湖南省动物卫生监督执法机构和人员情况调研

刘思华，王 琦，林家全，郑文成，张思圆

（湖南省动物卫生监督所，湖南长沙 410007）

为全面掌握湖南省动物卫生监督执法机构和人员情况，摸清当前制约我省动物卫生监督执法工作开展的突出问题，为下一步工作开展提出合理化的建议，2013年，我所组织对全省动物卫生监督执法机构和人员情况进行了专题调研，先后派出5个调研组，走访了9个市（州）、17个县、28个乡镇，实地了解了市、县两级动物卫生监督机构和乡镇派出机构、人员和相关工作开展情况，并与各市（州）、县（市、区）兽医行政主管部门和乡镇工作人员座谈交流，听取了他们的情况介绍。通过调研和汇总全省调查数据，基本掌握了当前动物卫生监督执法机构和人员情况。

1 基本情况

本次调研相关数据汇总涉及全省县级以上动物卫生监督执法机构共133个，其中市级14个，县级119个，乡镇派出机构共1961个。

1.1 动物卫生监督执法机构情况

1.1.1 市级机构情况

市级14个机构均为全额拨款事业单位，动物卫生监督机构单设的8个（长沙、湘潭、常德、衡阳、永州、娄底、张家界、湘西州），动物卫生监督机构与动物疫病预防控制中心合设的6个（株洲、岳阳、郴州、益阳、怀化、邵阳）；副处级以上机构3个（长沙、株洲和邵阳），科级11个；除郴州和张家界市外，独立法人机构12个；财务独立9个（长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、衡阳、益阳、怀化、邵阳），财务未独立的5个（郴州、永州、娄底、张家界、湘西州），占市级机构总数的35.71%。

1.1.2 县级机构情况

县级119个机构中，参照公务员管理单位5个，包括津市、汉寿县、慈利县、武陵源区和绥宁县，占市县两级机构总数的4.2%；动物卫生监督机构单设的63个，动物卫生监督机构与动物疫病预防控制中心合设的56个；副科级机构41个，股级78个；独立法人机构86个，占县级机构总数的72.26%，非独立法人机构33个，占县级机构总数的27.74%；全额拨款事业单位115个，差额拨款单位4个，包括岳塘区、华容县、临武县、零陵区；财务独立机构31个，占县级机构总数的26.05%，财务未独立机构88个，占县级机构总数的73.95%。

1.1.3 乡镇派出机构情况

在全省1961个乡镇派出机构中，县管1217个，乡管744个；参照公务员管理机构7个（常德津市李家铺镇等），事业单位1954个；股级1211个，股级以下750个；有独立法人的1119个，有独立财务的605个；财政全额拨款1724个，差额拨款229个，占乡镇机构数的11.68%，自收自支8个，占乡镇机构数的0.41%。

1.2 动物卫生监督机构人员情况

1.2.1 市县级机构人员情况

全省市县两级动物卫生监督机构现有人员共2716人，其中市级344人、县级2372人。市、县两级人员编制总数2715个，编制内2126人（其中执法编制数1548个），编制外588人；硕士以上学历46人，占市县级机构人员数的1.69%，本科620人，占市县级机构人员数的22.83%，大、中专1664人，占市县级机构人员数的61.27%，高中以下386人，占市县级机构人员数的14.21%；高级职称137人，占市县级机构人员数的5.04%，中级职称680人，占市县级机构人员数的25.04%，初级和初级以下1899人，占市县级机构人员数的69.92%；50岁以上391人，占市县级机构人员数的14.4%，31～49岁2074人，占市县级机构人员数的76.36%，30岁以下251人，占市县级机构人员数的9.24%。

