突发事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(华北水利水电大学 思想政治教育学院， 河南 郑州 450046)

突发事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(华北水利水电大学 思想政治教育学院， 河南 郑州 450046)

政府在防范并化解社会突发事件方面处于关键地位，发挥着主导作用。在突发事件发生越来越频繁的今天，探讨政府在突发事件管理中的角色问题具有重要理论价值和实践意义。建议政府根据突发事件的生命周期，不断完善适合国情的突发事件管理体系，构筑保护人民身心健康和生命安全的屏障，满足公民公共安全的需求，为构建社会主义和谐社会提供坚强保障。

突发事件；政府；角色

目前，突发事件的频繁出现，已成为影响社会发展稳定的突出问题，关系到人民的正常生活秩序。笔者从正确认识突发事件入手，分析它产生的原因、特点、现状及管理中存在的问题，着重探讨在突发事件发生的各个阶段政府应该扮演什么样的角色问题。笔者认为，关键在于建立健全突发事件的预防和处置机制，从而更好地保持社会政治稳定，促进经济社会快速健康发展。

一、 突发事件的定义及特点

(一)突发事件的定义

突发事件一般是指由社会矛盾引发的,形成一定的规模,造成一定的社会影响,危害社会稳定,干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。学者薛澜认为：“突发事件通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。”[1](P25)学者龚维斌认为：“突发事件简单的说就是一个事件突然发生并对大众正常的社会生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。”[2](P4)本人认为，突发事件是指突然发生并威胁到公共安全和社会正常运转的事件。

(二)突发事件的特点

第一， 公共性。不但指其危害的公共性，突发事件的处理过程也同样具有公共性。第二，突发性和紧急性。指人们无法确切知道会在什么时间、什么地点发生什么样的危机，也不能确切预知危机的后果。第三，不确定性。指危机具有复杂性，有时兼有各种形态，或者“有关社会目标及政治目标的危机”转化为“统合的危机”及“同一性的危机”。第四，危害性。由于以上三个的特点，突发事件更容易带来巨大的危害性，并由此带来更大的混乱。第五，双重性。指危机对人们的伤害既有有形的物质生命的损伤，又有无形的精神、心理方面的打击。

二、我国当前突发事件管理的现状与问题

(一)我国当前突发事件的现状

我国正处于社会转型和经济转轨时期，各项改革也步入了深水区，突发事件进入到了一个高发阶段。其一，自然灾害以及人为导致的特重大安全事故不断发生。从频率上看，频率加快；从规模上看，动辄成百上千人、成千上万人超大规模的突发事件也时有发生；从事件反映的问题看，绝大多数事件都与人民群众的利益休戚相关；从参与主体看，近年来参与人员的成分越来越复杂；从诱发的原因看，纷繁复杂，事因交织；从行为要求看，大多属于结构性、体制性问题，在短时间内全部解决难度较大。总体上说，大部分参与者所提出的要求多数是合理的或部分是有道理的。突发事件一般都有人在幕后策划、煽动、组织，组织色彩浓厚，所带来的影响、危害、处置难度更大。其二，敌对势力的渗透。少数别有用心的人、敌对分子、各种敌对势力等极力插手此类事件，企图利用人民内部矛盾制造事端，制造混乱，扩大事态。这些都给突发事件的处置增加了难度。

(二)我国当前突发事件管理存在的主要问题

我国政府当前的突发事件管理还处于探索阶段，2013年“H7N9”的突然爆发给我们留下了血的教训，也加速了我国突发事件管理体系的建设。我国突发事件管理主要存在以下问题：突发事件应急法制不健全，缺乏统一的紧急状态法；突发事件管理机制不健全，职能部门责任划分不清，缺乏有效的整合，经常会发生越位、错位、缺位等现象；缺乏公共信息披露制度，处理机制有时不够透明；政府官员危机意识淡薄，社会民众缺乏基本应对危机的知识。总之，我国当前突发事件管理无论是在理论上还是在实际的操作过程中都有待加强。

