比较劳动政策视野下的工人权益保护路径多元化

黄 岩，丁 筱

(华南师范大学公共管理学院，广东广州510006)

一、引 言

2010年深圳富士康公司发生13起工人连环自杀案;同期，广东南海本田汽车工人发起罢工导致本田在中国境内的其他组装工厂全面停产。本田工人罢工事件同时引发了珠三角地区其他汽配生产企业的连锁工潮。这些事件引起了国际社会的广泛关注。国际劳工组织、美国公平劳动协会、中国两岸三地高校师生调查小组以及跨国公司均以不同的方式介入这些工厂进行调查，并发表调查报告，呼吁改善工厂劳动权益。这些力量代表了全球劳工权益保护的新的方向。

20世纪80年代，英美等西方国家兴起了一场以提高国际竞争力和政府运作效率为目标的新公共管理运动。这场运动不仅推动了各国政府机构的改革，而且扩大了公民个人和民间组织的活动空间，为全球范围公民社会的发展创造了极为有利的条件。新公共管理的核心思想是把私人部门的管理手段引入公共部门和公共服务中。新公共管理与传统公共行政的一个显著差别在于公共管理的主体不仅仅局限于政府，还包括各种民间力量。在工人权益保护领域，迥异于传统的政府立法保护和工会团结形式，这股力量也被称之为“全球反血汗工厂运动”。它是在资本、品牌、信息、交通等高度全球化背景下产生的劳工权益保护的第三条道路;它改变了传统劳资关系中的“资本—国家—工会”和“工人—雇主—工会”的所谓大三方和小三方保护模式;它把斗争矛头直接指向生产商如富士康、品牌商如苹果公司、零售商如沃尔玛等跨国公司，通过媒体压力和消费者压力，要求跨国公司承担社会责任。劳工理论界和实践界对此褒贬不一。中国的劳动关系面临着激烈的转型，传统的国家主义保护模式受到严重挑战，各种不同性质的用工体系挑战了劳工保护的传统模式。那么，新公共管理运动背景下的劳动政策和工人权益保护有哪些新的发展趋势?中国的劳动政策应该如何迎接这些挑战?中国各级政府应该如何借鉴和学习这些新的劳动保护政策工具?

二、全球化对中国劳动关系带来的严峻挑战

伴随着全球化时代的到来，资本凭借其轻盈的流动性，突破了生产空间的制约，实现了与劳动力的分离。“在资本主义的沉重时期，资本像劳动力一样固定在那个领域。现在，仅仅通过一个只包括公文包、移动电话和笔记本电脑的行李箱，资本就能轻松地传动。它几乎可以在任何地方作短暂停留，只要自己不满意，它在任何地方都不需要呆得太久。另一方面，劳动依然像它过去那样纹丝不动。”①［英］齐格蒙特·鲍曼:《流动的现代性》，第90页，欧阳景根译，上海三联书店2006年版。资本和产业分工在全球流动的同时加剧了劳动力对资本的依赖，强化了资方对劳方的控制。发达国家凭借发达的技术站在整个生产链的最高端，承担品牌公司的运营和管理，负责产品的设计与销售，赚取整个价值链中的最大利润;同时，他们也在寻求最低生产成本的制造商。中国、印度等发展中国家以廉价劳动力作为比较优势“争抢”生产链的最低端——生产制造，仅仅分得整个价值链中的最小利润。为了获得跨国公司的大量订单，这些发展中国家不惜压低成本，降低工人经济待遇，把对工人利益的剥削程度作为国家间争抢订单的竞争优势。

