对建设工程质量检测市场监管的思考

万 勇

（国防科技大学，湖南 长沙 410073；湖南省建设工程质量安全监督管理总站，湖南 长沙 410000）

对建设工程质量检测市场监管的思考

万 勇

（国防科技大学，湖南 长沙 410073；湖南省建设工程质量安全监督管理总站，湖南 长沙 410000）

工程质量检测机构是建筑市场的重要组成部分，是完善工程建设监管的重要手段。随着近年来工程质量检测行业的迅速发展，检测市场也存在着诸多问题。文章首先对存在的问题进行了梳理，随后对产生问题的原因进行了分析，并在此基础上提出了加强市场监管的建议，期望能够为促进检测行业发展提供有益的帮助。

建设工程；质量检测；市场监管

建筑工程的质量检测工作是整个工程建设中控制工程质量最重要的手段，客观公正的检验检测报告、数据是工程质量判定的重要依据。因此，工程质量检测市场监管的重要性是不言而喻的，检测工作质量的好坏，对整个工程项目的质量控制产生直接影响。文章就建设工程检测市场监管展开探讨，梳理并分析存在的问题，以期通过部分建议对检测行业发展提供帮助。

1 当前检测市场存在的主要问题

1.1 缺乏有效的法律法规

检测机构作为向社会提供公正数据的第三方机构，应该得到法律法规的明确，而作为建设工程大法的《中华人民共和国建筑法》和行业法规的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）都没有对建设工程质量检测管理提出相应法律条文规定；《建设工程质量检测管理办法》（建设部第141号令）又属部门规章，法律效力相对较低、处罚力度不够、震慑效果较差；而部分地方条例，如《湖南省建设工程质量和安全生产管理条例》尽管已经明确检验检测作为一方责任主体应承担相应的责任和义务，但由于缺乏国家大法的有力支撑，在工程建设中显得不尴不尬。

1.2 过度竞争的行业市场

由于建设工程质量检测资质属于行政许可，因此企业数量的增长和资质申请一般不受限制。所以自从2005年《建设工程质量检测管理办法》颁布以后，我省的检测机构数量激增，一些检测机构采取压低取费标准的方式承接检测业务，使目前检测取费在政府指导价格基础上已下浮了6至7成。更有甚者，个别检测机构恶性竞争，擅自更改检验结果，以迎合建设、施工等责任主体的无理要求。这些做法必将给工程安全性、耐久性埋下隐患，使质量监督风险增大。

1.3 要求过低的资质门槛

由于检测机构资质审批申请的门槛较低，最低注册资金80万，仅仅需要6名技术人员，且不分等级，一些规模小、技术能力差的检测机构不受资质条件的限制，同样能够承接如地基基础检测、建筑幕墙及钢结构等技术要求较高的检测项目。部分小检测机构不考虑自身硬件条件和技术能力以及市场发展要求，只顾眼前暂时的短期经济效益，势必会加大检测市场的混乱程度。同时，由于监管部门在市场准入审核把关时，主要核查检测机构申请时的资质条件，如设备、人员、场地、注册资金等，对检测机构实际能力、执业行为以及检验结果的真实性缺乏认定的途径和方法，一旦因检测履职程序缺位而造成工程出现重大质量安全事故，作为资质审批机构和质量监管机构都将会面临法律法规的责任追溯。

1.4 不流畅的管理体制

2005年《建设工程质量检测管理办法》颁布以来，建设工程质量检测机构逐步市场化，对检测机构的管理主要是由当地住房城乡建设主管部门负责。有些地区住建部门设置了对检测机构进行管理的专门部门或机构，但绝大多数地区住建部门都依法将检测机构的管理委托给所属的工程质量监督机构负责。但是由于一些地区质量监督机构与检测机构还存在隶属关系或尚未脱钩、或存在“明脱暗不脱”的情况，当遇到争议检测结果时难以公正处理，发现其它检测机构存在违法违规行为时不敢立即查处或查处不严。管理体制的不畅导致检测市场的监管基本处于真空状态；因监管缺失而造成检测市场秩序混乱现象愈演愈烈。

2 问题存在的原因分析

目前检测市场的混乱局面是由多方原因造成的，管理的各个层面都负担有一部分责任，概括起来主要有以下四个方面的原因。

2.1 不彻底或没有断开的检测机构与主管部门联系

检测机构与主管部门脱钩不彻底或没有脱钩是造成检测市场混乱的根源。检测机构在市场化的过程中，流于形式，大部门检测机构仍为主管部门的直属单位，有的虽然名义上脱钩，但实际过程中人、财、物、事等都由主管部门说了算，企业不能作为市场主体自由的发挥自身作用，因而，市场调节机制失灵、监管又不能到位、执法更无法进行，所以，市场滥价、阴阳合同、虚假检测等乱象丛生。

2.2 数量激增的检测机构导致市场供需失衡

检测机构数量过多缺乏合理规划而产生的市场供需失衡是导致检测市场秩序混乱的主要原因。由于检测市场规模增长速度远落后于检测机构数量的增加速度，必然造成一部分检测机构的业务量不足。在这种情况下，一些检测机构为了生存必然会采取低价竞标的方式去争取市场，有的甚至会采取降低检测工作质量以减少甲方的费用等严重违规的方式去争抢检测业务。在检测收费方面，虽然湖南省物价部门出台了收费和服务价格指导标准，也限定了底线；但由于取费属于市场竞争的内容，主管部门不能强制干涉，因此恶性竞争问题就变得尤为突出。大量无序的市场竞争必然带来一些负面影响，如造成整个检测行业只能维持低水平低层次的发展，导致检测机构技术创新和规范发展的动力不足，同行之间利润大幅下降甚至为零；压价竞争给一些纯粹以经济利益为目标，社会责任感丧失的检测机构客观上提供了违规操作的市场空间；恶意竞争造成违规造假行为滋生，假数据假报告泛滥，检测的公正第三方定位失去意义，给工程质量耐久性及结构安全埋下隐患。

