回应视角下增强政策输出与公众需求适应性的公民参与路径分析*

刘 江

(福州大学阳光学院,福建 福州 350015)

*收稿日期：2013-09-20

基金项目：2012年福建省教育厅社会科学研究项目，项目编号：JB12399S；2011年福州大学阳光学院社会科学研究项目，项目编号：2011A003。

一、政策输出与公众需求适应性失灵的检视分析——以“闯黄灯扣六分”政策为例

2013年1月1日，新交规开始实施，其中“闯黄灯扣六分”的政策方案遭猛烈批评。在该方案实施的前两天，公安部以北京、天津等城市交通事故下降的统计数据来论证该方案的合理性，但网友通过微博汇总各地因黄灯前急刹导致的追尾事故和交通缓慢拥堵状况来证明该方案存缺陷。按照相关解释，黄灯亮时，已越过停止线的车辆可继续通过；还未越过停止线的车辆应停车，否则视为“闯黄灯”。然而，若提前在路口把车速降至极低，可能加剧交通拥堵；若随时准备黄灯前急刹车，又可能增加追尾事故。在舆论压力下，公安部不得不表示“认真听取意见，不断改进”，并在该方案在实施不到一周的时间被迫宣布将其暂停执行。

“闯黄灯扣六分”这一政策输出与公众需求出现适应性失灵的问题，但更需深究的是“闯黄灯扣六分”这一政策的输出过程。有学者发现，1月1日起实施的《机动车驾驶证申领和使用规定》和《机动车登记规定》未提及“黄灯”。“闯黄灯”处罚规定源于公安部交管局的负责人，他在2012年12月27日接受媒体采访时根据《道路交通安全法实施条例》规定“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可继续通行”，进行“黄灯亮时还未越过停止线的车辆应停车，抢黄灯行为属违反道路交通信号灯通行”的推论，再根据新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》“驾驶机动车违反道路交通信号灯通行扣六分”得出“闯黄灯扣六分”的结论。

按照公法规则，“法无明文禁止即可行”，但交管局官员在临近新规执行时所作的口头解释却发挥了与“明文规定”相同的功能，这无疑是不当的。按照公共政策的制定过程，在正式政策输出前，需要对政策方案进行科学论证，对涉及广大社会公众切身利益的事项，需要听取公众意见。然而，“闯黄灯扣六分”这一政策输出省掉所有必要的环节，仍沿用行政主导的传统政策制定模式，将公众置于被动适应和被迫服从的位置，这注定会将决策者自己置于“被围攻的困境”。传统“拍脑袋”政策制定模式漠视公众需求，不善于倾听民意和沟通协商，不论政策出发点如何，其政策在执行时，都易面临巨大民意挑战甚至合法性危机。

二、回应视角下增强政策输出与公众需求适应性的公民参与路径

在现代社会，行政主导思维易遭挑战，而新公共管理理论倡导的“顾客至上”理念和新公共服务理论倡导的“公民主权”理念逐渐深入人心，政府尊重并在公共政策制定过程中“回应”公众关切已成共识。美国学者格罗弗·斯塔林将政府回应界定为“政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”俞可平认为，政府的回应性越大，善治的程度越高。在公共政策制定过程中，政府回应公众关切的最佳选择就是确保政策输出与公众需求相适应，简言之，政府应输出让公众能接受的公共政策。“提高公民对公共政策的接受性将减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境”

当然，要输出公众接受的公共政策绝非易事，需要将政策思维从“行政主导”转向公民导向，并在公共政策制定中引入公民参与。“公民参与有助于增强公共政策与公众需求之间的相互适应性。”完整的公共政策制定过程包括政策问题界定、政策议程设立、政策方案设计、政策方案评估、政策方案选择、政策合法化与输出等环节，公民参与应围绕政策制定过程而展开，以便回应公众关切。

1.以公众关切为导向界定政策问题。政策问题的界定是政策制定过程的逻辑起点，它往往与公众关切密不可分的。因为社会发展过程中总会衍生出各种社会问题，但不是所有的社会问题都能界定为政策问题，为使政策输出适应公众需求，政府密切关注公众意见、根据公众意见采取行动是必不可少的。因此，政府应将那些引起公众广泛关注、公众普遍向政府提出解决诉求的社会问题优先界定为政策问题，即政策问题的界定应以公众关切为导向。城市交通问题目前成为公众的普遍关切，政府将其界定为政策问题是符合公众期待的。

2.政策议程设立紧密衔接公众议程。政策议程包括公众议程和政府议程。公众议程是一种非正式的议程，当某社会问题引起公众的普遍关注，公众会广泛讨论，向决策者提出政策诉求，希望采取措施加以解决。要促使社会问题通过公共政策的方式加以解决，除公众议程之外，还离不开政府议程。为使政策输出适应公众需求，作为正式的制度安排，政府的政策议程必须有效衔接公众议程，将公众普遍关注的公共问题界定为政策问题，并纳入正式的政策讨论，决定政府是否对其采取行动、何时采取行动、采取何种行动。正如前面所说，城市交通问题是公众的普遍关切，因此，公安部门将城市交通问题纳入政府议程是合理的。