与此同时，日益增长的消费者驱动的商品链催生了沃尔玛和家乐福等超级零售商的崛起。全球40家零售巨头2001年收入约103万亿美元，几乎相当于全球GDP的三分之一，其中，沃尔玛的销售额约占其他零售商销售总额的五分之一。跨国零售巨头的支配地位对工人权益构成了极大的挑战，因为消费者驱动的商品链具有后福特主义生产特点，拥有全球外购网络和资金的高度流动性。零售商对于设计零售商品的制造商和制造商品的工厂具有过度的控制力。②参见 Richard Appelbaum.Fighting Sweatshops:Problems of Enforcing Global Labor Standards.in Richard Appelbaum，William I.Robinson.Critical Globalization Studies. New York:Routledge，2005:369-378.这些超级公司可以在全球范围内选择任何地方下达订单，他们的承包商被看成是相对劣势的代工者，而不是平等的合作伙伴。

国际代工生产模式把发展程度不同的国家联系在一起形成新的生产网络，中国沿海地区在这一背景下兴起大量工业区、出口加工区。数亿的农民工为了摆脱贫困，从农村来到城市寻求就业机会，成为工业区内主要劳动力。全球化使劳动市场的弹性增大，随着订单转移，它不仅降低了跨国公司的生产风险和管理风险，劳资关系冲突也转移到中国等发展中国家的工厂内。资本主义原始积累时期榨取剩余价值的种种手段和方法又被重新利用，延长劳动时间、加大劳动强度、工资过低、无薪酬加班等非法行为在中国沿海地区催生出许多“血汗工厂”。全球化对中国等发展中国家传统劳动体制产生了巨大冲击，政府、工会、工人三方解决劳资关系的传统格局被打破，全球公民社会、消费者运动组织、跨国公司、媒体陆续参与其中，这些基于共同道德理念或价值观的非国家行为体通过交流与合作凝聚在一起，构成“跨国倡议网络”③［美］玛格丽特·E.凯克，凯瑟琳·辛金克:《超越国界的活动家》，第13页，韩召颖、孙英丽译，北京大学出版社2005年版。，他们以国际劳工标准为依托，在中国沿海地区开展工人权益保护活动，逐渐发展出一条中国工人权益保护的新途径。

三、比较视野下的劳动政策保护工具

(一)政府视角:立法保护

为保护劳动者合法权益，推进市场经济健康发展，上世纪90年代我国启动劳动立法程序。1994年我国颁布《劳动法》，对劳动者权益进行立法保护。2000年《工资集体协商试行办法》对中国境内企业开展工资集体协商进行了规范;为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，赋予了工人享受工伤保险待遇的权利;2007年，全国人大通过了《劳动合同法》，对调整劳动关系和完善劳动法体系产生了非常重要的影响。法律制度的出台是为了将处于弱势的劳工纳入国家政策的保护范围内，但在现实生活中却因法律执行受到各种干扰而效果有限。

郑广怀(2004)对工伤工人维权境况的研究发现，完备的权益保护体系未能发挥其应有作用，法律的不断完善与农民工艰难的维权过程形成“制度悖论”:农民工在名义上虽然获得了应有的权利，但在主张自身权益的实践过程中权利却又被“合法”地剥夺，如面临厂方和地方政府部门对劳动争议发生时效的利用、对行政复议和行政诉讼的利用、对证据的利用等种种难以逾越的障碍。④郑广怀:《伤残农民工:不能被赋权的群体》，见《北大清华人大社会学硕士论文选编》，第348页，山东人民出版社2004年版。2005年，北京青少年法律援助与研究中心发布了一份《中国农民工维权成本调查报告》。该报告表明，全国进城务工者被拖欠的工资约有1 000亿元，而为了索要这1 000亿元欠薪，社会至少要付出3 000亿元的成本。为了索要不足1 000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费;花费时间至少11-21天，折合误工损失550-1 050元;国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是1 950-3 750元，综合成本在3 420元-5 720元之间。从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，要付出巨大的经济成本、时间成本，还有政府成本和法律援助成本。王金红(2008)研究珠三角地区农民工的利益表达行为，发现从已有的法律政策看，农民工在制度框架内应该可以进行利益的制度化表达，但现实状况是他们更多地选择非制度化维权方式，例如野猫式罢工。①王金红、黄振辉:《制度供给与行为选择的背离——珠江三角洲地区农民工利益表达行为的实证分析》，载《开放时代》2008年第3期。

