论清末的官运局

苏全有，王冰冰

（河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007）

【史学新探】

论清末的官运局

苏全有，王冰冰

（河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007）

官运局作为清末盐政运销体系中的重要机构，学界对之缺乏深入研究。官运局是省一级的盐政机构，其机构设置以全省盐务总局为中心扩散至地方，采取官运商销模式管理盐政。其设立酝酿于山东，光绪三年正式成立于四川，在四川总督丁宝桢的管理整顿之下颇有成效。光绪三十四年起东北吉林、黑龙江两省办理盐务官运。吉林采取官运商销之法，黑龙江则商销与官销并行。其他省区也有官运设局办理之法。官运局对清末盐政改革的积极作用，主要体现在确保百姓食盐供应、增加赋税收入和疏通河运等方面，但也存在诸如捐局林立、官商勾结中饱私囊等弊端。

清末；盐政；官运局

关于清末盐政运销问题，学界的相关成果主要有鲁子键的《试论丁宝桢的盐政改革》、［1］谷晶敏的《清代东三省食盐运销方式浅析》、［2］纪丽真的《清代山东食盐运销的主要形式考述》，［3］以及对于清代食盐专卖制度的总述。［4］学界对该问题的研究虽取得了一定进展，但在官运局总体发展状况方面缺乏系统梳理与深入探究。光绪三年正式设立的官运局作为盐政运销的地方专业机构，在清末盐政运销体系中占有重要的地位。本文试以官运局发展脉络为视点、以清末为视域重建史实，以推动相关研究走向深入。

一、机构设置及运作流程

（一）机构设置

官运局是省一级盐政机构，其设置以全省盐务总局为中心扩散至地方。清政府在各省设立官运盐务总局总理全省盐政，在产盐地设立购盐分局负责购盐、配行等事务，销岸则设立售盐分局负责发商配盐等事务，岸局之下又设子卡分局负责沿途盘点、巡缉等事务，此外另设缉私局专管缉私、验票等事务；全省设官运盐务总局，总理盐引的配运核本奏销事宜，取代盐道或者运司职权。四川总督奏称：“现拟于泸州设立黔边盐务总局……督办官运商销黔盐事宜……提归总局转发配运。”［5］东三省总督也奏请“设立东三省盐务总局并议兴办官运”，［6］在各盐场和销岸分设厂局和岸局，负责购盐、押运、发商等事务；“每厂设立购盐分局……每岸设立售盐分局”。［5］岸局之下又设子卡分局，负责沿途盘验、提拨、巡缉。分局向井灶购盐运往岸局，岸局招募盐商认购盐斤，由盐商转运本岸各地销售。“凡给票、配行、收盐、发商、验票、缉私等事各委干员分司其事，并将局办各岸奏销，由局自行专办。”［5］

（二）运作流程

官运局采取官运商销的具体模式进行盐政管理，即政府直接组织食盐由盐场至对应销岸的长途购运业务，将运本与正杂课费摊入盐本，就岸招商缴本、领盐于岸区内零贩的专卖形式。官运实行分纲核本的办法，分局子卡各司其职，依序循环，周而复始。各岸岸商认引之初，认缴盐本，名为“押岸”，然后按关期领盐，循环转载，划区行贩。“各岸盐斤招商承销，先饬酌缴押岸银两，遇有勒价病民之事，即以岸银充公示罚，岸商领盐后，分招子店，照局定商销章程出售。”［6］官运废除窝引世袭，由官局删补引商底银，收回盐岸，统归总局按额配运。岸商行贩改用双联票根票纸以备沿途点验。官运局与食盐消费者不直接发生经济联系，以免官销发盐压派之弊。“厂局购盐，以及岸局发盐，总局核本，皆知纲领，不致紊乱。”［7］

二、酝酿及正式设立

（一）酝酿时期

官运局的设立是被迫的。“清末商力疲惫，破产者接连发生，在没有新商承运的情况下，许多府县的食盐运销收归官办，官运官销之风日盛。其管理机构大致可以分为两类：一类是由地方州县官吏直接领引办运，这是少数；另一类是设立专局，一般称官运局，由督抚委员办理，这是多数。各地官运局系统的建立，使运司、盐道的权力益形分散。”［8］

