京津冀协同发展的历程回顾、现实困境与突破路径

魏进平，刘鑫洋，魏 娜

（1.河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401；2.河北工业大学 图书馆，天津 300401）

当前，如何坚持优势互补、互利共赢、扎实推进京津冀协同发展，是摆在国家和京津冀三地面前的一个重大课题，也是京津冀协同发展中各类主体的重大责任。

习近平总书记强调“以构建长效体制机制为抓手”、“着力加强顶层设计”、“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用”。习近平总书记这些重要论述，为改革创新京津冀协同发展体制机制，建立健全京津冀协同发展主体协调机制提供了难得机遇，指出了明确工作方向，提供了强大动力。本文尝试从京津冀协同发展历程中梳理、分析参与主体的构成、功能、困境，从建立健全京津冀协同发展参与主体协调机制角度提出对策建议，为构建京津冀协同发展长效体制机制贡献绵薄之力。

一、京津冀协同发展的历程与现状

回顾京津冀协同发展的30多年的历程，是谁在推动京津冀区域合作和协同发展？是学术界的专家学者、各级政府官员等个人主体以及企事业单位、新闻媒体等各类组织、团体。他们在组织推动京津冀协同发展过程中发挥了并继续发挥着重要作用，为京津冀协同发展战略的顺利实施提供了理论支撑、实践经验和政策导向。限于个人所掌握的资料，作为京津冀协同发展中重要主体的企业情况在本文中不做专门论述。

（一）学术界研究推动京津冀协同发展

笔者检索到的改革开放以来最早的京津冀学术研讨会是1982年12月2日-8日在石家庄联合召开的京津冀水资源问题学术讨论会[1]，最早的一篇学术论文是1986年发表在《河北学刊》上的《试论京津冀地区横向经济联合的发展》[2]。有关研究显示，“八五”期间（1991-1995），北京市计划委员会邀请了河北、天津的八十余位专家，开展了《首都及周边地区生产力合理布局研究》，提出了相应的生产力布局具体实施方案。河北省社会科学院与省计委开展了《京津冀地区经济发展研究》，针对性的提出了推进河北省环京津地区与京津联合的有效途径和对策[3]。

自2002年，理论界对京津冀区域合作的研究进入活跃期。2002年、2003年和2004年的文献（2014年4月基于中国期刊网络出版总库，以“京津冀”为篇名检索的文献，分别为37篇、49篇和122篇，总计 208篇）比此前 10年的研究文献（1982-2001年总计152篇）都多，此后研究文献剧增，2005年达到158篇，2006年以后除2008年为182篇外，其他年份均超过200篇（2006年为245篇，2007年为290篇，2009年为330篇，2010年为327篇，2012年为288篇，2013年为374篇），2014年前三个月已有155篇。关注京津冀协同发展的研究者多来自京津冀三地的党委政府研究部门、高校、科研机构，他们不辞辛苦、立说建言，多年来始终关注京津冀协同发展问题，如吴良镛、钮德明、杨开忠、魏后凯、肖金成、孙久文、李国平、韩士元、郝寿义、周立群、王立国、安虎森、赵宏、曹保刚、杨连云、颜廷标、武义清、田学斌、张贵、魏进平等等。相关专著也相继问世，逐年增多。如吴良镛院士的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》（2002、2006、2013），赵国岭博士的《京津冀区域经济合作问题研究》（2006）、祝尔娟教授的《京津冀都市圈理论与实践的新进展》（2009），曾珍香教授的《基于复杂系统的区域协调发展——以京津冀为例》（2010），周立群教授的《京津冀都市圈的崛起与中国经济发展》（2012）、李国平教授和陈红霞教授的《协调发展与区域治理：京津冀地区的实践》（2012）、文魁教授和祝尔娟教授等的《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告》（2013、2014）等等。

在研究平台方面，2012年5月，地处天津的河北工业大学整合全校社科研究力量成立了“京津冀发展研究中心”，该中心2012年11月成为河北省首批软科学研究基地，2013年河北工业大学学报（社科版）设立了“京津冀发展研究专栏”（该校认定：该校人员在此专栏发表文章在校内与在中文核心期刊目录总览收录期刊上发表的学术论文同等对待）。2014年3月，河北省教育厅决定把作为省级培育建设的河北经贸大学环京津产业转型与绿色低碳发展协同创新中心更名为河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心。