三、突发事件潜伏状态下的政府角色

在经济全球化高速发展的推动下,世界各国面临的安全环境和国际安全形势正在发生转折性变化。金融、环境、信息安全，流行疾病等,成为威胁国家安全的因素。1997年亚洲金融危机、2001年美国“9·11”恐怖袭击、2004年印度洋海啸以及2013年我国“H7N9”疫情的流行,给一国乃至世界经济、政治、外交等诸多方面带来了较大的影响。

从经济学的角度来看，最有效最经济的资源配置方式是提前做好预防和准备工作，尽量减轻危机对资源的浪费。

(一)做好预警防御措施

“凡事预则立，不预则废”，如果政府能认真对待，并及时疏通民意的话，可以减少许多由社会矛盾所引起的突发事件。

(二)加强突发事件管理机制的建设

我国目前的管理体系中，并没有设立专门的突发事件管理部门，也没有制定权责明确的突发事件反应机制。政府不同职能部门之间更是缺乏应急联动，突发事件处理能力还处于较低的水平。

“建立突发事件管理机制的首要任务是依法组建一个具有足够权力且能够有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发事件的中枢指挥系统。”[3](P120)这是我国政府需要迫切解决的问题。我国有必要在中央政府建立一个突发事件管理的领导、指挥和协调机构，平时，负责危机的预防和预警工作；在突发事件发生期间，负责领导与协调。这样公众也就有了心理上的准备。

(三)做好其他准备工作

政府在平时应该做好宣传教育工作，为将来抵御突发事件建立良好的心理基础；政府要确保突发事件来临时能有效地应对，加强突发事件爆发前足够的物资储备，尤其一些战略资源。平时政府就应该培训社会突发事件管理专业人员，做到有备无患。

四、突发事件处理阶段的政府角色

(一)识别危机，激活应急机制

在突发事件爆发的最初阶段，如果能够及时地识别它，根据预案相应地采取措施加以控制的话，突发事件发展的局势就有可能改变。对突发事件重视不够，就可能丧失了处理突发事件的最佳时机，造成处理时的被动局面。2013年爆发的“H7N9”疫情，就是由于政府最初对其识别出现了问题，结果造成后来在全国范围内的大扩散，政府措手不及，给国家和人民的生命财产带来巨大损失。

(二)冷静观察，果断决策

当突发事件发生时，作为突发事件的管理者一定要沉着冷静，临危不惧，采取措施给群众以抵抗危机的信心，让他们相信政府是有能力战胜突发事件的，从而先在全局上稳定住局势。 领导干部要敢于承担责任，在容不得太多讨论和协商的情况下，凭借自己的经验和勇气为战胜危机赢得先机。在“9·11事件”中，美国政府的官员们大都能够镇定自如，根据已有的应急机制有序应对恐怖袭击。切尼副总统征得布什的同意，可以命令空军战斗机向被劫持的客机开火，而布什总统则不时在电视上露面，告知美国公众他安然无恙。这样就使公众的情绪稳定下来，与政府共同努力来应对突发事件。

(三)信息公开，杜绝谣言

“流言止于公开”，政府在处理突发事件的过程中更应该注意这个问题。奥古斯丁总结的对付突发事件的最基本的经验是“说真话，立刻说”[4](P33)。这也是我们应该遵循的原则。

刻意隐瞒一些相关的信息，而公民想得到却又往往不能及时得到官方正式公布和自身相关的信息，就会听信谣言，这在一定程度上加速了突发事件的爆发。若能及时告知民众，使公众心理上得以安定，就能有效地杜绝谣言的滋生和蔓延。这是政府安定民心获取信任的最低的成本。

(四)广开言路，科学民主

现代政府建设的趋势是“小政府，大社会”，尤其在科技发达的今天，政府更要依靠科学，相信科学。“把突发事件管理的技术支撑和应急资源有机地结合起来，形成分工明确、优势互补、协同配合的资源保障体系和突发事件信息的综合服务平台，并适时提高装备科技含量，加快紧急救援队伍的建设。”[3](P132)例如，在春运期间，政府以新闻信息的形式及时告知公众列车的运转信息，提前做好应对准备，避免了大范围旅客滞留情况的发生。