在西方发达国家，这种资本流动所导致的劳工权益受损现象也一直存在，资本流动正在削弱以国家或政府为中心的强制执行效力。因为，当工厂被分散在全球各地时，本土的劳工法律的执行几乎是不可能的，毕竟工厂迁至海外的一个最重要原因就是寻求生产成本的最小化。而在中国，Solinger认为，地方政府本来被认为是代表中央来处理外资企业资方与劳方关系的，实际上地方政府和外企资方往往联合起来反对“支离破碎和毫无防备能力的劳动者”。②Dorothy J.Solinger.Contesting Citizenship in Urban China:Peasant Migrants，the State and the Logic of the Market.Berkeley，CA:University of California Press，1999:280.加拉格尔(2010)借助全球化理论来解释中国劳资问题:中国对外资的需求存在着地区之间以及企业之间的竞争，发展主义地方政府既没有能力也不愿意对资本施加限制来保护弱势劳工，工人权利受损和劳动条件逐底竞争是劳资纠纷产生的根本原因，③［美］玛丽·加拉格尔:《全球化与中国劳工政治》，第114-150页，郁建兴、肖扬东译，浙江人民出版社2010年版。陈佩华(2001)称其为“重压下的中国工人”。陈峰(2007)认为，政府效率优先于公平的发展战略、劳动力市场以及缺乏有效的安全网等不能完全解释劳工对其工作环境缺乏影响以及权利受损时常发生的现象，中国劳动法在规定工人个体权利的同时，没有规定工人组织、罢工和集体谈判等权利，这导致了工人个体权利的脆弱，所以赋予工人集体权利是保护工人权利最关键因素。④Feng Chen.Individual Rights and Collective Rights:Labor’s Predicament in China.Communist and Post-Communist Studies，2007(40):59-79.

(二)工会视角:有限参与

陈佩华(1994)用国家组合主义(state corporatism)概念来解释中国工会的定位。国家组合主义认为，国家也是一种利益代表系统，在此系统中的利益体组成一些有限的、单独的、强制的、非竞争性的、等级化的和功能性的不同团体，政府在每个界别或社会集团中仅仅承认一个全国性组织(例如全国总工会、全国商会等)，由这个唯一的组织来全盘代表该界别或集团中一切个人或单位企业的集体利益，这些团体的活动要受国家的一定控制。因此，她把中国工会定义为代表工人阶级利益的组织，但在国家组合主义体制下，工会承担了“双重功能”，即“自上而下”代表国家利益，同时“自下而上”传递工人的要求。⑤陈佩华:《革命乎?组合主义乎?──后毛泽东时期的工会和工人运动》，载《当代中国研究》1994年第4期。

在国家组合主义下，工会扮演的角色是“党联系广大职工群众的桥梁和纽带”，由于工会既要代表全国人民利益，又要维护职工合法权益，很容易出现身份冲突。陈峰(ChenFeng，2003，2009)认为中国工会既是国家统合的工具，又是代表工人利益的组织，虽然它希望在国家与工人之间保持平衡，但是当两种身份存在冲突时，工会坚定地站在国家一边。地方工会权力及运作主要依赖于地方政府，地方政府也禁止工会动员工人或者通过赋权给企业工会来施加其影响。所以，工会在立法或其他方面的努力对平衡工作场所劳资力量非常有限。⑥Feng Chen.Between the State and Labor:The Conflict of Chinese Trade Unions’Double Identity in Market Reform.The China Quarterly，2003(176):1006-1028;Feng Chen，U-nion Power in China Source，Operation，and Constraints.Modern China，2009(35):662-689.关于中国工人在现代化建设中所承载的历史使命，习近平在中国工会第十五次全国代表大会上代表中共中央强调:“(中国工人阶级)要倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护企业和社会稳定。”

