高职院校财务二级管理的研讨和探索

●郑鸿

高职院校财务二级管理的研讨和探索

●郑鸿

高职院校实行二级财务管理还处于探索试行阶段，存在不少的问题，需要有效解决。实现二级财务管理的初衷，必须在充分满足实施条件的基础上，建立与目标相适应的管理模式，掌握实施的关键点,辅之有力的执行，才能够取得预期的效果。

高职 财务 二级管理

根据《高等学校财务制度》规定，高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。随着高职院校扩大招生规模和财政投入、学校的自筹经费的增长，高职院校经济活动和经济业务总量不断扩大，原有的财务管理体制已经难以适应，加之学校内部管理体制改革力度加大，越来越多的高职院校逐步推进校院二级财务管理。

所谓二级财务管理是指学校根据各二级院系所承担的工作职责，赋予相应的财权，校级财务部门对二级院系通过编制部门预算对经费使用进行总量控制；二级院系在学校统一财务规章制度、统一财务收支计划和资源配置下，对学校下达的预算经费和分配的教育资源自主进行统筹安排和使用。

二级财务管理的实施使二级院系成为拥有一定权利和责任的办学实体，体现“事权与财权”、“责任与利益”相一致的原则，在一定程度上调动了各二级院系的积极性、主动性和创造性，促进二级院系自我完善、自我发展机制的形成。

目前，高校实行二级财务管理都还处于探索试行阶段，还未真正发挥管理优势、产生管理效益，许多院校在试行财务二级管理中都有自己做法和步骤，也产生一些新的问题和新的管理要求。本文结合高职院校实行二级财务管理的实践和探索，就其中所产生的问题，提出解决办法和思路。

一、高职院校财务二级管理的现状与存在问题

1.规章制度不完善，内控体系成薄弱环节。财务规章制度是学校各项财务工作的基本行为规范，一般高校的校一级财务管理制度都比较健全，二级财务管理的规章制度的还在逐步摸索、形成中。由于工作量大、内容牵涉广、许多新问题尚未暴露，或是仓促实施，在制度修订和体系建设上往往考虑不周，如缺乏经济责任制、创收管理办法，没有设计财务公开和内控制度等，造成管理漏洞，使得学校难以对二级院系收支进行有据、有力、有效的控制。

同时，由于院系多，管理面扩大，原有的以审计为主线的内控体系面临时间紧、任务重，无力进行事前、事中控制，事后追踪也无法做到面面俱的尴尬局面，工作不得力，效果不理想。使得二级院系的财务管理中的问题难以发现和及时纠正，出现失控，积重难返。

2．管理职责不明确，经济责任难以落实。校院二级经济责任制是高校二级财务管理有效运行的基础，明确划分院校与系部的职责范围、确定责任人则是落实经济责任制的保证。但是目前很多高校并未真正落实二级院系的经济责任，特别是二级院系领导经济责任制缺位。缺乏科学的考核标准和相应的评价办法，没有明确的制度约束，使得一些院系只享权利而无义务，更有二级院系务工作脱离了教职工的有效监督，出现暗箱操作等问题。

与此同时存在的是二级院系责权利不统一，影响二级院系的自主性、积极性、创造性，使实施二级财务管理的初衷难以达成。如经费分配没有与二级院系招生规模、毕业生就业率、学科建设等挂钩，责权利不对称，干多干少、干好干坏都一样，二级院系没干劲，经费使用主要还是等、靠、要，伸手强于动手，直接影响院系积极性。

3.预算编制欠科学，管理控制流于形式。实行一级财务管理时，预算一般是由学院根据年度的财力和工作计划直接编制完成统一下达的，转型后很多院校还是沿用这一形式，并没有让二级院系参与制定预算，较少考虑二级院系的年度发展计划和具体工作任务，更谈不上发挥各二级院系的主观能动性。因此，往往制定的依据和标准不科学、不明确，不容易为二级院系所接受。

预算执行的情况也不尽理想，大都缺乏刚性和力度，基本是只有总量控制，没有细化的经费使用计划、标准，约束力不强，难以落实对具体支出项目的控制。在预算考核上，跟踪、分析和评价不及时、不准确、不具体、不完整，不能真实反映预算的执行情况、存在问题，也就无法纠偏、改正。同时，对预算执行结果一般都没有同奖惩挂钩考核，没有起到激励与警示的作用，不能有效地调动二级院系的积极性和创造性。