在学术界理论探讨中特别值得一提的是：自2006年起由京津冀三省市的社科联持续举办的“京津冀协同发展论坛”。该论坛由河北省社科联发起、北京市和天津市社科联共同支持的大型论坛。第一届协同发展论坛于2006年11月由河北工业大学承办，京津冀三地的专家学者70余人，围绕京津冀制造业协同发展、京津冀产业分工与协作、京津冀资源整合与协调等问题，展开了理论研讨和学术交流，为京津冀的区域发展提出了具有重要参考价值的建议。第二届发展论坛于2007年12月在河北廊坊市举行，京津冀地区的社科专家学者、相关企业代表共论区域经济统筹协调发展大计，在建立协调发展机制方面，与会专家建议以高层会晤、合作发展座谈会、城市协调会制度等多种形式，加快推进地方政府间合作机制的建立，积极推进业界、学界合作机制的建立，加速推动京津冀区域经济一体化的进程。第三届发展论坛于2008年11月在在保定市河北大学举行，论坛主题是“纪念改革开放30周年社会科学回顾与展望”。教育部社科司、保定市委、河北大学，以及三省市社科联的负责人等共计300多人出席会议。该论坛为来自三省市政府研究机构、科研院所以及高校的专家学者共同探讨京津冀协同发展，搭建了良好平台、建立了很好的研讨范式，曹保刚先后结集出版了《京津冀协同发展前沿研究》（2007）、《京津冀协同发展研究》（2009）。此后，该论坛持续举办，但主办单位有所增加、讨论区域有所扩大。2014年5月28日，京津冀三地社科联再齐聚北京成功举办“京津冀协同发展研讨会”，研究主题为“京津冀协同发展的展望与思考”。实践证明，在推动学术界理论探讨由个人自发探索向“有组织”探索转变中，该论坛做出了并将继续做出重要贡献。

（二）京津冀高层直接推动京津冀协同发展

“首都圈”概念早出现在1982年的《北京城市建设总体规划方案》中（内圈是北京、天津和唐山、廊坊和秦皇岛，外圈包括承德、张家口、保定和沧州）。1986年，在时任天津市市长李瑞环的倡导下，环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会。1992年党的十四大报告中提出了加速环渤海区域开发和开放，1996年河北省全面实施“两环开放带动战略”。虽然合作的内容也由原来的简单物质交换发展到技术合作、资本联合、资源优化配置，但是京津冀合作进程缓慢[4]。

2004年以后，京津冀区域合作由学术界务虚转入了政府实质性操作阶段[5]。2004年2月12日，国家发改委地区经济司在河北廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，北京市、天津市、河北省和秦皇岛市、承德市、张家口市、保定市、廊坊市、沦州市、唐山市等九省市发改委（计委）有关负责人签订《廊坊共识》，正式确定“京津冀一体化”发展思路，强调产业布局的整体协调，统筹区域一体化的各项合作。2006年11月，河北省委六届十一次全会决定将用15年时间建成沿海经济社会发展强省，把推进沿海地区开发开放、培育沿海经济隆起带，作为建设沿海经济社会发展强省的突破口。

2008年以后，京津冀三地高层互访日渐频繁。2008年11月26日至28日，时任河北省代省长的胡春华带领河北省党政领导代表团赴天津，双方签署《关于加快经济与社会发展合作备忘录》，重点加强12个方面的合作（携手打造沿海经济隆起带、加快产业转移和对接、联合建设现代化综合交通运输体系以及加强水资源和生态环境保护、金融、科技和人才、农业、旅游、劳务、口岸通关、教育、卫生事业）。2008年12月2日-4日，胡春华带领河北省党政领导代表团赴北京，双方签署了《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》，拟在区域交通基础设施建设、水资源和生态环境保护合作、农业、旅游、教育、金融商贸、劳务市场、电力开发、建筑市场、共同推进张承地区发展等10个方面加强合作。2009年6月10日至12日，时任中共中央政治局委员、天津市委书记的张高丽带领天津市党政代表团到河北省学习考察。2010年7月15日，时任中共中央政治局委员、市委书记的刘淇带领北京市党政代表团在河北考察，双方签署了《北京市-河北省合作框架协议》。2010年10月，河北省政府《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》正式出台，提出了在规划体系等6个方面启动与北京的“对接工程”。

（三）国家强力推动京津冀协同发展

2004年国家主导的《京津冀都市圈区域规划》开始编制，2010年上报国务院，但至今没有公布。2011年，京津冀一体化发展、首都经济圈、河北沿海地区发展写入国家“十二五”规划，首都经济圈发展规划开始编制。

