、政企职能分开、经营机制灵活、管理科学规范为基本制度目标。关键要从产权改革入手，规范股份结构，实现股权分散化、多元化、合理化。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，坚持决策权、执行权和监督权三权分离、相互制衡的原则。减少高层管理人员交叉任职，真正使各利害关系层在权力、责任和利益上相互制衡，实现企业效率和公平的合理统一，并逐渐建立民主透明的决策程序和管理议事规则、高效严谨的业务执行系统、以及健全有效的监督反馈系统。建立科学合理的董事会组织架构，建立健全董事会专门委员会，包括战略委员会、审计委员会、薪酬委员会等，辅助董事会工作。合理划分董事会与股东会的职权及董事会与经理层的职权。完善监事会制度。改变监事会对董事会的依附关系，使监事会真正能够向股东会负责，真正代表股东对董事长、经理、公司的经营活动进行监督。完善经营班子的选拔、激励与约束机制。这种组织制度赋予经营者充分的自主权，又切实保障所有者的权益，同时又能调动生产者的积极性，是企业可持续发展的制度保障。

建立职业经理人制度，更好地发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。

处理好“新三会”和“老三会”的关系。党组织对企业的领导主要表现在为保证、监督党的路线、方针、政策在企业中的贯彻落实，发挥政治核心作用，是参与决策、把好方向，而不是要具体负责企业的经营决策和管理。

3.健全完善各项管理制度。企业制度建设是一个制度制定、制度执行、并不断完善、不断创新的发展过程。制度建设水平是企业综合管理能力的反映，企业的规范管理以及高效运作，都离不开完善和优化制度建设。企业制度在制定时，不仅要求在主观上是可行的，更重要的是在客观上也要可行。企业制度必须符合国家法律、政策及整体发展方向，同时根据相关政策适时调整。只有符合国家政策发展方向的制度要求，才能符合企业的发展方向，并促进企业的长远发展。同时应根据法律法规的修订，及时调整相关规范制度。制度还必须符合公司发展的要求，符合本企业的实际情况，有目标的制度建设才能在公司形成强大推动力，才能促进企业上下行动一致，促进公司整体建设目标的长远发展。要重视制度的制定过程，注重前期的调研、咨询和协商，充分讨论论证，要具有系统性和条理性，做到制度实体与程序的有机结合。形成制度制定后的跟踪调查制度。要定期检查制度的执行和落实情况，关注制度的可行性、可操作性及运行的成本，增加制度的执行力和效果。

依法治企，把企业的生产经营活动纳入法制化、制度化、规范化管理轨道。从产、供、销到人、财、物的机制运行，都必须以科学规范可行的制度作为保证。

4.制定并完善企业发展战略和企业文化。如果一味地强调企业利润的最大化而无视企业的文化建设，企业的经营环境和经营活动会越来越受到限制。企业战略是企业发展的长远性规划和目标，没有发展战略的企业是没有前途的企业。塑造一个好的企业形象，一方面需要一个好的管理制度，另一方面还必须培养企业文化。企业文化是一种无形的巨大力量，它会潜移默化地影响企业成员的思维方法和行为方式。企业文化具有一种凝聚力，它可以促进企业的发展，企业文化对企业的影响无处不在，因此它也会影响着企业的管理。企业精神是企业文化的核心，在整个企业文化中起着支配地位。企业文化使企业员工拥有团队精神，使企业员工信仰明确，思想鲜明，企业文化的这种建设、引导和激励对企业内部控制的顺利实施是一种强大的无形动力。

5.加强党的建设，强化监督制约。坚持党的领导，充分发挥企业党组织的政治核心作用。在现代企业制度下，落实党管干部、党管人才、党管宣传的原则，认真考察、选派政治合格、业务强的干部出任董事和监事。十八大报告精神，紧紧抓住权力制约这个环节，使其成为整个政治体制改革的突破口。要加强对“一把手”的监督，建立企业重大决策集体审批制度，加强对关键岗位的定期稽查制度，完善和落实领导干部问责制，把权力关进制度的笼子里。充分发挥职工群众的积极性主动性创造性，发挥职工代表大会制度和工会组织的作用。加强作风建设，严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，在用餐、住宿、会务、公务接待等方面严格把关和监督；开展送温暖工程，多为群众办好事、办实事、密切党群干群关系。

6.重视人力资源的作用。企业应注重对关键岗位的人员配备和选拔，加强员工专业技能和管理技能培训，在招聘环节严格把关，保证企业员工的整体素质水平。建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引优秀人才创业发展。

总之，企业的生存和发展，离不开企业制度的建设和完善。企业制度建设是一项长期、艰巨的任务，企业应在遵守国家法律、法规、政策的基础上，以充分认识健全完善现代企业制度为根本，加强科学管理，不断修订完善全方位、多层次、高标准的企业制度，提高现代化管理水平和工作效率，适应新环境新形势新挑战的要求，为企业的长足发展提供坚强有力的制度保障。

[1] 周绍朋，李雪峰.规范国有控股参股企业的公司治理研究.

[2] 许小珩.论公司治理结构和现代企业制度.经济研究导刊,2013（19）

[3] 张兴建.企业制度建设存在的问题及对策.产业与科技论坛，2012（16）

[4] 邓雯.试析企业制度建设对企业发展的意义.

[5] 邢孝桐.浅谈企业制度建设.

[6] 汪剑.企业制度比较研究.中国海洋大学硕士论文,2003

[7] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民日报，2013.11.16

（作者单位：山西焦煤公共事业发展公司 山西太原 030024）

（责编：贾伟）

F270

A

1004-4914（2014）01-272-03