1.2.2 乡镇机构人员情况

全省乡镇动物卫生监督分所现有人员共8614人，人员编制总数7871个，编制内7019人（其中执法编制数3818个），编制外1545人；硕士以上学历2人，占乡镇机构人员数的0.02%，本科801人，占乡镇机构人员数的9.3%，大、中专5014人，占乡镇机构人员数的58.21%，高中以下2797人，占乡镇机构人员数的32.47%；高级职称258人，占乡镇机构人员数的2.99%，中级职称1447人，占乡镇机构人员数的16.79%，初级和初级以下6909人，占乡镇机构人员数的80.22%；50岁以上2087人，占乡镇机构人员数的24.23%，31～49岁6403人，占乡镇机构人员数的74.33%，30岁以下124人，占乡镇机构人员数的1.44%。

1.2.3 官方兽医和检疫人员情况

市、县、乡三级机构官方兽医共8410人，其中市级302人，县级2069人，乡镇共6039人；从事检疫工作人员共7516人，其中市级154人，县级1764人，乡镇5598人，临聘检疫工作人员共757人，其中市级45人，县级165人，乡镇547人。据统计，在乡镇机构中，从事检疫工作人员人数占在编防疫人员数的85%。

1.3 机构职能情况

在市级机构中，14个市州均承担检疫监管和监督执法职能，常德、郴州市等8个机构承担防疫职能，长沙、益阳等5个市州承担兽药饲料监管职能，长沙、衡阳等6个市州承担畜产品安全监管职能；在县级机构中，119个机构均承担检疫监管和监督执法职能，88个机构承担防疫职能，50个机构承担兽药饲料监管职能，60个机构承担畜产品安全监管职能，20个机构承担医政管理等其他职能；在乡镇派出机构中，1961个机构承担检疫监管职能，1566个有监督执法职能，1864个机构有防疫职能，1251个机构有兽药饲料监管职能，1488个机构有畜产品安全监管职能，1786个有畜牧生产职能，1019个有渔政管理职能，483个有兽医医政管理等其他职能。

2 存在的问题

近年来，我省各级动物卫生监督机构认真贯彻落实动物防疫法律法规，按照农业部、省厅、省局的工作部署和要求，不断完善产地和屠宰检疫等管理制度，狠抓检疫监管措施，着力执法水平和能力的提高，先后举办了全省动物卫生监督知识竞赛与技能比武、全省动物卫生监督执法规范年等活动，加大执法力度，开展饲养、屠宰、经营等环节的多种专项整治行动，努力实现“两个确保”，取得了一定成绩，得到农业部的肯定。但是随着食品安全日益广为社会关注，动物源性食品安全形势日趋严峻，动物卫生监督工作涉及面越来越广，任务越来越重，责任越来越大，目前我省动物卫生监督执法体系现状与实际工作的开展需要极不相适应。

2.1 动物卫生监督执法体制改革现状与国家有关要求不相适应

国务院和农业部先后出台了《国务院关于推进畜牧兽医管理体制改革的若干意见》和《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，要求各级组建动物卫生监督机构，完善动物卫生监督执法体系，并对动物卫生监督机构应具备独立的执法主体资格作出了明确的规定。但从目前改革的情况看，动物卫生执法体制改革并未完全到位，与国家改革相关要求存在一定差距。一是法人主体资格不完全，我省仍有32个动物卫生监督机构不具备独立法人资格，其中市级2个，县级30个，占市县机构总数的24%，作为动物防疫法律法规的执法主体，未取得独立法人资格，不能独立行使执法职权，也不能对其执法行为所产生的法律后果承担相应的责任，动物卫生监督执法工作的全面性、自主性和积极性都难以发挥，工作处于被动应付局面。二是财务未独立，全省共有85个机构财务未独立核算，其中市级5个，县级80个，占市县机构总数的70.83%。财务不独立，实际没有执法主体资格，不具备动物卫生监督执法行政处罚的基本条件，一旦管理相对人进行行政复议和诉讼，难免发生败诉情况，没有承担法律责任的能力，给动物卫生监督机构执法带来很大的负面影响。