(五)加强领导责任制和监督约束力

在突发事件中，领导干部对突发事件的定性、决策、授权、组织、治理直接影响着突发事件处理的结果。首先，要加强领导责任制。主要领导亲临现场，一线指挥，沉着应对，科学决策；各相关部门明确权责，配合协调；畅通渠道，披露实情；以人为本，做好善后。其次，要加强监督约束。政府应充分发挥媒体的监督约束作用，披露事实真相，在社会上形成舆论压力。鼓励报告突发事件的信息，惩办隐瞒突发事件信息的官员，并将此列入干部考核制度。这样才能尽早预测与防范突发事件。

五、突发事件化解后社会恢复阶段的政府角色

突发事件救治阶段的结束，并不意味着突发事件管理的结束，而是进入到了一个恢复阶段。如果处理不当，突发事件恢复期可能又成为新突发事件的发生期。在此阶段政府应从以下几方面着手。

(一)政府形象的再构建

亡羊补牢，未为晚矣。向民众明确，以后将提高突发事件信息的透明度，对以前不及时公布和公开突发事件信息的行为进行道歉，政府与民众之间建立良好的沟通，增加公众对政府的信任感。与民众进行开诚布公的对话与沟通，有利于塑造诚信形象，增强民众对政府的信心。另外，还要对那些处理突发事件不力的责任人进行严肃处理，以务实、负责的施政态度和理念，塑造责任政府形象。

(二)公共心理的干预

心理干预是指针对处于心理危机状态的个人及时给予适当的心理援助，使之尽快摆脱困难。尤其在重大自然灾害发生后，政府应该加强和公众的交流、沟通，尤其要注意发挥媒体的作用，通过各种媒介，了解民众内心的痛苦，在政府提供适当医疗帮助的情况下，不断增强他们灾后的自信心。牢记“救命”更要“救心”的原则，建立和完善灾后心理干预队伍。

(三)评估学习

“不经一事，不长一智”。在突发事件过后，“政府除了要宏扬万众一心、众志成城的民族精神，更需要理智地分析事件的缘由、工作中的不足”[2](P101)。首先，要进行评估，即调查、评价突发事件造成的损失，避免类似突发事件再次发生。探究突发事件诱因需要有一个独立于行政之外的司法体系和独立调查制度，具有相对的独立性并具有相当的权威性，公正甄别事件的诱因[1](11)。其次，要分清有关人员责任的大小，奖功罚失，制定正确的公共政策，为以后抵御危机做好准备。

在日常政务中，政府应该加强突发事件的研究，培养大量应对突发事件的专业人才，注意学习和借鉴国内外应对突发事件的成功经验，增强政府抵御突发事件的能力。

[1] 薛澜，张强，钟开斌．危机管理——转型期中国面临的挑战[M]．北京：清华大学出版社，2003．

[2] 龚维斌．公共危机管理[M]．北京：新华出版社，2004．

[3] 王茂涛．政府危机管理[M]．合肥：合肥工业大学出版社，2005．

[4] 诺曼·R·奥古斯丁，等．危机管理[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．

(责任编辑：王菊芹)

OntheRoleofGovernmentinEmergencyManagement

QIN Qian-kun， WANG Ju-qin

(CollegeofIdeologicalandPoliticalEducation,NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Zhengzhou450046,China)

The government is supposed to be in a vital position and plays a leading role in guarding against and resolving social emergency. Nowadays, social emergency is becoming more and more frequent, thus it has both theoretical value and practical significance to explore the role of government in its management. It suggests that the government should be based on the life cycle of an emergency, improve the management system, build secure barriers to protect people’s mental and physical health and life safety, meet the needs of public safety, and provide a strong guarantee for building a harmonious socialist society.

emergency；government；role

2014-07-14

河南省哲学社会科学规划项目《县域政府治理模式研究》(2013BZZ013)

秦乾坤(1983—)，男，河南商丘人，华北水利水电大学思想政治教育学院硕士研究生；王菊芹(1964—)，女，河南孟州人，华北水利水电大学学报编辑部教授，硕士生导师。

D035.29

： A

： 1008—4444(2014)06—0032—03