(三)劳工视角:底层抗争

詹姆斯·C.斯科特(2007)在《弱者的武器》一书中提出了“弱者的武器”、“日常反抗”等概念，他观察到马来西亚农民借助于偷懒、装糊涂、假装顺从、装傻卖呆、偷盗、怠工、诽谤、暗中破坏等“日常反抗”方式去抗争。⑦［美］詹姆斯·斯科特:《弱者的武器》，第2页，郑广怀译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2007年版。李静君研究发现，工人对资方的不满不仅仅表现为如磨洋工、故意疏忽、偷生产工具等车间内的消极逆反行为，还出现野猫式的集体停工、怠工现象，在不少地区，劳工政治已冲出工厂，集体上访、阻马路、卧铁路、游行。①李静君:《劳工与性别:西方学界对中国的分析》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=2438。徐昕(2006)认为，社会“公力救济”的高成本以及实效性不足等因素让农民工被迫采取非理性的、极端的“私力救济”——自杀来维权。②徐昕:《论私力救济》，第29页，中国政法大学出版社2005年版。黄振辉和王金红(2010)用“捍卫底线正义”解释农民工的抗争维权行为，认为并非所有农民工维权抗争都可以用詹姆斯·C.斯科特(2001)的“生存伦理”概念来解释。只有当农民工的权利被侵犯触及他们的“底线”时，他们才会做出激烈而极端的抗争行为来捍卫自己的清白。③黄振辉、王金红:《捍卫底线正义:农民工维权抗争行动的道义政治学解释》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2010年第1期;［美］詹姆斯·斯科特:《农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存》，第39页，程立显译，译林出版社2001年版。在工人阶级及其行动问题上，将劳工带回分析中心成为重要分析范式。潘毅(2007，2008)认为，中国知识分子的当代实践和他们关于社会分层与社会不平等的研究进一步扼杀了阶级话语，抵消了在快速变迁的中国社会中形成的对阶级冲突的新理解。国家相关制度安排使得一个有组织的打工阶级形成受到阻塞，他们会展开短暂的、自发的罢工等集体行动。作为一个主体，其行动不能简化为阶级斗争，其抗争既是打工者对资本、制度的反抗，也是女性对父权制的反抗。④潘毅:《中国女工:新兴打工阶级的呼唤》，第10-12页，香港明报出版社2007年版;潘毅、陈敬慈:《阶级话语的消逝》，载《开放时代》2008年第5期。李静君(Ching Kwan Lee，2007)认为，应然权利与实然权利差异推动农民工发出反歧视的声音，集体动员极易在仲裁庭和法庭争议中流向街头，合法行动往往转化为直接的街头行动。⑤Ching Kwan Lee.Against the Law:Llabor Protests in China's Rustbelt and Sunbelt.Berkeley:University of California Press，2007:160-161.

(四)国际视角:劳工公约

国际劳工组织(ILO)以国际公约和建议书形式制定国际劳工标准，在已通过的185个公约中，中国批准了其中的25个。这些公约对中国的劳动立法起到了积极的推动作用。2001年，中国加入了世界贸易组织(WTO)，随后美国等西方国家试图将劳工权益、环境保护和其他有关人权等所谓“社会条款”与国际贸易挂钩，对违反“社会条款”者予以经济制裁。国际劳工组织1948年的《结社自由和保护组织权公约》(第87号公约)和1949年的《组织权和集体谈判权公约》(第98号公约)规定了工人结社自由;中国《宪法》第35条、《劳动法》第7条、《工会法》第2条和第3条、《外资企业法》第13条具体规定了工人的结社权，但是这些条款在中国落实起来还有许多法律上的限制。