2.2 执法经费保障与所承担的职能不相适应

《动物防疫法》赋予动物卫生监督机构的主要执法职能是负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。随着职能调整，目前动物卫生监督机构还承担能繁母猪保险、“瘦肉精”监督抽检、病死动物无害化处理监管等任务繁重的具体工作，涉及面广，工作量大。据统计，全省动物养殖场共28.03万个，其中年出栏50头以上牲畜规模场27.26万个，1000羽以上家禽规模场7692个；屠宰加工企业375个，其中城区生猪屠宰企业170个，牛羊屠宰场（点）164个，乡镇生猪屠宰点2555个；动物及动物产品交易市场3471个，动物产品贮藏场所991个，动物产品加工场所1108个，动物诊疗机构296个，但相关工作经费并未得到有效保障。其原因一是各级财政对动物监督执法工作经费没有预算科目，并未专项纳入财政预算，所需工作经费从本就紧张的重大动物疫病防控经费中解决，难以确保动物卫生监督执法和相关监管工作开展。二是一些地方政府和部门领导对动物卫生监督执法工作重视不够，未能安排专项经费，有些地方甚至将动物检疫等执法工作当作创收任务来完成，导致相关工作开展无法到位。从全省调研情况看，我省绝大多数县级财政是吃饭财政，对动物卫生监督执法工作经费很少投入或几乎不投入，检疫、执法工作开展经费需从检疫收费或执法罚没款中返还得以解决，靠以费养人、以费养事的现象还普遍存在，导致一些违规执法的现象发生。

2.3 人员编制数量与所承担的工作任务不相适应

我省是养殖业大省，每年出栏动物较多，动物及动物产品流通频繁，动物卫生监管面涉及饲养、屠宰、经营、运输等多个环节，执法工作涉及动物防疫、检疫、动物卫生监管、畜产品安全、养殖业保险等多项内容，工作量大。但目前我省动物卫生监督执法队伍编制数量与所承担的工作任务比较极不相称，部分地方不得不请临聘人员完成辖区内动物卫生监督执法工作。如长沙市本级，编制69人，但实际在岗人数达94人，32人为无编人员；衡阳市本级编制28人，实际在岗人数有36人，8人为无编人员；张家界市本级虽编制有6人，但实际在岗仅1人负责辖区内动物卫生监督执法工作。据统计，市县两级无编人员共499人，其中市级54人，县级445人。在乡镇，人员问题尤为突出，2004年，为建立健全动物疫病防控长效机制，我省在基层建立一支基层防疫队伍，每乡镇3～5人，主要工作职责是实施重大动物疫病强制免疫工作，动物检疫、动物卫生监管和相关执法工作也主要靠这支力量。但随着动物防疫工作形势发展和近年来乡镇机构的再次改革以及工作职能调整，基层队伍不仅要承担动物防疫、检疫、动物卫生监管、“瘦肉精”监督抽检、能繁母猪保险、无害化处理监管、畜牧生产统计、兽药饲料和渔政等方面的管理工作，部分地方乡镇动物防疫站在与农技推广中心合并后，还要承担乡镇政府分配的维稳、计划生育、包村管理等行政工作，工作量巨大，责任很重，疲于应付，动物检疫、动物卫生监管等执法工作难以到位。

2.4 人员待遇与劳动强度不相适应

在调研中我们了解到，由于动物卫生监督执法工作点多、面广，劳动强度大，但待遇很低，目前除长沙外，大部分地区县、乡两级人员平均工资每月仅1000多元，很多基层人员抱怨所承担的职能和工作与收入极不相称，也导致大中专毕业生不愿到基层从事动物防疫、检疫工作，绝大部分乡镇站已连续多年没有输入“新鲜血液”。同时，基层工作人员很难评上高级职称，优秀的专业人才发展空间受到约束，人才难留。据调查，目前基层一线动物卫生监督执法人员年龄多数在40岁以上，不少年轻人宁愿选择外出打工，也不愿从事收入不高且又脏又累的动物防疫和动物检疫工作，造成基层人员年龄老化，“断层”现象愈来愈严重。

