雍正朝河政经费研究

郑林华

(中共中央党史研究室第二研究部，北京 100080)

河政是清代水利行政的重要内容，具体而言，就是指清王朝通过设置河道行政机构和官员，对黄河下游、淮河和运河以及江南(今江苏、安徽二省)、河南、山东、直隶(今河北省大部)四省的其他主要河流(如河南沁河、直隶永定河)进行管理、修防、整治①在古代，“河”专指黄河，“江”专指长江。长江虽为中国第一大河，但并非河政管理对象。在清代对长江水系的管理防护称为“江防”，以区别于“河防”。。河政针对的主要对象是黄河、淮河、运河。为了达到防洪、灌溉和通漕的目的，清代沿用和发展了明代体例，设立以河道总督为行政首长的完整的河道文武官员系统对黄河、淮河、运河以及永定河等进行修守、整治和管理。由于治河工程往往比较浩大，物料消耗量大，使用人力多，加上众多的河道文武官员、河兵河夫的固定工资开销，因此河政需要政府巨额的财政支持。正如河道总督齐苏勒在雍正三年九月给雍正帝所上《奏为请立劝惩之法以节国帑以裕工用事》一折中指出:“国家需用钱粮，多在兵、河二项。”［1］(P101)可见河费在清政府总体财政支出中所占分量仅次于军费。目前学界对于康、乾两朝的河费有所研究，但对雍正朝河费的研究则仍付诸阙如。笔者尝试对雍正朝河政经费具体如何筹集、使用、审核进行探讨，并估算出雍正朝一般年份河工用度的大致数额，尚祈方家指正。

一、经费筹集

由于防洪、灌溉、通漕是公共事业，属于必须由政府提供的社会公共品，经费开支又大，加上黄河下游各地受益程度不同，防洪责任难以确切分割，因此河政经费历来以政府开支为主，一般都由国库拨款支出，清代亦然。各项治河工程所用经费，分为“定款”、“筹款”、“借款”、“摊款”四种。定款类似专款专用，即指明动用某种款项用于某项工程;筹款是调拨其他款项借贷给商人，所得利息收入作为筹备工程应用款项;借款类似合法“挪用”，是经过主管部门批准之后酌情酌量借其他款项用于某项工程建设，工程竣工后分批归还所借款项;摊款即摊征，也称“帮价”，即由沿河州县或者沿河省份人民按照田亩多少出款②以上参考了张德泽《清代国家机关考略》中有关工部职掌的论述，北京:学苑出版社，2001年。。其中最主要的是定款、摊款，此二项占了河工用款的绝大多数，定款主要来自国库和藩库，来款稳定。此外还有其他一些筹款渠道，概而言之，约有以下几种。

第一，开捐。可以捐银两，也可以捐实物诸如米谷之类，针对的对象主要是商人、绅矜、候补实缺的官员等。雍正二年因为河南河工用度浩繁，经费不足，副总河稽曾筠申请在豫省开捐纳积谷事例，以其羡余充加帮堤工之费。雍正五年九月苏州巡抚陈时夏奏:“今农工将毕，各河道开工在即，有松江府华亭县人候选副使道张棠特赴臣衙门具呈，情愿捐银三万两以充河工公用;又据苏州府人原任兵部职方主事蒋文谰同弟、侄蒋文源、蒋应鳌等公同具呈，情愿捐银三万两以充水利公用。”［1］(P639)

第二，河官赔修。清代对河官的处罚有赔修条例，若堤防出现决口或者漫溢等情况，负责修筑和防守的河官将按照责任的不同给予不同额度的处罚，主要是罚其出银将工程重新修好。如果问题不严重，经皇帝允许，可以免予赔银。如雍正三年河南黄河、沁河交涨，导致兰阳、仪封二县堤工溃决，田文镜等向雍正帝请罪，雍正帝开恩，疏导和防守的官员都免予参处，冲开的决口免予赔修。

第三，其他经费来源。籍没或罚银。“籍没”就是民间所谓的抄家，把遭到查处的贪污官吏的家产收归国库，充当河工费用，或者罚其出资充当河工费用。如康熙朝原河道总督赵世显违反钱粮奏销条例，侵蚀国帑，被雍正帝勒令赔银;雍正五年山西学政陈沂震放考时受贿被人揭发，雍正帝罚其出银十余万两充作河费。

陋规。主要是平余银①清代地方政府上缴正项钱粮时另给户部的部分称为“平余”，一般是在征收的赋税中以加派、加征的份额解送户部。有些地方官吏收税时加重戥子称银，所得溢额银两亦称“平余”。。雍正七年四月署理两江总督范时绎奏:“臣查得扬属商人愿捐银两，从前交贮司库，原系照用部砝弹收，今给发工料乃系依照市平，约略估计，动用银二十七万两有奇，内可得平余银八千余两。”请示可否将此项平余银发给河员作为养廉银［1］(P62)。此处之“平余”明显为地方官员收税时加重戥子称银(类似民间所谓“大斗进，小斗出”)所得之溢额银两。