国际劳工组织已经制定的公约不具有法律约束力。在全球绝大多数国家已经正式批准了多数劳动公约的同时，美国仅仅批准了13个劳动公约，其中包括八条核心公约中的两条。最近几年，国际劳工组织一直致力于发展更广泛的有关劳工标准和自由贸易的多边机构的联合。目前，唯一能够执行有关贸易规则的国际组织即WTO。在WTO框架下，如果一国认为另一国的法律、规范或者行为违反WTO自由贸易原则，可以向争议解决机构提出申诉，如果被证实违反规则的，被诉方将被强制遵行原则;如果被诉方拒绝接受，WTO可以授权申诉方对被诉方处以国际制裁的处罚，但是 WTO的强制力量不能够用在执行劳工标准上，因为它违反了WTO自由贸易法则。因此，迄今为止，相关的国际公约、国际法和国际贸易规则对劳工权益的监管事实上几乎全部失效。

(五)企业视角:生产守则运动

生产守则最初是指由跨国公司自行设立的一套旨在履行其保护环境和维护劳工权益等方面社会责任的自律性规则。该运动要求各公司必须以国际劳工标准为依据来监督代工产品的生产过程。到1990年代，全球最大的500家公司中有三分之二建立了生产守则。世界银行2003年的统计表明，现已存在的关于劳权、人权、环保的生产守则已达1 000项(C.A.Rodriguez-Garavito，2005)。⑥C.A.Rodriguez-Garavito.Global Governance and Labor Rights:Codes of Conduct and Anti-Sweatshop Struggles in Global Apparel Factories in Mexico and Guatemala.Politics＆Society，2005，33(2):204.生产守则主要分为两个层次:一是以跨国公司“自我约束”为特征的“内部”生产守则;二是以“社会约束”为特征的“外部”生产守则。

内部生产守则是指由跨国公司自行负责制定、解释、施行并监控的生产守则。1992年，美国牛仔裤品牌公司Levi-Strauss在塞班岛上的一个承包商工厂被指控为“血汗工厂”，面临消费者的压力，Levi制定了第一个生产守则。同年，耐克公司也制定了自己的行为守则。内部生产守则通过订单影响力向跨国公司的子公司、分公司、关联公司和代工客户推行一套劳动和环境标准，要求商品供应链的所有合作伙伴共同遵守。以美国苹果公司为例，“苹果守则”是基于国际劳工组织、国际电子行业公民联盟(EICC)所制定的标准而设立的，其内容包括劳工与人权、健康与安全、环境影响、道德规范和管理承诺。具体在劳工与人权领域则包括反对歧视、平等对待、非自愿劳工的预防、未适龄劳工的预防、青少年保护、工作时间、工资和福利、自由结社等条款。

外部生产守则主要有大学行为守则和多股东生产守则。大学行为守则是指由美国大学生通过静坐、集会、游行、谈判等集体行动要求大学制定的，用于规范生产带有大学标志产品的供应商劳工状况的生产守则。20世纪90年代，美国大学生参与到反血汗工厂运动中来，并成立了“反血汗工厂学生联盟”(United Students Against Sweatshops，USAS)，到2005年已有大约200所大学通过了反血汗工厂的行为守则。大学行为守则通常比公司行为守则更严格，例如它要求跨国公司供应商向大学公开其所有工厂的信息、要求尊重工人组织工会的权利、要求“生活工资”(living wages)要高于法定最低工资。

多股东的外部生产守则主要有英国的“道德贸易基本守则”(Ethical Trading Initiative Base Code)、美国“公平劳动协会”(FLA)通过的“工作场所生产守则”(Workplace Code of Conduct)、美国“国际社会责任”组织(SAI)发起的“社会责任8000认证”(SA8000)、欧洲的洁净衣服运动(CCC)发起的“成衣业公平贸易约章”(the Fair Trade Charter for Garments)，等等。生产守则一直受到各种批评，由于内部生产守则是由跨国公司主导的，它更多地被看做企业的公关活动;对外部生产守则的批评主要集中于它弱化了工人的自我赋权。