3.政策方案设计时与公众沟通协商。政策方案设计是指为实现政策目标、解决政策问题而拟定多种可操作性的政策预案的过程。政策方案设计一般是政府职能部门、专家智库、利益代表和公众共同参与完成，在创设政策问题备选解决方案的过程中，必须让公众充分表达其意见和主张，并让其与其他方案设计者进行沟通协商，以创设出更多优质解决方案，而不是等到备选方案设计完之后，让公众只能做被动的选择。公安部在设计解决城市解决问题备选方案过程中，公众却处于“无知”状态，无从知晓方案创设过程，无法表达自己的意见，这就不难理解公安部推行其“闭门”创设的政策方案时为何遭受强烈批评和质疑。

4.政策方案评估注重公众评价。政策方案设计得出的是预测性方案，这些方案是否科学合理、是否具有可行性、实施后会造成何种影响、是否符合公众意愿等都有待检验，这就离不开政策方案评估环节。政策方案评估是指借助评估方法和技术，对备选政策方案进行全面分析，判断其优缺点及可行性供决策者参考。为使政策输出适应公众需求，政府可发掘方便公民参与的评估形式，政策方案的公众满意度评估是公众对备选政策方案的主观性评价，公众试验政策方案是在特定区域让公民参与备选政策方案的运行试验，以评估备选政策方案的可行性和客观政策影响。公众对政策评估的广泛参与，将提升政策方案的质量和可接受度。“闯黄灯扣六分”政策方案实施前忽视公众评估环节，以至于该方案在执行后被公众批评缺乏科学性和可行性，政府在以后政策制定中必须吸取这一教训。

5.政策方案选择应有公众代表参与表决。政策方案选择是指决策者根据政策方案评估的结果，通过民主表决方式，在满足政策质量和接受度要求的备选方案中选择最优方案的过程。为使政策输出适应公众需求，让公民参与政策方案的选择同样重要，由于在政策方案评估环节拥有公民广泛参与的基础，在此阶段，可采用选取公众代表的方式让公民参与政策方案的抉择表决。“闯黄灯扣六分”的政策方案来源于行政解释，没有严格的决策程序，更不用说公民参与表决，这种决策方式已与现代政治格格不入。

6.政策合法化与输出。政策输出是政策制定过程的结果，从而得出解决政策问题的正式政策。正式政策的确立还需要政策合法化这一重要环节，政策合法化是将抉择表决得到的政策方案赋予合法地位的过程，即政策合法化是对抉择表决得出的政策方案的进行权威确认，该过程是对政策方案与公众需求适应性的再审查，确保政策输出真正回应了公众关切。

三、公民参与有效影响公共政策制定过程的条件分析

只有回应公众关切的政策输出，才能适应公众的需求，而公民参与是增强政策输出与公众需求适应性的必要路径，为使公民参与在政策制定中发挥有效作用，还需具备以下条件：

1.善用公众关切信息的收集系统。公众关切信息是界定政策问题、设定政策议程的要件，并且公众关切信息隐含了公众需求的关键内容，因此，实时了解和掌握公众关切信息，才能确保公共政策的制定适应公众需求。然而，公众关切信息散见于博客(微博)、BBS论坛、政府网站，以及电视、广播、报纸等媒介和公众的家庭、社区生活圈，这就需要有专门的信息收集系统的帮助，如舆情监测系统和民调系统。政府在公共政策制定过程中离不开舆情监测系统的支持，其在多渠道、常态化的信息监测和收集的优势，可确保公众关切信息全面、及时地传递给政府；民调系统作为实时收集公众诉求和公众关切的信息系统，在西方国家已得到广泛应用，但在我国还处于起步阶段，政府如善用此系统，可及时掌握公众关切信息并运用于政策制定过程，从而提升政策制定的质量和可接受性。

2.搭建方便的沟通协商平台。搭建方便的沟通协商平台，利用听证会、公民论坛或现代网络沟通等形式，将有助于决策方案的设计与优化。为完善决策机制，政府有必要制定强制性的制度规定，在政策方案设计时，必须要有听证会、公民论坛等沟通协商环节。随着互联网发展，QQ群、微博、网站论坛等也可成为公众与决策者的沟通与协商平台。政府善于利用此平台，及时掌握公众对政策方案设计的主张，可促进公共政策与公民需求的有效对接。

3.培育代表性公众。尽管在公共政策制定中鼓励公民参与，但无法、也不可能要求每一个公民都直接参与其中，因此，培育代表性公众是必要的，就代表性公众而言，一方面要有参与的热情和动力，另一方面又要有超脱个体的公共性和代表性。社区、社团组织等是培育代表性公众的重要场所，组织内部的公众选出本组织的代表性公众，让其代表组织参与政府的政策制定过程，表达组织的共同关切、代表组织参与协商沟通。代表性公众的工作表现需接受所在组织公众的评估和监督，从而让其参与政策制定的活动具有最大限度的代表性。

参考文献：

[1] 俞可平.权利政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:118～119.

[2]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社,2004:84～93.