农民组织形态创新与征地型群体性事件的治理※

○ 黄汝娟 祝天智

新世纪以来，随着《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等法律的修改或制定，农民的土地权利状况明显改善：在权利性质方面，土地承包权的性质由债权上升为物权；在承包期方面，土地承包权的期限由15年扩展到30年，而且在承包期内，承包人死亡的，继承人可以在承包期内继续承包，即所谓的“生不增地，死不减地”；党的十七届三中全会又进一步规定土地承包权长久不变。在承包权的权能方面，农民已经取得了在承包期内的使用权、收益权和以转包、出租、转让、互换、股份合作等各种形式的流转权。不仅如此，国家为保护农民土地权益对作为发包方的集体经济组织的权力进行了严格限制：在承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变革土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款，不得干预或者强迫承包人进行土地流转，不得截留、扣缴承包人土地流转所得。

与此同时，国家为了保护农民的土地权益免遭地方政府违法违规征地的侵害，加大了对地方政府土地管理行为的规制和监督，收回了省级以下政府的征地审批权，尤其对于基本农田的征地审批权，全部收归中央政府，实行了号称最严格的耕地保护制度，建立了严厉的土地督察制度，加大了对土地违法的查处和惩治力度。

然而，征地冲突及其诱发的群体性事件并未随上述两方面改善而减少，反而有增多的趋势。据于建嵘2005年统计，“征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的 60.1%”[1]。另据刘能研究发现，自2005年前后开始，“围绕着空间— —居住环境和土地房屋产权— —的争夺和定义而展开”[2]的群体性集体行动成为典型的农民抗争性行为。

学界关于征地冲突的研究主要从土地产权和征地制度的角度展开，认为由于农地产权不清晰，权能不完整，征地制度缺陷多，导致征地过程中补偿过低、安置不到位，再加上农村税费改革之后国家补贴的增多，农民更加珍惜土地造成的。诚然，土地产权问题是征地冲突的重要诱因之一，但该视角下的研究不容易解释为什么在集体化时期，农地产权更模糊，农民的土地权能更少，但征地诱发的群体性事件并不突出；也无法解释为什么对农民而言征地比种地收益更高，甚至许多农民盼望征地，但征地诱发的群体性事件仍然频繁发生的问题。笔者认为，征地冲突频繁发生的原因和征地型群体性事件的基本形态特征，都与当前农民的离散化有密切关系，要有效预防和化解征地冲突，必须引导农民走向更加科学的新的组织形态。

一、集体化时期的征地

应当指出，虽然农民的集体化至上世纪80年代初随人民公社解体就基本结束了，但一直到本世纪初，土地管理仍呈现出较强的集体化特征，即土地是由村集体组织统一发包并定期或不定期调整的，农民在取得承包权的同时必须承担缴纳农业税、村提留、乡统筹、义务工和其他杂费的义务，村集体则负责提供修筑堤坝、水渠、道路、机井等公共产品。总之，农民虽不再集体劳动、统一分配，但其与村集体之间的权利义务纽带仍牢固存在，农民之间围绕村集体产生的联系仍较密切。因此，从土地管理的角度看，本文所说的集体化时期不是以80年代初为终点，其彻底结束应以本世纪初土地调整权的终结和农业税的废除为标志。

第一，就征地与农民利益的关系看，在集体化时期，征地虽与农民利益不无关系，但其形式是间接的，并不直接损害某一或某些农民的利益，所以不会引起农民的激烈抵抗。在人民公社时期，虽然土地总数的减少会导致产出的减少，最终会影响到每一个社员的分配数量，但这种影响分担到每一个社员身上是微乎其微的，更重要是这种影响是间接的和隐形的，难以被个体的农民感知。人民公社解体之后至本世纪初之前，虽然被征地的农民会直接受到影响，但由于土地调整经常进行，甚至不少村集体手中还掌握着部分机动田，被征土地一般都会很快得到补充。更重要的，上世纪80年代末至本世纪初，伴随土地承包权的是沉重的税费负担，许多农民将土地抛荒或者无偿甚至倒贴转让，而征地不但可以甩掉包袱，还可以获得部分补偿，因此征地不会引起农民的强烈反抗，甚至会受到农民欢迎。