(六)NGO视角:跨国倡议网络

20世纪90年代以来，除了主权国家，许多非国家行为体也成为世界政治经济活动的重要参与者，美国学者凯克和辛金克(2005)提出“跨国倡议网络”概念，她们将这些来自五湖四海的活动家(activists)组成的、以道德理念或价值观为核心、活跃在国际舞台上的网络称为跨国倡议网络。这一网络的核心行为体——非政府组织(NGO)在国际舞台上发挥了突出作用。①［美］玛格丽特·E.凯克、凯瑟琳·辛金克:《超越国界的活动家》，第13，20 页。正如萨拉蒙(Lester M.Salamon，1994)所言，全球结社革命已经出现，新的注意力和新的期望已聚焦在全球社会运作的公民社会组织，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。②Lester Salamon.The Rise of the Nonprofit Sector.Foreign Affairs，1994(3):109.

跨国倡议网络包括跨国公司、国际劳工组织、国际人权组织、外国政府、大学或研究机构、消费者组织、社会责任认证网络、慈善机构、各种形式的基金会组织、宗教组织、学生运动组织，等等。在劳工保护领域，这些跨国网络以国际劳工组织制定的国际劳工标准和联合国的人权公约为核心价值，他们在中国开展的活动绝大部分都是以合作方式进行。跨国网络的活动家们可能会在整个全球范围内选择提出问题的最佳途径，并寻找出施加压力的杠杆支点，因此，对于国内政府充耳不闻的声音，国际联络起到了放大器的作用。跨国网络对中国劳工NGO的支持以项目名义开展，珠三角地区几乎所有的工人机构都由境外倡议网络提供经费支持。跨国倡议网络通过信息政治、象征政治和杠杆政治等手段来与中国的劳工机构一起开展工作。跨国倡议网络不是采用大规模的群众运动方式，而是采用一种“既要代表一种形象，又要寻求更易于接受的政治立场的双重战略”(凯克和辛金克)④［美］玛格丽特·E.凯克、凯瑟琳·辛金克:《超越国界的活动家》，第13，20 页。。跨国倡议网络擅长利用符号行动或精致的故事让不知情的公众更多地了解情况，由跨国倡议网络所培育出来的跨国市民社会(例如国际NGO)拥有了全新的平台，这些跨国界的倡议网络在劳工领域已经找到集中的抗争点(黄岩，2006)。③黄岩:《外来工组织与跨国劳工团结网络》，载《开放时代》2006年第6期。

四、结论与讨论

斯科特观察到，东南亚地区由前现代向现代资本主义转型中农民的反抗是一种“弱者的反抗”，因为他们没有能力组织起公开的反抗。中国大部分外来工人的抗争是属于这样的弱者的反抗，生存第一和安全第一是他们的斗争哲学。在全球化影响下，工人的抗争意识在觉醒，当资本和商品在全球流动，资本家可以在全球寻求更廉价的劳动力和不受约束的用工权力时，尽管工人还不能在全球范围内流动，但他们可以依托生产守则、社会责任审核和国际劳工组织人权公约等力量;在跨国网络的帮助下成立组织(沿海地区活跃的工人NGO组织的活动理念和资金都得到跨国网络的帮助)。

(一)国家力量回归

在强大的资方与弱势的劳方之间，国家又应该扮演什么样的角色?2006年《劳动合同法》草案引发的争论可以反映出，这场劳资之间的博弈已经触动到正在日益深入的市场经济的底线。代表资方的美国商会和欧洲商会以及上海外资企业人力资源协会对草案表达了强烈关注;而代表劳方的中华全国总工会也表达了自己强烈的立场。中华全国总工会认为，目前的劳方力量脆弱，劳动法规必须向劳方倾斜;但资方认为市场经济的双方必须是平等的，对劳方的倾斜政策违背了法律的公正原则。从中央政府的政策层面来说，自2004年中央政府提出建设和谐社会的动员目标以来，对外来工的保护开始进入各级政府的政绩安排，尤其是输入地政府，必须认识到对外来工的排斥性政策不仅不利于本地经济与社会的健康发展，民工荒带来的劳动力短缺直接影响到当地企业的运转。