2013年以来，习近平总书记高度关注并亲自推动京津冀协同发展。2013年5月14日-15日，习近平总书记在天津考察工作时，指出要谱写新世纪社会主义现代化的京津“双城记”，积极推进京津冀区域合作，促进优势互补、共赢发展。随后，天津市（2014年5月19日至21日）、北京市（2014年5月22日）党政主要领导人带队主动到河北省，分别签署了《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》和《北京市——河北省2013至2015年合作框架协议》。天津和河北在推进区域一体化进程、完善交通网络体系、深化港口物流合作、提高水资源保障能力、推动产业转型升级、加强科技研发合作、加强农副产品对接、加快旅游会展融合、拓宽金融合作领域、建立合作协调机制十个方面进一步深化合作[6]。北京和河北将在着力打造首都经济圈、共同推进北京新机场建设、共同促进首钢在唐山做大做强、全面开展科技创新和成果转化合作、共同创建区域优美环境、共同深化服务业合作、支持张家口承德地区产业发展等方面开展合作。2013年8月，习近平总书记等中央领导对河北发展做出批示，要求把河北省的未来发展，与环渤海地区崛起、京津冀协同发展有机结合起来，充分利用毗邻京津的相对比较优势，充分挖掘河北现有的潜力，形成新的经济增长极。此后，习近平多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑[7]。

2014年2月26日，习近平总书记专门听取京津冀协同发展专题汇报并发表重要讲话，深刻阐释了推动京津冀协同发展的重大意义，明确提出了京津冀协同发展的指导思想、基本原则、总体思路和重大任务，标志着京津冀协同发展上升为重大国家战略。2014年政府工作报告指出，“加强环渤海及京津冀地区经济协作”，全国两会一片热议。

（四）京津冀协同发展战略进入实施阶段

改革开放以来，京津冀协同发展历经学术界研究推动、京津冀高层直接推动和国家强力推动三个阶段，现已上升为国家重大发展战略。当前，京津冀理论界专家学者在各种论坛、座谈会以及报纸、电台、电视台、网络频频出镜为京津冀协同发展建言献策。国家高层和京津冀三地各级负责人就如何推进京津冀协同发展密集进行调研、表态、谋划。

2014年3月31日到4月1日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在河北调研，要求河北抓住机遇、主动作为，在推动京津冀协同发展中实现更好更大发展。2014年3月26日，河北省委、省政府出台了《关于推进新型城镇化的意见》。2014年3月27日，河北省委、省政府召开的推进京津冀协同发展工作会议明确了在京津冀一体化中打造“四个支撑区”的战略定位，部署了抓紧推进京津冀协同发展的十项重点工作。2014年4月1日，中共中央政治局委员、天津市委书记孙春兰日行400多公里，到武清区、宁河县的“未来科技城”和天津滨海国际机场调研，旨在借力京津联动发展、京津冀协同发展建设“国际港口城市、北方经济中心和生态城市”。2014年4月3日，中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙用一天时间，就深入贯彻落实习近平总书记到京考察重要讲话精神在通州区调研。他表示，通州是城市副中心，在推动京津冀协同发展中处于桥头堡位置，要积极主动融入京津冀协同发展，努力有更大作为。

2014年5月28日，国家发展与改革委员会举行促进区域协调发展举行新闻发布会，表示在制定京津冀协同发展相关规划过程中，要把握好“坚持问题导向、优化区域功能、突出协同发展、着力体制创新、注重条件约束”五大原则，并着眼于疏解非首都的核心功能，推进交通、基础设施互联互通、产业转型升级与转移对接等等。

二、京津冀协同发展的现实困境与主体分析

京津冀与我国两大经济增长极——长三角、珠三角相呼应，是承担引领环渤海地区乃至我国华北、东北、西北经济发展的第三增长极，在国家改革开放和社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位。推动京津冀协同发展，不仅是解决三地发展中面临突出矛盾和问题的必然选择，也是优化国家区域发展布局、优化社会生产力布局、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的内在要求。

（一）现实困境

30多年来，虽然京津冀协同发展取得了诸多合作成果，然而长期以来与长三角、珠三角区域合作竞相发力相比，京津冀区域合作长时间徘徊不前。究其原因，可能是“四大困境”使然。

一是“行政困境”。对京津冀三地而言，北京市、天津市为直辖市，其党委主要领导均为中央政治局委员，而河北省省委书记为正省级干部。京津冀高层权力的不匹配，必然导致河北省在京津冀协同发展中处于从属、被动地位。在京津冀协同发展顶层设计、功能分工和具体实施中，尽管河北省一再打出“服务牌”，如果缺少国家高层协调，也难赢得真正“互利共赢”的待遇。