2.5 执法装备与违法手段不相适应

近年国家侧重于重大动物疫病防控、动物疫情监测等方面的项目投入，但对动物卫生监督执法设施设备投入很少，基层检疫与监督执法装备得不到有效改善，执法能力和手段得不到提高。在调研中我们了解到，市、县两级动物卫生监督机构普遍缺少检疫和监督执法必要的车辆、执法取证及检疫检测设备，执法手段比较落后，乡镇派出机构没有配备动物检疫专用车辆，大部分检疫人员自备摩托车开展动物检疫工作，同时各地办公设施设备缺乏。相对在当前交通便捷、通讯发达、科技先进的年代，违法嫌疑人违法方式有极强的隐蔽性，违法的手段极其现代化，在监督执法过程中，常因交通设备落后，无法及时到达现场，造成调查取证困难，一些违法案件无法得到有效查处。

3 工作建议

动物卫生监督执法工作事关畜牧业持续稳定发展、人民群众身体健康和公共卫生安全，是《动物防疫法》赋予动物卫生监督机构的神圣职责，也是政府依法行政的重要组成部分。为进一步加强我省动物卫生监督执法工作，解决当前动物卫生监督执法体系存在的突出问题，特提出如下建议。

3.1 完善动物卫生监督执法主体资格

当前，《国家中长期动物疫病防治规划》已经将维护公共卫生安全和动物产品质量安全列为重要任务，把加强动物卫生监督执法工作作为今后兽医工作发展的基本方向，动物产品质量安全监管将由阶段性工作安排、突击性整治行动，逐步向规范化、法制化、制度化转变，近年来农业部推进畜牧兽医综合执法和即将划归农业部的生猪定点屠宰行业管理职能，将对动物卫生监督工作提出更高的要求。建议应进一步加强对动物卫生监督执法工作的组织领导，提高认识，明确并完善市、县两级动物卫生监督机构执法主体资格，独立法人和财务，以便独立行使执法职权，能以自己的名义承担民事责任，以保证动物卫生监督执法的合法性、公正性和权威性。同时将动物卫生监督执法主体资格纳入每年重大动物疫病防控目标管理政府考核部分的内容进行考核。

3.2 保障动物卫生监督执法工作经费

科学合理的财政保障机制是做好动物卫生监督执法工作的基础和前提，应按照农业部的统一要求，健全完善我省动物卫生监督公共财政保障机制，建议进一步加强与政府和财政部门沟通，争取支持，将动物卫生监督机构履行动物卫生监督执法职责所需人员经费，以及监督检查、行政许可、行政强制、行政处罚、人员培训、动物卫生监督证章标志、基础设施建设等工作经费和有关政策的保障全额纳入各级财政预算，列入财政预算科目，从根本上解决动物卫生监督执法工作开展经费无保障的被动局面，确保我省动物卫生监督执法工作的正常开展。

3.3 组建基层动物卫生监督执法队伍

动物卫生监督执法工作主要在基层，基层队伍的稳定和素质的高低决定动物卫生监管和相关执法工作能否全面到位。鉴于目前基层队伍人员少，工作量大，队伍不专，整体素质不高，且部分市（州）乡镇动物防疫站已与乡镇农技推广中心合并等问题，建议协调省委编办，根据各地养殖业发展和动物卫生监督工作的需要，科学测算和配备动物卫生监督执法人员，或从目前乡镇动物防疫站中抽调2～3人的编制，以县管为主，重新组建基层动物卫生监督执法队伍，以适应当前动物卫生监督执法工作开展的需要。

3.4 加强动物卫生监督执法基础设施建设

针对目前执法手段不强，设施设备陈旧落后等问题，建议按照全国动物防疫体系建设的总体要求和各级动物卫生监督机构履行职责的实际需要，科学确定各级动物卫生监督机构建设标准。协调财政部门加大投入，重点加强办公设施设备和执法办案、现场快速检测、调查取证工具等仪器设备建设，加强隔离检疫、无害化处理、可追溯体系建设和公路动物卫生监督检查站等基础设施建设，提高动物卫生监督执法、信息化管理和应对突发重大动物卫生和动物产品安全事件的能力和水平。 □