清中后期在山东、长芦、福建、四川等盐区试行的官运商销，由官府经营食盐的采购与转运，销售则委托商贩，大多设局办理。官运商销较早推行于山东盐区。嘉道之际，本已衰落的山东盐商受到来自两方面的致命打击：一是官帑的沉重负累。嘉庆以降，天下多事，政府基于财政需要，持续向东商贷拨官帑生息银，加重了盐商的额外负担。“自嘉庆初，帑息递增至二十一万余两，较正课增倍。”［9］2480嘉庆十六年，为筹措直隶造船经费，“经直隶总督、长芦盐政奏明，借拨山东征收盐斤加价银四十万两，交东商具领生息”。［10］二是银贵钱贱。“时银价日昂，亏折弥甚，迨临朐等九州县票商倒乏”，东商不堪负累，惨淡经营，破产者众，“因改官运”。［9］2481

山东地区官运商销形式主要有两种，一是地方官办，一是设局办理。设局办理即是设官运局委员经理盐务。“邑食盐清时设官运局两所，一在距城五十里之良浅，一在城内，各置盐大使一员。”［11］山东地区虽分别设了南运局和北运局，但运销方式屡有变化，或官商并运，或改由商运，或设局办理，并没有正式设立官运商销的官运局，［12］14－19对山东盐政也没有起到根本改良作用。此后光绪年间多次对南、北运局进行调整，直到宣统三年设置山东北运盐务筹办处，计划对官办的北运州县盐务预筹接办，设局整顿，但未及施行清朝已亡。

（二）正式成立

光绪初年，四川地区正式设立官运局专管盐务，［13］在丁宝桢的管理整顿之下颇有成效。

光绪三年，丁宝祯由山东巡抚调任四川总督，上书在四川办理官运整顿盐务，将官运商销之法推广于四川：“太子少保头品顶戴四川总督臣丁宝桢跪奏，为黔滇两边盐务废弛已久，现拟委员先筹办黔岸，请将新旧引盐改由官运商销酌拟章程。”［5］他循序渐进，“先于黔边试办官运，设局分销”，“欲重整黔岸商力既穷，非发局试办官运不可为”。［5］而后因为黔岸官运卓有成效，又在滇岸办理官运：“川盐自改归官运以来，其黔边运销已著成效……拟再开办滇边盐务。”［14］127“查黔边开办引张畅销，收数甚巨。本年加办滇岸，若使办理得手，则销引征银，当可冀有起色。”［15］丁宝桢在改革四川盐政的同时整顿吏治，“即着丁宝桢禀遵闰三月二十二日谕旨，将官运商销各事宜悉心区划，慎始图终。封疆大吏整顿地方公事，固不可动于浮言，亦不可操之过蹙，务令裕课恤商便民均无窒碍，方为不负委任”。［16］他同时采取有效措施，并“委唐炯前往驻扎督办官运商销黔盐事宜”，“以局运商销、力裁浮费、疏通引岸、禁止私索为扼要之图”。［5］总体而论，四川改行官运商销的主要措施可以概括为以下四个方面。

一是局运商销。在泸州设官运盐务总局以总理全局。总局之下，于富、犍、云（安）、宁（大宁）、郁（彭水郁山）等盐场分设厂局。“于产盐之富顺、犍为两厂，每厂设立购盐分局。”［5］在各销岸设售盐分局，专门负责购盐、押运、发商等事务。“綦江、涪州、合江、永宁……每岸设立售盐分局。”［5］分局之下又设子卡分局，负责沿途盘验、提拨、巡缉。分局向井灶购盐运往岸局，岸局招募盐商认购盐斤，转运本岸各地销售。各地所采购盐斤，厂局皆有规定。

二是力裁浮费。实施官运以后，盐引改由局岸分配，除井灶课（生产税）仍由地方州县征收外，其他税、羡、截、厘等流通税皆由官运局一并核入盐本，并于商人赴岸局领盐缴纳盐本时一并收取，商人必须先缴本完课才能领盐发售。“责成其从前各州县积引改归局办，各边计之引张及羨截税课各银两均应随时会商司道核办。”“所有川省州县关卡，一切陋规浮费详细裁革。”［5］

三是疏通引岸。分局之下专设行，负责川盐的运输工作，“以畅运销之路”。［5］另外，集中川省人力物力疏通航运河道，连接各引岸的航道更有专人负责。如“动员盐商捐资、民众出力整治乌江航道”。［17］

四是禁止私索。不允许地方私自设卡收取盐税，同时查禁私盐。“严交盘，慎出纳，以绝侵欺之源”，“不许重征并严禁各地方官设局私派”，［5］“日前狮子洋面有私盐船一艘停泊并有私枭为之保护……拖带至省呈盐务总局验收”。［18］