4.传统财务未转型，分析管理有待提高。高职院校财务部门的职能、岗位设计中，传统记账、算账、报账功能仍然占据绝对份额，财务自身的定位大都停留在会计核算。因此在对财务二级管理上，没有跳出简单的业务划分、指标分解、预算下达、核算汇总的藩篱。

在财务分析上，习惯上仅限于对内部基本历史数据的解读，作时段上的比较、对预算执行率的说明，简单地反映已经存在的问题，缺乏的是对过程、原因深层次的分析、通过数据发现存在问题的能力和财务的管理建议，更无从谈起对资金统筹、成本控制、效益评价等等财务管理新理念。

5.财务地位不匹配、管理力量难以适应。许多院校仍然把财务部门定位为后勤服务机构，或是在机构设置时低于其他处室，或是在授权上仅考虑会计核算内容，造成一些财务部门也自动放弃管理要求。特别是在二级管理上，牵涉面广、分管领导多，在分权、授权上如没有给予财务部门以明确和有力的地位，财务的管理功能最终会虚化。

随着市场经济的发展，高校的财务工作日益复杂，需要有一批懂财务会管理的高素质的专业队伍，而高校财务管理队伍一直存在人员偏紧，业务水平参差不齐等实际情况，且培训和学习机会有限。对财务二级管理这样的缺少标杆借鉴的新事物，如果没有创新思维和强的执行力，很难有管理上的突破。财务管理水平较低，造成执行不力，给二级财务管理中带来隐患。

综上所述，笔者认为，要有效解决问题，真正提高管理水平，实现二级财务管理的目标和充分调动二级院系自主性、积极性的初衷，必须在充分满足实施条件的基础上，建立与目标相适应的管理模式，同时通过不断跟踪，修正、完善指标考核体系，并辅之以有效的绩效评价、奖惩措施。

二、高职院校财务二级管理的实施条件

1.必须有一定办学规模。一般在校生规模在5000人以上的高职院校比较适宜进行二级财务管理。一方面，在达到一定规模后，学校经费来源渠道和金额会有较大增加，二级院系可支配的资金也相应上升，开支项目逐步扩大，为相对独立的核算体制和发挥自主能力奠定基础。另一方面，由于实施财务二级管理会使部分资金沉淀在二级院系，如果在校生规模太小，资金盘子不够大，则难以实施分级管理。

2.财务管理基础比较扎实。原有的财务一级管理较完善，规章制度健全且有效、预算编制、执行基础好、内控到位，特别重要的是财务队伍的素质要高，人员的会计核算、财务管理要专业，还要善于学习和接受新生事物。同时人员配备足够，要能够满足一、二级管理两个层面上的需求。

3.二级院系的自身管理要好。二级管理与原来的一级管理相比，责、权、利划分更加明确，一方面二级院系的权力加大，另一方面它担负的责任、任务也相应加大。因此，二级院系能否正确使用权力同时完成任务成为财务二级管理成败的关键。首先，二级院系的领导要能完全理解、掌握二级财务管理的核心并能够按照既定的规则执行；其次，二级院系在其人事、教学、科研、学生管理必须有相应的二级管理意识和管理办法，能够真正将事权、人权、财权统一，将任务、效益与经费、津贴分配挂钩，真正达到二级管理的目的。

三、高职院校财务二级管理的建设模式

1.财务管理架构与运行机制的再造。总体架构是统一领导、分级管理。在学校校长的领导下，根据事权与财权相结合的原则进行权力与责任的划分。由学校一级财务管理部门对全校的各类资金包括财政拨款、专项经费、事业性收入、捐赠资金等等从源头上实施统一安排、协调、规划、管理、监控。同时，根据事权将相应财权下放院系二级单位，并委派财务人员对其进行管理，形成财力集中学校、院系使用有限赋权的运行机制。

核算体系为学校财务处（科）作为一级主体进行校级核算，并按各院系设立独立账套统一负责对学校各院系分别进行单独财务收支核算，一方面保证院系对其财务资源拥有完全支配权，另一方面保持二级财务管理的相对独立。二级管理的会计人员，人权隶属于学校财务处（科），事权隶属于各二级核算单位，使得其可以摆脱对会计主体的依附关系，有利于客观公正地进行核算和实施监督。