地租。由于北方河流有明显的季节性，丰水期与枯水期水量差距极大，加上含沙量大，使得大堤内在枯水期产生大片淤地。河滩淤地往往比较肥沃，因此百姓愿意耕种。河道管理部门允许百姓开垦耕种，达到一定免租年限之后按照普通田地征收钱粮，即“升科起租”，所得租税收入河库作为河工费用。

房租。沿河一些居民在河堤上建房居住，必须得到河道管理部门的允许，河道管理部门借此征收房租，所得房租同样归入河库以充作河工费用。

苇柴收入。江南苇荡营是一支专门从事芦苇采割、运输的部队，主要提供河工卷埽所必需的芦苇。苇荡营官兵在完成应交数额的苇柴之后，可以将多余部分卖给居民作为烧柴，所得收入一部分归士兵，一部分归公家。

二、河工用度

河政经费主要用于支付河道官员俸禄、河兵河夫之工食工价、所耗物料之料价和运费，其中数目最大的是料价，也是河官赖以上下其手的主要项目，因此也是稽核的重点。至于河官的养廉银，雍正朝最初尚无严格和明确的规定②养廉银制度创始于雍正朝，此时制度尚未完善，是可以理解的。。雍正三年十月，稽曾筠到河南担任副总河已经两年了，但仍没有养廉银，仅靠原来兵部侍郎的俸禄不足以维持生活，于是只好向雍正帝申请:“副总河有巡查两岸工程、稽查钱粮之责，出门车马船只、幕宾书吏、从役饭食及纸张等物，俱不能无费，臣谨守俭约，勉力支持，今则日给不敷，拮据尤甚，伏恳圣主洪慈，赏给养廉，俾薪水无缺，则自今以后食得饮和皆出自皇上天恩之所赐也。”雍正帝表示理解:“养廉之需安可一日缺乏?但应取给何项，朕未悉其宜，密以奏闻，候酌定。”［1］(P504)但因为是密折所奏，只有雍正帝本人看到，他政务繁忙，竟将此事遗忘了。直到雍正五年河道总督齐苏勒向雍正帝提及，雍正帝才想起稽曾筠的申请，于该年十二月下谕，令河南、山东二省今后每年各于公用银两内拨三千两给予稽曾筠充当养廉银。其他办理工程的官员也大都没有养廉银，如雍正四年范时绎就为办理苏州、松江水利的郎中程梦瑛等官员申请养廉银。至于河道官员办公费用尚无明确规定，直到乾隆十八年才规定了江南河道官员办公经费的具体定额:河道总督每年办公经费是白银5000两，河库道500两，河厅的办公经费，大厅每年2000两，中厅1500两，小厅 1200 两［2］(P17－18)。

河政经费的使用项目，主要有岁修、抢修、另案、大工。“凡旧有工处所，或是迎溜顶冲的地方，或因年久旧工腐坏的，每年酌加补修，叫做‘岁修’。如河流间有迁移，或汛期迎溜生险，须昼夜赶筑的，叫‘抢修’。修筑的工程，分堤、坝、埽(以柴草、秫秸、苇柳等修筑之工)、闸、涵洞(以石修筑)、坦坡(以碎石或土修筑)等数种。如新增工段不在岁修、抢修常例内者，叫做‘另案’。如堵筑漫口启闭闸坝事有非常者，叫做‘大工’。‘另案’及‘大工’均临时相度情形，先行具奏，然后将工段丈尺开单汇奏，照例题估动工，工竣后照例题销。”［3］(P131)