四川借鉴山东经验实行官运，将整顿吏治与改革盐政相结合，加之丁宝桢用人得当，组织严密，盐政改革卓有成效。“川省自开办官运后，迭据该督奏报，边计额引全数销完，复销滞引至一万余张。所收税羡截厘及杂款至一百余万两。”［16］“川盐地位骚骚有驾凌淮盐之势”，“由是论盐法者又无不以官运为主”。［7］到宣统年间四川官运局已日见颓势，虽仍主导四川盐政，但许多弊端日渐暴露，盐商贱买贵卖，勾结官员从中取利。赵尔巽上书要求改革盐票，但没有得到中央支持。“今则人疲法敝，贱买贵卖，故厂商日穷，食户日艰。止成官运独擅之利。”“臣载泽奉命督办盐政，已通电督抚将各省盐务事宜暂行照旧办理。”［13］直到清朝灭亡，四川仍以官运局管理全省盐政事宜。

三、东北等地的发展

自光绪三十四年起，吉林、黑龙江两省开始办理官运。吉林采取官运商销之法，黑龙江采取商销与官销并行之法。

（一）吉林省的情况

吉林省实行官运商销法效仿四川，全省设官运总局，以下又有子局厘卡，各司其职。

光绪三十四年，“前奉天将军赵尔巽奏请，设立东三省盐务总局并议兴办官运，以为抵制外盐、恢复课额之策”。“计自光绪三十四年三月间拟定章程，七月即行开运”。［6］“吉林、黑龙江两省官盐拟请变为官运商销建议案……众请付审查主席，以付财政股审查，付表决，大多数赞成。”［19］首先，吉林设立全省官运总局，由本署司督办，省外各局则统称为官运分局，总办由总局指派，全归总局管理。分局其他工作人员由分局拟定上报总局核准。为便于存储，在长春设立储盐总仓，省内其他各地设分仓。官盐采购方式是在营口设采运局一处、储盐仓一处，负责采盐、储盐、装运等事宜，由采运委员办理。“并设立吉林官运总局、长春总仓、吉林省仓及各岸分局、缉私局为运销机关，于营口设立采运局为采运滩盐枢纽。”［6］官盐起运以前，需由吉林官运总局向东三省盐务总局请领运票，发给采运委员持票装盐，盐斤运票必须一致。运盐到长春是初运，由长春局截取票角以后盐斤转运各地，是转运。转运必须有吉林总局发给的运照，以免混淆。“收发盐斤悉用东三省盐务总局所颁官秤公平交易，核定盐价。系合课厘、运本、滩价及办公缉私等费，分次分岸办理。”［6］为了防范私盐，在吉林省要隘设立缉私局归总局管理，各地方官运分局有协助缉私之职。“外私运入铁道界内者，亦叠次照约缉获充公。”［6］官盐运到各局，由各局分别招商领销，销售商必须有总局以及分局发给的销售执照，价格根据各地情况具体核定后须上报总局。“凡非经官运者，一律作为私盐。”［20］

吉林省开办官运以后成效显著，清政府于当年又添设分局，以资推广食盐运销，增加课税收入。“官运商销各项章程经数次更订增加诸臻完密，成效已着。”“吉省举办官运实为内裕国课外保利权之要案。”［6］

（二）黑龙江省的情况

光绪三十四年黑龙江省食盐实行官运，其行销方式是商销兼官销并行之法。

首先，光绪三十四年黑龙江省官盐总局“先设呼兰”，［21］1935总办由督抚担任。“复于营口设采运局，海参崴、哈尔滨设转运一局。各属设分销局，核其销数多寡分为一二三等。地当冲要者责令兼办缉私。并于营（营口）哈（哈尔滨）兰（木兰）庆（余庆）等处修建仓厂、转运、存储机关。”［21］1938－1939运盐首先由“东三省盐务总局制定特别运票发交给各盐厘局，由驻营采运专局向盐厘局领票装运”，［21］2015规定此票只准直接运到江省，中途不准起卸。“官盐运往之后仍发给本地商人配额销售，以期不夺两省商利，官自为运而商自为销。”［21］1928－1929主要销售方式是：官盐售价由总局核定，分局一律照办。商号承销官盐必须由本地商会或殷实商人作担保，并上报总局发给商人牌照，作为官盐店开设的凭证。“分给三连凭照，各随就近局所零领零售。价则定自省局，称则比照奉滩。”［21］1939商号领官盐由总局刊刻三联执照颁发各分销局，随时填发所有商号名称、承领盐斤数以及加给斤数和盐价数目，盐店将官盐运往售卖地，在执照上必须将运往地名标注清楚，不得私运。