在体系再造基础上，结合财务分级管理和院系业务特点重组会计核算和财务管理流程,重在落实院系的理财自主权和学校一级财务的融资生财、资源配置、资金管控功能。要充分利用现代信息技术通过系统网络搭建两级财务管理的技术支撑平台,通过线上做账、线上审核、解决流程过长、交流障碍等问题,保证体系运行高效、有序。

2.根据一、二分级的管理需求分别建立管理制度。建立管理制度的基础是国家财经法规和高校财务制度的相关规定，同时结合学校的管理实际和相关联的规章制度、工作流程，从财务管理的职能、权利、义务、方法等方面去对各项财务会计义务统一进行规范。

在操作上要分层次、分顺序，首先建立校一级财务管理的相应制度，包括根据会计基础工作规范的要求建立的操作层面的有关财务会计制度；然后在此指导原则下在学校层面制订校院二级财务管理法，明确校院二级的各自职责和对二级财务管理的相关政策。二级院系还可以在与学校统一的财务规章制度不冲突前提下根据自身的实际要，制订相关管理条例和制度的具体实施办法。使分级管理的财务工作落到实处。

此外，应组织一、二级财务人员，分管财务的领导和有关经办人员进行制度、规范的教育和培训，解读政策、规定，并在可能的情况下，公开各项规章制度并加以说明（包括在校园网上发布），使之透明化，增强操作准确性，培养遵守财务制度的习惯。同时通过征集意见逐步完善和根据管理进程阶段性地调整，各项财务制度更贴近和满足管理要求。

3.设计完善的目标责任体系和业绩考核办法。实行二级财务管理，使学校对院系的财务管理很大程度上从过程管理转为目标管理，即从对预算过程的跟踪核算转为对院系教学、科研与相应所需经费目标的控制、评价。这种管理模式使院系实施教学、科研任务的财务保障更具独立性，为院系开源提效，合理使用资源，提高教师待遇，提供更大的空间。

目标责任与绩效评价指标体系的建立的原则是合理性、真实性、可比性和可操作性。一方面要考虑各院系工作任务目标和经费需要，另一方面也要纵比院系的发展前景、横比全校的发展平衡，在考虑指标的科学合理同时也兼顾到客观条件的可能性。在建立模型、设计指标时口径、范围都必须一致，数据都应是从现有的财务资料和会计核算数据中获得。目标体系尽量用数字描述，要通俗易懂，便于掌握，容易分析，便于操作。

目标绩效的内容应包含经费的自筹和使用、资产的保值增值、科研经费评价等，要有细化、数字化的体现，包括进度、关键时间节点等。更重要的是挂钩考核的办法和内容，也要一一对应到各项指标和节点进度，奖惩要明确，要落实到数字、比例，才能算是完整的绩效评价指标体系。

4.完善适应二级管理的内部监督和审计机制。首先是学校一级财务管理部门对一、二级财务，会计的人、财、物管理具有绝对的权威性，二级院系的全部收支行为必须在校级财务机构的监管下进行，学校一级财务管理部门有一票否决权。其次是二级院系所有经济活动必须纳入学校一级财务规章制度规范内，坚决杜绝搞特殊、例外，保证自主而不逾矩。第三是要对二级财务管理的财务人员进行岗位责任目标管理，随时检查考核，先管人。

要建立和完善以经济责任审计为主要内容的内部审计制度，定期和不定期地审计校院二级经济行为的真实、完整、合法合规性，资金的使用效益，是否存在责任人个人的违法乱纪现象等，对审计中发现的内控薄弱环节，及时采取措施加以纠正和完善。通过监督和审计双管齐下，确保高校二级财务管理健康运行，防止和杜绝二级单位财务问题的发生。

四、实施二级财务管理的关键点

1.科学制定二级学院经费划拨办法。二级财务管理的一个重要步骤是将部分办学经费划拨给二级学院，由二级学院负责管理使用。经费划拨的原则，首先是考虑学校的基本财力，量力而行，在总体规模不被突破的情况下安排划拨；其次是要充分考虑二级院系的办学规模、学科性质、招生能力等，在合规合理的前提下兼顾公平，做到能够促进二级学院的事业均衡发展。