2003年1号文件《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知(国办发［2003］1号)》(以下简称《通知》)提出了做好有关农民工各项工作的四个原则，即“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。《通知》敦促各级地方政府取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就学，加强对农民工的管理。2003年8月，中华全国总工会发出《关于切实做好维护进城务工人员合法权益工作的通知》，要求依法把进城务工人员组织到工会中来，切实解决当前侵犯进城务工人员合法权益的突出问题。2004、2005、2006连续三年的中央一号文件都强调了解决外来工进城务工问题的重要性。2004年中央一号文件首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”;2005年一号文件《进一步改善农民工进城务工的就业环境》要求建立起城乡一体化的劳动力市场;2006年1月18日，关于农民工的全面系统的政策性文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布，这一重要文件指出，农民工面临的问题十分突出，这些问题已经引起了不少社会矛盾和纠纷，解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。

国家回归也意味着，在意识形态领域，国家希望把农民工重新纳入社会主义话语体系中来。早在2004年，全国总工会就宣布农民工是产业工人阶级的一部分。今天的中国面临的是全球化背景，国家既要面对全球流动的资本和全国流动的劳动力，同时也要面对目标不一的地方政府，以及日益强大的跨国网络的冲击。跨国网络形塑了新的产业关系，政府、资本和劳工三者的关系在中国的出口加工区变得日益复杂起来，政府分为中央政府和地方政府，甚至地方政府又分为劳工输入地政府和劳工输出地政府，三者的利益显然不一致，中央的和谐社会建设在劳工输入地只可能是当地人的和谐，最低工资、最低社会保障线、人均GDP的统计、养老保险等都严格以地域和户口来区分，资本与地方结盟是为了本地区的发展，这种发展是没有把外来工人计算在内的。国家对他们的保护可能需要一个剧烈的过程，如打破城乡分割、鼓励社会流动、提高弱势群体的教育水平、大力推进城市化等。

(二)跨国倡议的多元补充

在中国沿海地区，庞大的出口代工产业吸引了来自全国各地数以亿计的外来工人。资方可以无所顾忌地在工厂和车间滥用权威，除了追求利润所然外，还因为国家没有行使监管责任。对于输入地政府来说，户籍制度是一项最有力的工具。工人的外来性决定了他们无法获得输入地政府的保护，这种外来性又决定了他们的分裂性，因为他们来自五湖四海，面对权益受到侵犯时，他们最理性的选择就是流动，因此外来性和流动性影响了他们的团结。在全球化影响下，跨国网络把一些先进人权理念带到中国，这些人权公约或人权标准与订单捆绑在一起，迫使中国企业不得不接受它的约束，传统的国家组合主义干预模式受到挑战。随着跨国网络在中国的活动扩散，沿海地区逐渐成长起一批以劳工保护为目标的非政府组织，这些组织在活动理念上受到跨国网络的深刻影响，但在活动方式上也逐渐表现出一定的自主性，他们的活动有利于工人 1的团结，也挑战了政府的权威。

跨国网络通过订单压力和市民社会的道德伦理来对中国的生产商或跨国公司施加影响，这对工人赋权和培育市民社会精神十分有益。在现阶段，工人阶层的赋权尽管还只是一种被动的赋权，是一种来自外界压力之下的赋权，但这种赋权如果能够持续，市民社会的精髓就能逐渐深入其中。当然，对工人的保护最终要回到政府法律和工人集体行动上，现在强调跨国网络的活动并不是放弃政府保护，也不是反对工人自主赋权。国内的民间维权组织正是在跨国网络的帮助之下才得以生存，这种帮助不仅是物质上的还包括业务上的指导。工人的赋权是一个长久持续的过程，在发展主义为第一要务的时期，在劳动力无限供应的时期，在资本与地方的利益如此密切的时期，来自工人的自主维权还显得十分弱小。现阶段，由跨国公司和其他跨国网络来承担一部分责任并不会损害国家主权，跨国网络不可能替代国家，生产守则不可能取代中国的劳动法。