我国矿产资源税费研究进展

刘江宜，杨天池，张 晶

(中国地质大学(武汉)经管学院，湖北 武汉430074)

推动矿产资源税费制度改革对促进我国资源合理开发和集约节约利用具有重要的意义，目前国内有关资源税费制度的改革备受关注。本文从矿产资源税费体系、资源税、资源补偿费、矿业权等四个方面对我国学术界的研究进展进行梳理评述。

1 资源税费体系研究

我国资源税费制度经历了一系列的改革发展。从建国初期到1984年，矿产资源基本属于无偿开采的阶段。1984年，我国开始征收资源税。1986年，我国开征矿产资源补偿费。1994年实行分税制改革形成了第二代资源税费制度。2012年取消矿区使用费的规定标志着我国资源税费制度进入新的发展时期。矿产资源税费制度体系的不断完善，对我国矿产资源勘查与开发，节约资源、保护资源，维护国家的矿产资源权益有重大现实意义。

目前我国资源税费体系为“一税二款三费”的税费并存制度[1]。学术界在我国资源税费体系发展方向上主要有以下几种观点。

1)废除资源税与补偿费，建立权利金制度。持这种观点的学者认为，资源税与补偿费之间征收的理论依据存在重叠，导致资源税“名不正”、补偿费“实不符”。建议由国家相关部门统一征收权利金，能弥补二者共同的缺陷[2]。

2)维持“税费并存”的资源税费体系现状。有学者指出我国现行资源税费体系中资源税与补偿费虽然在理论上有重复征收的迹象，但两者在计征依据、作用效果等方面还是存在明显的差异。改革资源税费体系只需对资源税、补偿费的缺陷进行改进[3]。

3)取消资源税或者取消补偿费。第一种观点认为我国应该取消资源税，征收矿产资源补偿费。有学者认为不仅要取消资源税，而且要改革现有的矿产资源补偿费，建立并完善我国的采矿权有偿取得制度，并通过征收土地复垦保证金和环境税的方式体现我国矿产资源开采的特殊性[4]。第二种观点认为我国应该取消补偿费，征收资源税。有学者指出我国应该在取消补偿费的基础上，建立以资源税和矿业权价款为主体的资源税费体系[5]。

4)实行“税费合一”制度。有学者指出了实行“税费合一”制度的优点，统一征收资源税，能够更加清晰体现国家所有权益，并且依照从价定率方式进行征收资源税，不仅能避免重复征税，而且能够完善我国矿产资源税费体系制度[6]。

2 资源税改革研究进展

2.1 资源税设计思想

资源税的主要目的是调节资源级差收入、加强资源开发利用。目前关于资源税设计思想的问题主要有：资源税设计思想不够合理，征收资源税并不能很好实现政府节约资源、保护环境的目的；资源税可能错误反映资源的真正价值。有学者以陕西榆林市为例，从生态环境角度谈到我国资源税设计思想没有充分考虑环境因素，指出目前资源税在促进资源节约、加强生态保护层面上存在功能缺陷，调节企业级差收入功能不够完善，并建议强化资源税的节约资源、保护环境功能[7]。

2.2 资源税税负

学术界在资源税税负的研究上主要围绕资源税税率水平和资源税税负转嫁两个问题展开，且大多集中在资源税税率水平及负担率方面。

一方面，在资源税税率问题上。我国资源税改革实际上就是提高资源税税负，以此提高资源的利用率。国内有学者通过定性分析，指出我国资源税税率水平低，企业税负成本轻，导致企业过度开采自然资源，降低了资源的利用水平[8]。也有学者通过定量分析，以我国煤炭资源税为例，通过建立动态CGE模型，验证过低的资源税率水平不利于提高我国资源利用率[9]。

另一方面，在资源税税负转嫁问题上。有学者以煤炭为例研究指出，通过降低煤炭价格的市场化程度、增加国际市场对国内煤炭价格的影响的方式可以减缓煤炭资源税负的转嫁[10]。也有学者依据煤炭行业的产业链关系，分别介绍了在没有价格管制条件的情况和在有价格管制条件的情况下，提高资源税税负与税负转嫁之间的关系，并建议对低收入人群进行补贴[11]。