2.3 诚信体系不健全和诚信缺失的检测机构

检测机构诚信度缺失是导致检测市场秩序混乱的重要原因。《建设工程质量检测管理办法》对检测机构诚信体系建设提出了简单的要求，但由于没有将诚信建设与企业资质管理量化挂钩，因此无异于隔靴搔痒，起不到有利的作用。而政府主管部门也忽视了对检测机构技术能力、人员要求、诚信业绩、执业行为等方面的检查，使一些诚信度较差的检测机构仍然能够相安无事的存在于市场中，其对执业道德的遵守没有引起高度重视，更有甚者敢于挑战道德的底线。

2.4 不到位的市场监管和监督执法

市场监管缺位和执法不到位是导致检测市场秩序混乱的主要原因。在设立市场准入制度层面上，政府建设主管部门主要采取对申报资料进行审核的行政许可方式来批准市场准入，缺乏对申报机构的实际检测能力、诚信情况以及不良行为记录等进行严格审查把关的细则，使一些规模小、诚信差、技术能力不足、名不符实的检测机构顺利进入市场；在市场执法和监管层面上，《建设工程质量检测管理办法》和《湖南省建设工程质量和安全生产管理条例》对检测机构违法违规的处罚额度为五千到一万元，在工程建设规模不断扩大的当前，如此额度的罚款起不到震慑效果，甚至部分检测机构产生了以缴纳罚款来替代违法行为的情况。在质量安全行为监督层面上，主管部门组织的监督检查频次太少、方式简单单一，起不到应有的促进作用；检查时侧重对检测机构人员持证到岗、质量保障体系、仪器设备管理配置、试验环境条件以及内部资料审查等方面的内容，忽略了对检测机构实际检测能力、市场和质量安全行为、诚信等级等方面的检查。

3 加强检测市场监管的若干建议

为了促进检测市场持续健康发展，有效、完善的检测市场监管制度是有力的保障。就改进和完善检测市场监管制度方面而言，相关部门可以从以下六个方面着手。

3.1 加强法律法规制度建设，完善法律法规

据悉，住建部一直在组织对141号令《建设工程质量检测管理办法》进行修订，同时住建部5号令《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》也明确了质量监管机构对检测单位的监督职责。因此，建议政府主管部门组织起草符合当前检测市场需求的管理规定，使监管部门有法可依，检测机构有章可循，促进检测市场持续健康发展。

3.2 加强准入审批的政策引导，提高准入门槛

目前我省共有210家检测机构，机构数量不少，但是多数检测机构规模不大、水平较低，综合性检测（具有四4项资质以上）公司仅30来家。为了扭转这一不利的局面，作为政府主管部门有义务在政策上正确引导，有必要对原审批准入规定进行修正，提高准入门槛，防止检测机构数量过甚所造成的负面影响。同时，明确检测机构应合理规划布局，可以参照国家质量技术监督总局的机动车安全技术检验机构设置的“统筹规划、合理布局、方便检测”原则，规范建设工程质量检测机构设立。

3.3 合理规划配置检测技术资源，促进检测机构综合水平的提高

为了解决目前检测机构数量过多、规模不大、水平较低的问题，政府主管部门应各地经济发展与基建规模存在的差异制定相应的政策，实现检测机构等级划分，促进资源整合的最佳措施。通过等级划分，确立不同级别的检测机构可以承接不同类别的检测业务，避免一些名不符实的检测机构在承接重要工程项目时所带来的风险。使一些管理规范、技术能力强、信誉好的检测机构率先提升综合实力做大做强。淘汰一批规模小、诚信度差的检测机构，以减轻检测机构数量过甚给市场带来的竞争压力。

3.4 建立检测人员分级培训统考注册制度，促进检测人员综合技能的提高

现行检测人员取得上岗证的培训考核制度，完全是为了应付检测资质申请，基本上没有设置操作技能实践的课程，培训考核效果差；而且不管参培对象是报告批准审核的授权签字人、还是试验员、还是操作工作等，都是统一培训考试。因此，建议对检测人员实行分级统考注册制度。首先，检测人员通过短期理论知识培训获取上岗证。然后，上岗操作一定时间后，允许个人自愿报名参加统考获取注册证书。注册证书应设有等级，由检测人员根据自己实际水平，逐级参加理论知识考试及实际操作考核，获取相应等级的注册证书。通过这种对人员资格的考核制度，有助于检测人员对加强专业知识的自学和操作技能的提高，从而保证检测工作的质量，促进检测人员整体水平的提升。

3.5 实行计算机采集技术，推进信息化监管

检验过程采用计算机采集技术，不仅具有提高工作效率、保证检验结果准确性的特点，同时还有防止人为造假的功能。

3.6 健全执法体系，加大对违法违规行为的处罚力度

惩罚不是监管的目的，但它是监管工作的必要手段。由于检测工作涉及工程结构安全的问题，因此，对检测违法违规行为必须进行重罚，同时向社会公开。因此，建议政府主管部门，在制定罚则时，对故意违反规定的单位或个人，除进行下达整改通知书或罚款处理外，还应对违规行为进行公示、没收违法所得、媒体曝光、停业整顿直至吊销资质证书等处罚措施。

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TU191

A

1673-2219（2014）05-0169-02

2013－12－21

万勇（1982－），男，国防科技大学公共管理专业在职研究生，湖南省建设工程质量安全监督管理总站办公室主任、工程师。

（责任编校：周欣）