二是“市场困境”。京津人才、信息、成果、政策等经济发展资源丰富，人均综合实力明显高于河北，但是京津是城市经济，发展空间有限，“城市病”日趋严重。河北省具有环京津、沿渤海的区位优势，产业体系较为完整，腹地广阔，自然资源和劳动力资源丰富，是京津非核心功能疏解和产业专业的主要承接区域。然而，因受行政割据对高层次人才和好项目、大项目的阻隔，市场要素、创新资源很难自然流动起来。

三是“生态困境”。京津被河北环绕，无论是北京建设和谐宜居之都，还是天津建设美丽城市，都离不开河北省的大力支持、甚至是其对经济社会发展利益的牺牲。然而，基于偏重的产业结构、面对沉重的经济发展和扶贫攻坚繁重任务，河北省又无力支撑巨大的服务京津生态建设成本，就使河北省在承担京津冀生态责任中存在“无米下锅”的尴尬。

四是“文化困境”。不同于长三角、珠三角浓郁的市场经济文化，行政文化或者“官文化”是京津冀区域的主要文化形态，这致使京津冀区域尽管拥有着其他地区无法比拟的政策、资源、人才和技术优势，内部仍然是各自独立的行政区经济，而没有形成真正的区域经济。然而，实践一再证明，要实现区域经济一体化，没有强有力的国家推动，京津冀协同发展很难迈出实质性步伐。

（二）主体分析

经济社会发展主体，是区域协同发展的宝贵资源和决定性因素。在京津冀协同发展中，人是最重要的因素，只要京津冀协同发展中各类主体协同发力，京津冀协同发展战略才能从“国家重大发展战略层面”，落到“省市协同发展战术层面”，最终不仅解决三地发展中面临突出矛盾和问题，而且为国家做出难以替代的贡献。因此，我们可以认为，京津冀协同发展表面上是两市与一省的跨区域合作，是北京市、天津市两个高度发达的城市与河北省相对发展落后的11个地市的跨区域城市协同发展，其实质是京津冀各主体之间的协同发展，是各类人员之间的协同发展，是一个多主体互动的系统工程。

从组织推动的角度，京津冀协同发展中各类主体主要是各级各类政府工作人员：一是宏观层的高层领导人，如党和国家领导人和党中央、国务院各职能部门负责人；二是中观层的京津冀三地党委政府人大政协等领导人员及其所属部门、各区县（市）负责人；三是微观层的分布在以上领导机关、部门单位的公务员。他们是京津冀协同发展政策的决策者、制定者，是政策实施的组织者、推动者，是京津冀协同发展的顶层设计者和强大推动力，可以说是政府力量的代表。

从具体实施的角度，京津冀协同发展中各类主体主要是各行业、各领域企事业单位人员：一是京津冀的各类经济社会发展主体，如各类大中小型企业、高校、科研院所、中介组织、金融机构、社会团体组织以及电视、报纸、广播、网络等各类舆论媒体。他们是经济社会发展这个大系统的各个子系统，他们的协同发展，决定着京津冀协同发展的质量和效益。二是各类知名专家学者，如京津冀的院士、国家“千人计划”人选、国家“特支计划”人选、地方拔尖人才，他们在本专业领域颇有建树，具有很强的科技攻关能力和社会影响力，或洞悉国际经济社会发展大势，或手握重大科技产业化成果，或具有极强的发展潜力。三是京津冀的广大基层工作者和社会成员。他们是京津冀协同发展政策的执行者、践行者，是政策实施成效的体验者、受惠者，是京津冀协同发展的基层创新者和动力源泉，可以说是市场力量的代表。调动这些主体的积极性，必然也要通过更多市场的办法。

目前，在加快京津冀协同发展中，党和国家领导人、京津冀三地领导人员、专家学者已经形成共识、正在大力推动，要让共识转化为各区域主体的共识和具体行动，破解现实困境，就必须建立健全两大类主体内部及两大类主体间的协调机制，促进区域各主体之间的良性互动，会聚外部的推动力和内在的驱动力，实现优势互补、互信共赢，从而在担当京津冀协同发展的国家责任中，赢得京津冀各主体的利益和发展。

三、建立健全京津冀协同发展主体协调机制

为应对区域发展所面临的新形势、新挑战，党的十八大中将促进区域协调发展机制基本形成列为了全面建成小康社会的重要目标，十八届三中全会又对创新区域政策作了总体部署。2013年底召开的中央经济工作会议强调，要继续完善并创新区域政策，提高区域政策精准性。在此政策背景下，结合党和国家对京津冀协同发展的要求，破解京津冀协同发展的“四大困境”，就必须在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更加注重国家和京津冀三地党委政府作用的发挥，建立健全京津冀协同发展主体协调机制。