2.3 资源税计征方式

资源税计征方式一直是我国业界探讨的热点话题，目前国内对资源税计征方式的讨论主要包括从价计征、从量计征、比例税率与定额税率相结合的三种观点。

一种观点认为资源税应遵循从价计征。有学者从资源税税负现存的问题以及对收入分配产生的影响两个角度出发，指出定额税率的弊端，建议将我国资源税定额税率改成定率税率，并谈到了资源税与价格挂钩的好处，有利于调节产品利润、增加政府的税收收入等[12]。也有学者通过建立标准的动态霍特林模型，对比资源税从量计征与从价计征，从理论上解释了资源税与资源价格的相互关系，指出了资源税实行从价计征不仅能够增加国家税收收入，而且能够扩大社会福利[13]。

第二种观点认为资源税应该实行从量计征。从量计征优势在于征收方式简洁，政府管理方便，在征收方面政府只需要严格监督矿山企业的开采量便能够得出资源税总额[14]。

第三种观点认为资源税应该由定额税率改革为比例税率与定额税率相结合。主张这种方式的原因是仅靠单一税率的计征方式没有同资源品的价格挂钩，并建议对需求量大、价格上涨幅度明显的资源产品，按照比例税率进行计征，其中包括矿产资源、水资源等资源产品，而对需求比较稳定，并且没有较大价格波动的消费资源产品，按照定额税率进行计征，其中包括盐、森林等资源[15]。

2.4 资源税计征范围

目前国内关于资源税计征范围的讨论主要集中在资源税计征范围过小这一问题上。我国资源税课税范围过小，对生态环境具有调节功能的森林、水、牧场等自然资源并没有纳入资源税计征范围之内，在现行资源税制度下，受保护的资源种类数量少。有学者对我国资源税计征范围的改革进行了相关研究，并建议资源税计征范围改革应该采取两步走的战略，先将一部分资源纳入资源税的计征范围之内，进行调整试点，待时机成熟之后再将计征范围推广至所有的自然资源[16]。

2.5 资源税收益分配

目前我国资源税收益分配机制为国税机关征收海洋石油资源税，收入归属中央；地方政府机关负责征收其他资源税，收入归属地方财政。资源税收益分配是资源税改革的难题之一。我国现行资源税收益分配机制不尽合理，在资源产权层面，矿产资源所有权归国家所有，资源税收益不仅要由国家和地方共同分享，而且中央政府应与地方政府应保持合理的分配关系；在管理角度层面，我国资源税存在中央与政府职责混乱的情况，管理复杂，为简化管理、明确职责，采取收益共享是最有效的解决方式。有学者对资源税的中央与地方收益分配的比例问题做了相关研究，并建议中央与地方按照3∶7的比例对资源税所得收益进行分配[17]。另外还有学者对资源税收益合理分配带来的经济效应做了相关研究，以石油资源税为例，发现合理分配资源收益，能提高石油企业的经营效率，优化税收结构以及收入分配，促使社会的可持续发展[18]。

3 矿产资源补偿费改革研究进展

1994年，《矿产资源补偿费征收管理》规定实施资源有偿开采，补偿费制度对维护国家资源权益、促进资源合理开发利用起到了积极作用。随着经济的发展，资源补偿费也出现了许多问题。目前，矿产资源补偿费改革主要集中在补偿费费率、补偿费收益分配、补偿费征管等三个方面。

3.1 资源补偿费费率

1994年，原地质矿产部考虑到矿山企业的实际能力，规定资源补偿费平均费率为1.18%，开始征收矿产资源补偿费。从1994年到现在，矿产资源补偿费费率几乎没有发生变化。资源补偿费费率改革是优化矿产资源补偿费制度的目标之一。

在资源补偿费的费率水平上，有学者指出我国现行资源补偿费费率偏低，造成补偿费收缴不到位，直接引起国家的矿产资源所有权益损失，并且加剧了我国社会财富分配不公的局面，建议在国家层面上，将有偿使用纳入财产权管理，在企业层面上，将资源作为生产要素纳入成本管理[19]。也有学者以煤炭行业为例，对比中美两国的矿产资源补偿费，研究发现我国矿产资源税费面临结构性扭曲的问题，主要表现在一般税费负担率较重，而对资源耗竭的跨代外部成本与环境负外部成本的补偿率偏低，并建议减少一般税费，提高资源税费与环境税费[20]。

