国家治理导向下的国家审计职能定位研究

项贤国 ，朱 玲

(1.唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000； 2.南开大学 法学院，天津 300071)

国家治理导向下的国家审计在我国改革开放后的宏观经济运行和调控中发挥了重要的作用，但是国家审计在国家治理中的职能定位并不准确，致使它的职能和潜力还没有彻底释放。德国著名学者贝克说过，“传统社会体现了形式理性主义下的稳定性，而风险社会意味着作为社会关系调节器的法律规范必须做出相应的结构变迁。”因此，修改我国审计立法，准确定位国家治理导向下的国家审计职能，进一步探究国家审计对国家治理的重要作用，可为国家干预和调控宏观经济运行发展提供强有力的支撑。

一 国家审计职能的发展轨迹考量

1.突显吏治的古代国家审计。

我国国家审计最早产生于尧舜禹时期，这一时期存在某些具有监督检查性质的活动，例如《尚书·舜典》中写道：“三载考绩，三考黜陟幽明”，[1]但是这种监督检查并不是一种正式的活动。西周时期，国家为了更好地监督百官，设置小宰及其属官宰夫，负责对官员的监察和审计业务。又如《周礼》中记载：“宰夫之职，掌治法以考百官府、郡、部、县之治，宰夫考其出入，而定刑赏”。[2]可见，这一时期已经有了国家审计的影子，对后来审计制度的发展影响深远。

汉朝时期，汉武帝重视对百官的监督，逐渐创设和形成了完整的审计制度。三国两晋南北朝时期，封建王朝发生了频繁更迭，国家机构的职权进行了重大的调整，国家审计职责逐渐由御史监察部门转移至比部，由比部负责对文武百官进行审计监督。五代两宋时期比部的审计职能有所弱化。古代国家审计在元明清时期逐渐走向没落。明朝时期的封建专权空前集中，封建统治者为了更全面和直接的监督文武百官，“取消专职审计机构，让科道官兼职负责财政财务审计，会同吏部考核官吏，纠参官吏贪赃。”[3]清朝沿用明朝的治理模式，审计制度在腐败的封建集权制约下，不仅没有发挥监督职能遏制腐败，反而助长了腐败的盛行。

2.制度与职能脱节的近代国家审计。

1912年的辛亥革命结束了我国几千年的封建专制统治，近代国家审计制度构建日益成熟。北洋政府借鉴国外审计制度的基本框架，考察古代审计制度的发展轨迹，制定了《审计暂行章程》，迅速建构起近代国家审计的制度框架体系。按照该章程的设计，在中央一级政府设立审计处，隶属于国务院；在各省级政府设置审计分处，由各省管辖。

1914年5月，袁世凯颁行《中华民国约法》，该法撤销了各省的审计分处，在国家层面设立审计院，由其负责全国的审计监督。随后，为满足审计院的履职需求，该时期公布实施了近代审计史上第一部《审计法》，它以法律的形式，确立了审计在国家宏观经济运行中的法律定位。该法的贯彻实施，为其后审计科学和审计事业的发展积累了丰富的经验。但这一时期由于袁世凯的独断专行，国家审计以送审为主，审计监督职能未能得到全面贯彻，从而导致审计制度和职能相脱节。

3.职能不断完善的当代国家审计。

改革开放之后，我国在1982年《宪法》中明确规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。以此确立了国家审计的宪法地位，并建立了统一领导、分级审计的管理模式。

1995年实施了我国审计法治建设历史上具有里程碑意义的《审计法》(2006年修订)，它的出台，标志我国审计法制得到进一步健全和完善。该法全面规定了国家审计的基本原则和制度，详细界定了国家审计的职责范围，使审计机关的职能更加明确，审计机构设置更加趋于合理。[4]2010年5月1日起施行的《审计法实施条例》进一步明确了国家审计职能，扩大了审计监督的领域，规定了持续跟踪审计制度，提高了审计机关的工作效率。随着审计法及其实施条例的颁布施行，当代国家审计职能不断得到完善和长足发展。

二 国家治理目标与国家审计职能

1.法治：国家审计促进政府行政法治化。

法治最早可追溯到亚里士多德的法治理论，他提出的法治包括两点，一是有优良的法律，二是优良之法得到民众普遍遵守。该思想得到了后来者的发扬，并构成了当代法治思想的核心与精髓。法治政府是现代社会尊重和保护公民权利的根本要求，只有依法行政的政府，才能得到人民的拥护和认同，其行为才能得到切实的贯彻执行。