一是明确京津冀协同发展的功能定位。党和国家要尽快出台首都经济圈规划或京津冀协同发展规划指导意见，进一步明确党和国家对京津冀协调发展的功能定位，努力把京津冀顶层设计者和基层创新者统一到我国实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦进程中的增长极、领跑者上来，统一到我国全面深化改革、扩大对外开放的实验区、示范区上来，从而通过京津冀协同发展，提高我国综合实力、国际竞争力，促进三地的科学发展、人民幸福。

二是建立高层协调机制。在国家层面成立京津冀协同发展领导小组，由一名中央政治局常委或国务院副总理任领导小组组长，国家发改委、财政部、国资委、科技部、教育部等相关部门单位负责人、京津冀党政主要负责人为成员，负责京津冀协同发展的规划布局、政策制定、组织推动。京津冀三地各部门、单位及行业、领域主体之间健全定期沟通机制、重大决策协商机制、政务信息互通机制等，一张蓝图画到底，不因各级领导人更迭、换届而受到影响。为避免京津冀主要负责人职务级别差异，对京津冀协同发展相关决策、部署和政策的影响，可适当提升河北省省委主要领导的职务级别。

三是试行“区域考核评价”。党和国家对京津冀党委政府等领导人员的考核评价不进行单独考核评价，而采用“区域考核评价”的方式，即从京津冀区域在国家经济社会发展中的贡献、京津冀协同发展的质量和效益、三地在京津冀协同发展中做出的努力、各自省市经济社会发展状况4方面进行区域性综合考核。从而使三地的工作目标不再聚焦自身发展，而聚焦到实现京津冀协同发展的功能定位上来，聚焦到京津冀区域整体实力、竞争力、影响力的提升上来，有力促进三地实现优势互补、密切合作、互利共赢、协同发展。

四是促进各类人员合理流动。健全完善京津冀领导干部相互挂职、任职制度。在省市县三级领导干部及高校、科研院所、企业负责人指数配备中明确京津领冀导干部或高层次人才挂职、任职指数，出台京津冀干部挂职、任职的激励和保障政策。可在河北省承德、张家口等环首都地区和驻京、驻津单位中先行先试。加强科教资源共享，建立京津冀人才需求信息平台，联合人才培养。根据社会需求和京津冀各地教育优势，在招生、就业等方面逐渐突破体制障碍，打破政策壁垒。推动“河北工业大学省市部共建工作”，鼓励和支持三地优质教育资源共建共享。鼓励和支持京津冀高层次人才在三地承揽课题、协同攻关，可在重大项目招标中明确必须有京津冀高层次人才参与的约束条款。可在省市重大科技奖励、高层次人才培养工程中增列旨在服务京津冀的高水平成果、为京津冀发展做出突出贡献高层次人才的指标。鼓励民间交流，支持京津冀各类企事业单位和社会团体组织联合举办工作研讨、学术论坛、体育赛事以及文化交流月、商贸周、旅游节等活动。

在习近平总书记亲自谋划和推动下，京津冀协同发展上升为国家重大发展战略，体现了中央对我国新阶段发展大势的科学把握，凸显了京津冀在全国发展格局中的战略地位，反映了三省市人民盼望科学发展的现实要求。机遇千载难逢，机遇稍纵即逝。我们相信，在党和国家的高度重视、强力推动下，在全国特别是京津冀三地各类主体责任担当、身体力行中，京津冀协同发展战略必将交出一份全国人民满意的答卷！

[1]徐文德．京津冀水资源问题学术讨论会在石家庄召开[J]．水利学报，1983（03）：70-71.

[2]许树立．试论京津冀地区横向经济联合的发展 [J]．河北学刊，1986（04）96-98.

[3]涂英柯，司林波，孟卫东．京津冀区域经济一体化研究综述[J]．商业时代，2013（26）：136-138.

[4]魏进平，李子彪，胡宝民．京津冀区域科技合作的现状及对策研究 [J]．天津科技，2005（05）：69-71.

[5]田勇．“廊坊共识”揭开燕赵整合序幕——访河北省省长季允石 [J].中国改革，2004（07）：18-22．

[6]马波．十举措促进津冀共同发展——天津市与河北省签署深化经济与社会发展合作框架协议[N].天津日报，2013-05-22（1）．

[7]打破“一亩三分地”习近平就京津冀协同发展提七点要求[EB/OL]．新华网，2014-02-27．[2014-04-09]．http://news.xinhu anet.com/2014-02/27/c_119538131.htm.