在确定合理资源补偿费费率方面，有观点认为应该建立与回采率挂钩的动态浮动费率机制，发挥补偿费率提高资源回采率的推动作用，鼓励提高企业的资源利用效率，并以石油、煤炭行业为例做了测算分析[21]。

3.2 补偿费收益分配

我国矿产资源补偿费收益分配体制实行中央与地方按固定比例分成共享，中央与省、直辖市按照5∶5分成，中央与自治区按照4∶6分成(后扩大到云南、贵州、青海三省)。目前，部分学者指出我国矿产资源补偿费收益分配机制不合理，主要是地方政府补偿费分配所得较少，对我国地方财政造成了一定压力[22]。现行补偿费收益分成制度规定首先中央、地方按一定比例共同享受补偿费收益，其次地方政府再将收益所得按照一定比例分配给省、市、县单位。按比例计算，补偿费征管任务最为繁重的市、县单位所得收益占全国补偿费总额的比例较低。此外，有学者以煤矿为例，通过两种补偿费费率计算方法的对比，得出煤矿资源补偿费费率的合理水平为3%～7%，并建议中央与地方按照2∶8进行补偿费收益分配[23]。

3.3 补偿费征管

补偿费的征管也存在一定的弊端，目前学术界对资源补偿费的征管问题主要集中在补偿费的征收方式以及补偿费的减免两个方面。有学者指出在补偿费的征收方式上，我国征管制度存在的问题是征收机构不统一，征管方式不灵活，建议统一征管机构，完善征管方式；在补偿费的减免上，目前国内现行的补偿费减免制度过于原则，实践性不强，指出政府要制定切实可行的补偿费减免制度，推进补偿费减免工作顺利进行，而不仅是将减免政策停留在原则上[24]。

4 矿业权改革研究进展

矿业权使用费是指国家按照规定在将矿业权转让给矿业权人中向其收取的使用费。矿业权使用费分为探矿权使用费、采矿权使用费。目前国内学者对矿业权使用费的研究相对较少，研究主要集中在矿业权使用费和矿业权征管体系两个方面。

4.1 矿业权使用费标准

与典型矿业国家相比，我国矿业权使用费标准偏低。假设我国采矿权使用费为每年1000元，探矿权使用费为每年500元(按最高标准计算)，我国采矿权使用费也仅占澳大利亚昆士兰州采矿权租金的1/20，探矿权使用费仅占美国租金(按最低标准计算)的1/8(表1)。

针对矿业权使用费收费标准低的现象，有学者提出政府需要提高矿业权使用费标准[25]，但国内在如何提高矿业权使用费的收费标准的深入研究方面却相对较少。李凤、汪安佑(2013)[26]提出按照现行标准的2倍提高采矿权使用费，郭晓丽(2013)[27]提出应该按照现行标准的3倍提高探/采矿权使用费。

表1 中外矿业权使用费/租金情况比较表

注：根据《矿产资源勘查投资指南》整理而得。

4.2 矿业权使用费征管体系

国内学术界对矿业权使用费的研究主要集中在使用费程序制度领域。在使用费程序制度上，有观点指出我国矿业权使用费存在申请程序复杂、管理程序不规范的问题，进一步增加了管理成本，为减轻矿业权使用费制度不规范带来的成本上升问题，建议在完善矿业权使用费制度上，以简化程序、加强征管、规范使用、健全制度为指导原则[28]。

5 总结与述评

从总体上看，我国矿产资源税费制度研究还处于探索阶段，国内学者对资源税费制度进行了大量研究，推动了资源税费的改革。在资源税费体系方面，未来改革方向在于如何处理资源税与补偿费之间的相互关系。在资源税方面，改革必须综合各方面条件，不仅要借鉴国外主要矿业国家的税费体系发展成果，更要结合我国资源税制度的实际情况。资源税改革应在油气之外的所有资源推广从价计征方式，扩大计征范围。在补偿费方面，未来应该提高补偿费费率，加快建立与资源利用水平相关的浮动费率机制，确保矿产资源的国家权益。在矿业权使用费方面，调整矿业权使用费标准，加强矿业权使用费征管，建立动态调整机制。

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