笔者认为，审计机关的行为是典型的政府行为，它必须遵循依法行政的基本原则。审计机关依法行政的基本要求包括：首先，依照法律明文授权履行职责，即按照《宪法》和《审计法》及其他有关规范性文件的规定，全面履行法律赋予的审计监督职能。其次，依法严格执行各项审计准则和审计质量控制办法，依照法定的行政权限、程序和行为行使审计职责。同时，笔者认为，审计机关应规范财政资金的管理和使用，督促政府部门加强经济干预和调控，促使其依照法定职权履行审计职责，为市场经济发展创设良好的法治环境。

2.高效：国家审计促进政府行政高效化。

建立一个高效的政府，是国家治理改革的一个基本方向，是对政府公共行政活动的整体要求，它综合反映了政府在行政活动中所取得的业绩、效率和社会影响。建设一个高效的政府，应着力于提高政府办事效率，确保政令畅通，增强政府应对紧急事件的处置能力。

笔者认为，国家审计应积极发挥其绩效审计职能，促进政府效率的提高。绩效审计可以促使政府认真权衡社会公共资源的投入、配比及由此带来的社会效益，缓解政府有限的社会公共资源与无限的社会需求之间的矛盾。[5]而这意味着国家审计在绩效审计方面，应根据国家社会经济发展战略的需要制定总体方案，有预见性地履行审计职能，优化社会公共资源配置，监督政府部门合理利用社会公共资源，促使政府占用最少的资源取得最大的效益，从而促进政府行政行为的高效化。

3.廉洁：国家审计促进政府行政廉洁化。

廉洁是政府一切行为正当性的前提，它可以促使政府保障公民机会均等和自由权利，从而维护社会公平正义。而腐败是侵害公民权利的绊脚石，是政府行为合法性的重要障碍，正如学者所言：“政治腐败的直接结果损及政治的结构功能，削弱政府的行政管理能力，损及政府的形象、合法性及其权威，引起社会成员对政府的强烈不满，从而导致政治不稳定。”[6]

笔者认为，国家审计可以促进政府的行政行为更加廉洁。国家审计必须要充分发挥对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示社会经济发展中的风险和隐患，合理利用社会公共资金。只有确保审计监督发挥出正常作用，才能提升政府形象，才能对贪污腐败起到震慑作用。正如审计署在审计机关成立30年之际所言，审计机关成立30年来，直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元，移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.2万件。国家审计监督不仅为国家减少了大量的经济损失，同时也为建立廉洁政府做出了巨大贡献。

4.透明：国家审计促进政府行政透明化。

现代国家治理中，各国国家治理的发展趋势是增强国家干预和调控经济运行的透明度，逐步实现国家、社会、公民的协同治理。政府行政透明化就是政府在行政过程中实行政务公开，让公众知晓、参与讨论，及时将政府的行为向社会公开，满足公众知情权，将政府的行政权力和公共服务置于社会公众和媒体的监督之下。

2003年12月，审计署首次将防治“非典”专项资金和社会捐赠款物的审计结果进行了公告，[7]笔者认为，这标志我国已经初步确立了审计结果公告制度。该制度作为政务公开的一个重要组成部分，能够客观公正地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果，对于满足社会公众对政府工作的有关信息的知情权，真正实现公众参与和监督政府公共财 政管理，具有十分重要的意义。这表明国家审计可以促进政府的行政行为透明化，从而实现国家治理的目标。

三 国家治理视阈下国家审计职能的合理定位

1.审计监督职能。

笔者认为，国家审计首要的职能是监督职能。国家审计是实现政治民主的重要手段和内在本质要求，是国家治理方式和手段嬗变的重要推手，可以促使国家有效地干预和调控宏观经济运行。改革开放以后，随着市场经济快速发展，国际政治经济形势变幻莫测，客观上推动我国的政治民主发展，政治民主的加快发展需要国家审计充分发挥监督职能。

笔者认为，国家审计应准确对自己进行定位，应努力践行政府公共经济责任，不仅对自己的上级政府负责，同时对社会公众负责，不断扭转“官管民”的官本位思想，打造“民管官”的现代公共服务型政府。政府应充分发挥审计监督职能，全面掌控政府部门在履行行政管理和服务的过程中所存在的贪污、腐败和渎职等问题，考量政府部门履行公共经济责任的实然状态，[8]并实施政治民主的国家治理方式。