而后，宣统元年“江省食盐统归官运官销，总局设于省城，管理全省官盐运销事务”。［12］卷42大赉、大通、汤原等地各设分销局，以方便百姓。同时，三局都兼有缉私之权。“自光绪三十四年八月间经委员岳元福委办大赉官盐缉私分局，至宣统二年奉文将缉私分局裁并归分销局，兼办缉私事宜，旋又改为官运局。其盐觔皆由总局拨发。”［22］黑龙江省盐务完全改由政府组织管理运销事宜，相对官运商销其控制更为严格。

东北之外，其他省区也有实行官运设局办理之法。光绪三十二年，山西省与阿拉善旗王府订立租用吉兰泰盐池合同，包头盐局成为官运总局，河口设分局，由商人转运归化销售。但此时山西盐业并没有实行官运商销，至宣统三年山西才确立官运商销之法。“宣统三年，督办盐政处整顿晋北盐务……定为官运商销之法……仍在包头设官运局。”［23］宣统二年，山西省设立省北盐务总局。“整顿山西北路盐务办法，自应以划分引岸、官运商销为入手。拟请于山西省城设立省北盐务总局，酌量情形设立分局，收买入境蒙盐，发商销售。”［24］。

四、官运局的利与弊

官运商销设局办理的方法，对清末盐政改革起到了积极作用。

官运局的积极作用主要体现在确保百姓食盐供应、增加赋税收入、疏通河运等方面。“官督商销，利归官与商，官运官销，权全归官，流弊皆大。惟官运商销，官商可相钳制。”［9］826由政府统一主持各岸食盐运务，比较能保证边远岸区的食盐供应，并且在课征和疏引方面也发挥着积极作用。

官运商销不仅规范了盐运销售，同时增加了政府的财政收入。“川盐自改归官运以来，其黔边运销已著成效，每年皆收数有赢，必能集成巨款，且商民皆称方便获利。”［14］147统筹各岸运务，可以及时有效地贯彻融销措施，酌剂盈虚，疏通壅积，维持场岸供求平衡。此外，官运商销在政府与盐商之间建立起一种相互依存的关系，他们同是受益者。一方面盐商在盐法中赚取丰厚的垄断利润；另一方面，清政府通过对盐商征收盐税来增加国家的财政收入。“川督奏票盐改官运商销每岁可增百数十万。”［25］“截至本年九月底止一年期满，共销盐四万二千七百余石……余利银共三十万零五百余两。”［21］1941

官运解决了商力不足以运输远道的弊病，也促进了交通的进步。一方面借拨官银“批添造拨船以利转运，深于鹾政有裨。如详，借拨官本银五千两发交邓关，委员承领赶造船只，以资接济。事竣核实造报，毋任冒滥”。［26］另一方面官府出资修葺运道。“七年……官运黔边盐务四岸运道多系险滩，为害商船殊非浅鲜。前经官运局筹款开凿，渐形通畅。”［27］882此外，官运局对于社会发展也有助益，例如捐建育婴堂等。“官运局每销盐一包捐制钱二十文。”［27］558“时官运局鹾尹宋公尊望，局外旁观乃亦不忍袖手，既解官囊，复酌定销盐一包捐钱二十文。”［28］3082

官运局办理卓有成效的同时也存在许多弊端。官运局只在四川、东北等地设立，并未推广全国。究其原因，主要在于官运局也存在诸如捐局林立、官商勾结中饱私囊等弊端。官运局多设子卡分局，许多地方官员借此私设卡局征税课厘，使得地方捐局林立。封建权力直接参与盐的经营过程，并且掌握食盐运销的关键。如此一来，官员就可以借用手中权力，任意挟制勒索盐商以及场灶，从而强化了盐业经营的封建垄断，官运局成了财政掠夺的机器。“晚清盐法，取钱之法也。”［29］

清末官运是政府在保存旧有引岸的前提下对运输制度所作的改革，虽然在四川等地办理颇有成效，但从总体上弊窦丛生，尤其是官府经营的腐败更甚于专商。官商勾结进而诱发清政府官僚机构的进一步腐败。此外，四川在治理盐务的同时整顿吏治，早期虽有成效，但后期官商勾结，赚取私利，吏治更加败坏，人民受到的盘剥益形严重。“计自开办以来，捐局林立，流品日杂，吏治日隳，几于无可整顿。”［15］“今则人疲法敝，贱买贵卖，故厂商日穷，食户日艰，止成官运独擅之利。”［13］

综上所述，作为解读和探究清末盐政的重要视角，官运局在当时全国盐政亟需整顿改良的情况下，其设立及试办有成，给全国盐政改良提供了参考。这对于今天我国国有企业的运作，也有颇多资鉴意义。

［1］鲁子键.试论丁宝桢的盐政改革［J］.盐业史研究，2002，（2）：20－27.