下拨经费的项目可以分为一般常态项目，如经常性教育事业经费包括教职工的人员经费、教学科研业务费、日常行政经费、学生事务经费等，可以按以往年度的经验值结合本期办学的实际情况进行细化计算后下拨；而如重点学科、重点专业、精品课程等专项建设经费，则需通过二级院系的申报和专家评审后，经由财务部门测算后按进度标准分期下拨。

2.精确编制并执行校院二级财务预算。精确编制二级预算并严格控制预算支出是二级财务管理的核心任务。要根据事权与财权相配比、统一管理与适当授权结合的原则，建立高校二级预算管理体系，分别由学校和各二级院系分级管理学校预算。

一级预算由财务部门根据学校学年度的事业发展计划，遵循“量入为出、收支平衡”的预算编制原则，全面预算学校的收入和支出，按相关程序进行上报审批。一级预算通过后根据二级学院的经费划拨办法，下达预算通知书，由各二级院系根据自身发展计划和工作任务，按照预算要求的有关规定编制财务预算，按相关程序在院系内进行审批。获得通过后，上报一级财务部门进行审核、最后由在学校层面上按相关程序进行上报审批。

预算一经确定，就具有权威性、严肃性、法规性，任何单位和个人都必须严格执行，不得随意突破或改变。一级财务部门必须对二级学院的预算执行情况进行刚性控制，有权制约非预算事项的发生；与二级学院进行合作，提供财务咨询，成为他们的合作伙伴与财务管理顾问，确保学年度预算的顺利执行。

预算的执行是靠有效的内部经济责任制和完善的内部组织结构支撑的，对二级院系的预算下达，必须辅以对等的权、责、利关系，即通过相应的目标责任制和奖罚措施来实现。

3.合理设置集权、分权与审批业务。财权下放的前提是教学、科研业务的决策权和执行权在二级院系。因此，编制二级财务单位预算和下拨经费时，必须根据二级院系的相关决策权和执行权进行调整配置，既保证二级院系在权限内行事有足够财力保障，又不能造成资源浪费。

财权下放后还需要进行适度管理，一级财务部门除了指导院系二级财务合法、合规使用经费和核算正确外，还需掌握经费使用进度，控制严重超进度使用预算，以防后期的事务缺乏财务支撑。同时一级财务要坚持收支平衡，超支不补原则和经费专用性原则，确保预算执行的刚性。二级财务在总量控制下，非专项费用各项目之间可以允许套用，其项目设置和开支可以由院系自主决定。

要通过制度、规范明确一、二级财务审批人，授权范围、权限、程序、责任和相关控制措施，确保审批人应在授权范围内按照规定的程序进行审批，同时能够对其审批权限内的业务具有控制权。权限设置要有细化的审批内容，分别对财务收支的真实性、合法性和合理性等进行分口把关，还要有相匹配的层级和流程，保证逐级往上审批。

4.建立有效的绩效考评指标体系。配合二级财务管理和目标责任制，学校要建立有效的绩效考核组织，负责制定学院的经济业绩考核制度和激励制度，承担对二级院系领导进行经济业绩、资金利用效益考核，从预算审核开始对二级院系的财务管理进行宏观控制，确保二级院系财务管理的合理性与有效性。

绩效考评的指标设计必须是可操作、可量化的，关注点应是二级收支平衡、资金使用效率、人均收入支出、费用控制等指标，通过二级预算执行结果和预算的偏离度来考查，结果必须是明确和结论性的。

一级财务部门根据院系预算的执行情况，一方面要充分发挥预警功能，及时跟踪反馈二级部门的财务管理问题，把关在前；另一方面要对二级管理的绩效进行阶段性分析、评价，促进其提高。学校相关职能部门对下放的事权和与之匹配的财权，应分别制定相关的操作性的考核指标体系，并对二级院系履行相应责任的情况进行目标考核和业绩测评。

综上所述，财务二级管理是目前高职院校财务管理中普遍进行的一项新的管理尝试，它是一个复杂的系统工程，有许多难题需要我们去破解。但是，只要定位正确，方向明晰，辅之以好的操作办法和有力的执行，就一定能够取得预期的效果。

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[5] 侯新鸿，周庆西，李若冰.高校二级学院财务管理存在的问题和对策.天津师范大学学报，2005（8）

（作者单位：福州职业技术学院 福建福州 350000）

（责编：若佳）

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