2.审计效率职能。

效率职能是国家审计的又一重要职能。国家审计可以通过发挥效率职能，增强政府改善宏观经济运行干预和调控的效率，实现政府优化资源配置的宏观调控目标，提高国家宏观经济运行效益，达到经济学中著名的“帕累托改进”的目的，从而促进社会主义市场经济的和谐发展。

笔者认为，国家审计可以提高政府治理的效率，履行国家审计职能的目的不是以牺牲信息完备者的损失为代价，来保护信息不完备者的利益，进而填平整个社会的损失，反之，审计的真正价值应是降低信息不完备者的社会负效应，从而提高政府调控宏观经济运行的效率。同时，按照会计法上的会计信息公开披露准则，利用审计监督挖掘会计信息披露中的问题，分析会计信息的准确性和完整性，有助于实现“帕累托改进”。[9]

3.审计公开职能。

公开原则是现代民主法治国家的一项基本原则。它要求政府的行政行为应让公众知晓，实现政务公开“阳光工程”，吸纳人民群众的宝贵意见，并邀请相关利益代表参与政务讨论和草拟有关决策，以人民群众的合法权益为一切政务的根本出发点，进而建设民主法治社会。国家审计是实现政府政务公开的重要手段，实行审计公开，有助于人民群众了解政府的政务活动，监督政府的行政权力的行使，防止权力的滥用损害人民的利益。

笔者认为，通过审计法中的审计结果公告制度，公开审计结果，满足公众的知情权，让人民亲自参与到监督政府依法履职的活动中，有助于被审计对象接受审计结果提出的意见和建议，确保准确定性和客观、公平、公正地处理国家审计所查出的各种问题，从而真正发挥审计公开职能。同时，通过公开披露政府公共管理信息，公开政府行为，可以防止和发现政府腐败行为，震慑政府部门工作人员的行为，进而实现政府的良治。

4.审计秩序职能。

英国著名学者哈耶克说过，“秩序总是与无序相对的，秩序的建构依赖一定的规范进行维系，秩序不是生成的就是建构的”。市场经济的发展扰乱了原有的社会秩序，产生了不同的利益群体和利益链条，此时，需要发挥国家审计的秩序职能，通过对宏观经济运行结果和市场秩序监管情况的审计，发现其中存在的问题，应对政府部门干预经济的失灵。

笔者认为，秩序职能是国家审计稳固市场秩序的重要手段，因为市场经济具有自发性和失灵性，需要运用审计秩序职能加以协调和干预；市场经济运行存在着诸多非秩序行为，需要发挥审计秩序职能加以调适；经济全球化带来的市场经济越界发展，需要审计秩序职能加以规范。可见，审计秩序职能对形成正常的市场竞争格局，确保市场主体利益协调发展，维护市场经济秩序具有重要的意义。

国家审计职能的内容、目的和任务取决于国家的生产方式和社会制度。[10]合理定位国家治理导向下的国家审计职能，通过审计监督、效率、公开和秩序职能的发挥，客观公正地评价政府治理行为的合法性与合理性，支撑政府宏观经济决策的制定与调整，使国家审计成为政府干预经济运行活动的有效工具和手段。

[1]慕平译注.尚书[M].北京：中华书局，2009：45.

[2]贾公彦，彭林，郑玄，译注.周礼[M].上海:上海古籍出版社，2010：77.

[3]刘陶福.审计正要[M].台湾:三民书局，1978：54.

[4]臧乃康.和谐社会政府治理职能的让渡与回归[J].理论探讨，2007(6).

[5]布朗R E，等.政府绩效审计[M].袁军，等，译.北京：中国财政经济出版社，1991：12.

[6]陈振明.政治学[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[7]张红英.完善审计结果公告制度防范国家审计公告风险[J].审计与经济研究，2006(5).

[8]秦荣生.深化政府审计监督完善政府治理机制[J].审计研究，2007(1).

[9]杨茁.问责与绩效评价:政府审计职能创新解读[J].求是学刊，2006(9).

[10]科拉马罗夫斯基.审计与监督[M].北京:中国人民大学出版社，1986：4.