［2］谷晶敏.清代东三省食盐运销方式浅析［J］.盐业史研究，2008，（3）：26－30.

［3］纪丽真.清代山东食盐运销的主要形式考述［J］.理论学刊，2008，（11）：108－111.

［4］鲁子键.清代食盐专卖新探［J］.中国经济史研究，1992，（3）：105－115.

［5］川督丁奏为筹办黔岸盐引改由官运商销酌拟情形折［N］.申报，1877－10－23（4－5）.

［6］东三省总督徐世昌奏为吉省实行官运商销盐政折［N］.申报，1909－06－04（4－5）.

［7］吴铎.川盐官运之始末［J］.中国近代经济史研究集刊，1935，（2）：143－261.

［8］丁长清.中国盐业史：近代当代编［M］.北京：人民出版社，1997：25.

［9］赵尔巽.清史稿：123卷［M］.长春：吉林人民出版社，1995.

［10］鲁子健.清代四川财政史料：下卷［M］.成都：四川省社会科学院出版社，1988：291.

［11］［清］洪济修.泰宁县志：21卷［Z］.铅印本. 1942：476.

［12］［清］张茂炯，等.清盐法志：42卷［Z］／／东三省官运.中华盐务署，1920.

［13］川盐废票暂不改归官运北京［N］.申报，1910－03－06（4）.

［14］潘向明.清史编年：第11卷：光绪朝上［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.

［15］川督丁奏为遵旨拨抵部饷筹拟缘由折［N］.申报，1879－05－14（4）.

［16］恭录谕旨三十日奉［N］.申报，1879－06－26（2）.

［17］四川省涪陵市志编纂委员会.涪陵市志［M］.成都：四川人民出版社，1995：18.

［18］穗垣杂录［N］.申报，1886－06－08（2）.

［19］十四日参议院开会纪［N］.申报，1916－11－18（6）.

［20］潘烛隆，等.吉林公署政书［M］.长春：吉林文史出版社，1991：96.

［21］李毓澍.黑龙江志稿［M］.北平：文海出版社，1933.

［22］于英蕤.大赉县志：实业［Z］.钞本.1913：150.

［23］牧寒.内蒙古盐业史［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1987：59.

［24］邢亦尘.清季蒙古实录：下辑［Z］.呼和浩特：内蒙古社会科学院蒙古史研究所，1981：451.

［25］专电：电六［N］.申报，1909－12－13（4）.

［26］公牍：计岸官运局请添造小河拨船详文［J］.四川官报，1904，（29）：20－22.

［27］赵恺.续遵义府志：卷5下［M］.刊本.1936.

［28］［清］翁天祜，吕渭英.浦城县志：续修浦城县志［Z］.线装刻本.1900.

［29］林振翰.川盐纪要［M］.台北：文海出版社，2003：卷首序言.

The O fficial Transportation Bureau of Late Qing Dynasty

SU Quan-you，WANG Bing-bing
（Institute of History and Culture，Henan Normal University，Xinxiang 453007，China）

Scholars seldom conduct the research on the Official Transportation Bureau，the important institution in salt administrative and distribution system in late Qing Dynasty.The Official Transportation Bureau was a provincial salt administrative institution with the Provincial Salt Affairs Bureau as the center，and its branches spreaded to local places.The Official Transportation Bureau adopted a government-operates and merchantselling model to manage salt Affairs.The Official Transportation Bureau was first formally established in Sichuan province in 1877，and in 1908 Jilin and Heilongjiang located in northeast of China set up the Official Transportation Bureau.In Heilongjiang province，the governments and merchants worked together in salt marketing.Some other provinces also set the bureau tomanage salt affiars.The Official Transportation Bureau played a positive role in salt administrative reform in the late Qing Dynasty by assuring salt supply，by increasing tax revenue，and by dredging rivers，etc.But it also brought some problems such as too much donating bureaus and collusion between officers and merchants.

late Qing Dynasty；salt administration；the Official Transportation Bureau

K252

：A

：1672－3910（2014）02－0023－05

2013－09－29

苏全有（1966－），男，河南辉县人，教授，博士后，主要从事中国近代史研究。