康熙雍正时期岁修额银数目都不太大，根据《续行水金鉴》记载，雍正四年“通计江南岁修钱粮为数六十五万五千余两。此库经费之定额，储备工用者”③转引自黄河水利委员会《黄河志》总编辑室编.《黄河志·黄河河政志》，第三篇第一章“历代治河经费”，郑州:河南人民出版社，1996年。。雍正八年规定:“江南河库钱粮，苏属每年征解河银十有一万二千二百三十七两五钱有奇，安属每年征解河银二万三千四百五十三两，浙省每年征解河银一万五百二十五两二钱，淮关每年额解河银二万六千八百二十四两八钱，瓜、仪、由牐每年额解河银七千六百六十六两六钱，各有奇，两淮盐政每年额拨银三十万两，两淮盐运使司每年额解节省银五万两，两广盐运使司额解节省银万两，两浙盐运使司额解节省银万两，长芦盐运使司额解节省银万两，山东盐运使司额解节省银七千两，福建盐运使司额解节省银三千两，下江司库每年拨解河库银九万九千八百二十八两有奇，以上贮库银六十七万五百三十六两有奇，以供岁修抢修及河营兵饷、夫役工食之用。逐年所用钱粮，总河将用过数目报部，其库贮银现存若干、每年量拨银若干之处，据实详题。”［4］(P163)其他人的记述是，大约乾隆以前，“江南河库供抢修名曰部拨协济者，约银四十七万六千余两，供薪俸、兵饷名曰外解河银柴价者，约银二十二万六千六百余两，二共七十万二千六百余两，皆江南每年常额。河东河库及兴举大工之费俱在外”［5］(P2358)。直隶、河南、山东的岁修额银情况。雍正四年议准，“永定、通永、天津、清河四道每道额给岁修银万五千两，石景山给岁修银二千两”［4］(P163)，总计六万二千两;河南与山东在雍正时尚未确定岁修银额，直到乾隆三年才确定下来:“东省(山东)每年岁修拨银，黄河二千两，运河束沙坝千五百两，隔堤水口千二百两，捕河沙湾埽工三千两，分为三年之用;黄河抢修七千两，运河抢修三千两，加增料价银三千两，以千两为岁修，二千两为抢修，统计预拨银万八千七百两，永为定额。”河南南北两岸黄河、沁河岁修抢修工程每年预拨银七万两［4］(P167)。河费往往有增无减。笔者认为，雍正时期河南、山东的岁修抢修银额必然不会多于乾隆三年的数额。以江南、直隶、河南、山东四省岁修抢修银额相加，即可得雍正时期河道岁修银大约为81.12万两左右①江南岁修额银笔者取67.53万两之数，加上直隶6.2万两，山东1.87万两，河南7万两，得到总数81.12万两。。这个数字比起康熙朝每年约60余万两白银的岁修费用稍多一些，但比起乾隆朝后期每年200万两白银的岁修费用则已经不及其一半，比起嘉庆、道光时期每年约700万两白银的岁修费用而言，则真是天壤之别。

河工耗费巨额钱粮的还有另案、大工，有时候一项另案工程所费帑银就超过了一年的岁修定额。雍正朝河工另案专项经费所用款额笔者目前虽未见有明确具体的逐年统计数字，但还是可以从《黄河河政志》②参看黄河水利委员会《黄河志》总编辑室编《黄河志·黄河河政志》第三篇第一章“历代治河经费”，郑州:河南人民出版社，1996年。所引《续行水金鉴》提供的雍正朝河工项目中得到一些数据:雍正二年河道总督齐苏勒奏，大修河南险工，自河南至徐州南北岸修理堤工十余万丈，用银49.8万两;雍正四年山东曹县芝麻庄接筑月堤，河南河工险要处埽坝镶作防风、增高培厚等，耗银28万两;雍正七年根据雍正帝的指示，黄河大堤每年加高五寸，用银2.8万两;同年十二月，雍正帝为加固高家堰堤工，要求户部发帑银100万两;雍正九年修补江南黄河两岸大堤，共用土方银20.3万两。

这些就是雍正朝兴举重大河工建设工程的主要项目。另外耗费较大的就是堵筑决口了。雍正朝除了雍正初年有比较大的决口以及前期出现冲决外，其它年份基本是安澜的，雍正五年至十三年黄河基本没有再决口成灾。因此以上材料基本记录了雍正朝河工另案的耗银数额。从以上记录可见雍正朝每年的另案数额最多只是耗银数十万或百万余两(仅有一次)，发生另案工程的年份较少。考虑到雍正初年数次堵筑决口，因此取其大致平均之数，笔者宽松估计，另案每年约为40～50万两白银。

通计岁修与另案，笔者以为，雍正朝每年的河费总数约为银120～130万两左右③据笔者估算，雍正朝河工岁修费用约为白银81.12万两，另案大工每年用银约为40－50万两，则每年河费约为白银120－130万两。。雍正朝的财政收入，虽不如后来乾隆全盛时期库存之丰厚，但是雍正帝通过清查积欠、耗羡归公、摊丁入亩、士民一体当差等措施，整顿了财政，使政府财政状况得到根本好转。“康熙死的那一年，国库存银只有八百万两，第二年，即雍正继位后的头一年就有了好转，增为一千七百万两，到五年，就高达五千万两。……到他末年，库存犹有三千余万两，或云乾隆初尚有二千四百万两。”［6］(P191－192)衡量河费是否构成国家财政沉重负担的一个直接指标就是看河费与国库存银的比例以及河费与国家岁入(政府每年的财政收入)的比例。笔者将雍正朝每年的河费定为125万两白银，将国库存银定为2500万～3700万两左右，那么河费约占国库存银的1/30～1/20左右，河费与国家岁入的比例，也不会超过1/30，在合理的负担范围之内。与嘉庆、道光时期河费占国家岁入的1/10甚至1/7、1/6相比，其差别一目了然。因此雍正朝的河费数额虽也算大，但并未构成国家财政的严重负担④“清朝的国家财政收入大体可分为两个部分。其一，常项收入，也即固定收入，主要包括具有固定项目和数额规定的各种赋税。从清初以后到道光朝，常项收入每年一般保持在3000万到4000万两白银之间，多的时候曾超过4300万两。其二，非常项收入，也即临时性收入，主要包括特殊时期的赋税加派、捐输、报效等。从数量上看，前者是主体，后者数量不固定，变动性较大。据研究，从康熙朝中叶到嘉庆朝，清政府每年平均需要约900万到1000万两白银的非常项收入，以弥补常项财政收入的不足。”见陈桦《清代的河工与财政》，《清史研究》，2005年第3期。。

三、经费审核

清代还建立了河工工程款审计制度，工部是该制度的执行部门。工部掌管国家工程建设、器物制造之政令与经费支出，凡土木工程、水利工程、各项器物制作工程，都由工部管理。较大的工程(工价超过五十两，料价超过二百两)，要奏报皇帝批准兴修。工料银超过一千两者，要报请皇帝另外委派大臣督修。各省修建工程，工料银在一千两以上者，如有例案可循的，随时咨报工部，年终汇奏一次。其无例案可循的，要先行专折奏准，然后再题报勘估银数(即工程预算)，工竣后，再题奏报销。各省工程由督抚造册并有保固印结送交工部。各地报送估销之册，统由工部查核备案①以上可以参看张德泽的《清代国家机关考略》，北京:学苑出版社，2001年，第127页。。水利工程款项由工部都水清吏司负责进行审核。同时，御史对工程款项的拨发和开支是否恰当具有监察监督的权力和职责。此外，黄河、运河流经的省份如直隶、河南、山东、江南，其督抚也有稽核河工费用是否合理合法的责任。

原先各部院动用钱粮，都是自行奏销，为防止他们营私舞弊，雍正帝又设立会考府。“会考府成立不到三年，办理部院钱粮奏销事件五百五十件，其中驳回改正的有九十六件，占所办事件的百分之十七。”［6］(P141)如工部咨送河道总督齐苏勒题奏报销雍正二年帮筑山阳县地洞口等处堤工所用工料银三万二百八十一两零，就被会考府驳回，理由是:“历查南河土方工价，每方不过一钱四五分，何至借远土之名，每方开银二钱三分，明有浮冒，未便准销。”②参见《雍正朝会考府汉文文档全编》(下)，《历史档案》，2003年第2期，类似的材料尚多，此处不一一引出。可见审计之严格审慎。正如萧一山所述:“当时(指雍正朝——笔者注)户工二部所用额费，无分巨细，必送册报告。各省藩库官吏，对于私用金额，即以俸银补偿之。以故吏治整肃，国库丰盈。盖胤禛之政策，既不若康熙以前之盲无计划，又不似乾隆以后之滥用帑金，论者以清朝财政之基础，至此乃定;而最盛时期之成效，实为(雍正)帝所手赐也。”［7］(P172)河工钱粮的使用不比州县，有其突发性，因为汛期防洪形势紧急，不得不先行拨款而后再造账目报销，加上物料名目繁多非常繁杂，因此稽查更难。这也是河工钱粮容易被侵蚀的原因。雍正帝在加强河政经费审核审计的同时对河员进行整饬，用法严厉，因此相对而言比较能够防止贪污浪费现象。

总之，雍正帝为治河耗费巨大了精力，督促河臣采取各种办法筹集河政经费，并加强经费使用的审查审计，防止贪污浪费，力求使经费切实用于河工。在雍正帝的努力下，雍正朝的河政开支总体上处于比较合理的水平。

［1］清世宗宪皇帝朱批谕旨［M］.四库全书本，上海:上海古籍出版社，1987.

［2］光绪十二年奉敕撰.钦定大清会典事例［M］.续修四库全书本，上海:上海古籍出版社，2002.

［3］张德泽.清代国家机关考略［M］.北京:学苑出版社，2001.

［4］乾隆十二年奉敕撰.钦定大清会典则例［M］.四库全书本，上海:上海古籍出版社，1987.

［5］贺长龄，魏源.清经世文编(下)［M］.北京:中华书局，1992.

［6］冯尔康.雍正传［M］.北京:人民出版社，1985.

［7］萧一山.清代通史(一)［M］.上海:华东师大出版社，2006.