第二，就征地过程来看，集体化时期的征地是由基层政府与作为土地所有权人代表的集体组织直接协商完成的，这个过程的特点也决定了不容易引起冲突。作为直接参与交易的村干部而言，一方面，他们与基层政府之间存在上下级的隶属关系，必须仰赖基层政府的扶持与庇护，因此也一般会听命于基层政府；另一方面，就土地与其个人的关系而言，他们只是土地所有权的代表，或者说是农民的代理人，征地并不直接损害其自身利益，相反，征地往往能给其带来各种利益，如支配补偿款的权力，拉近与基层政府官员关系的机会等等。因此，作为起主导作用的村干部，不会因征地与基层政府发生冲突。

就普通村民而言，由于在他们的认知之中，土地属于村集体所有，虽然人人有份，但每个人又都不是所有者。因此，一方面，即便他们有干预征地的动力，也没有干预征地的充足理由；另一方面，即使少数农民认为补偿不够而想干预征地，也很容易因“集体行动的困境”而难以付诸行动。即使对于后人民公社时代承包地被征收的农民而言，一方面，由于被征土地在不久后的调整中将会得到补充，另一方面，由于土地补充款是在整个集体范围内平均分配的，他们也不愿为了集体利益而冒极大风险与基层政府或者村干部发生冲突。

第三，由于集体组织的存在，即使农民及其组织与基层政府之间就征地发生矛盾冲突，也不易诱发群体性事件。这是因为，一是集体组织可以在农民与基层政府之间起到缓冲的作用，它既可以向基层政府反映农民的诉求，以村民的名义向政府施压以争取更多的补偿，又可以替政府对农民进行安抚和控制，防止农民出现暴力或极端行为；二是就农民而言，集体组织是其可以利用的组织资源，可以通过它与基层政府进行集体化的博弈，而在村干部主导和控制下有组织的行为，相对于个体化行为一般具有更高的理性程度，不会轻易演化成群体性事件。

应当指出，虽然集体化时期的组织形态不易诱发征地型群体性事件，但这是以不承认农民的独立土地权益和牺牲土地利用效率为代价的，从制度发展的角度看属于低效的制度，其被淘汰是必然的、合理的。

二、离散化小农与征地型群体性事件的诱发

如前所述，人民公社解体是农民离散化的开始，而农村集体组织土地调整权的被取消和农业税费改革则是离散化形成的主要标志。这是因为：首先，在长达30年的承包期内土地不再被调整，农民拥有土地在农业使用范围之内的控制权、交易权和获益权，土地承包权实际已变成“一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制”[3]，随着土地利益被个人化，农民之间围绕土地的纽带基本不复存在；其次，随着村级组织不再征收村提留，其在生产和生活方面提供公共产品的功能也难以发挥，农民的生产、生活和社会交往都社会化，即以农户为单位融入市场经济的大潮之中，不仅农民与村级组织之间的权利义务关系基本不复存在，而且村级组织的功能也所剩不多；再次，随着城市化进程的加快，大量农民，尤其是其中的中坚力量青壮年农民脱离农村，其原有的基于血缘和地缘的社会网络被打破，农民之间的联系越来越少。上述土地利益的个人化和农民的离散化特征决定了农民的行为模式和行动资源，进而对征地型群体性事件的诱发及其形态形成了重要影响。

第一，从农民与土地的关系上看，农业税的取消和土地调整的终止，使土地利益个人化，大大增加了诱发征地型群体性事件的概率。其一，“随着农业税取消、粮食补贴制度的实施，农村土地价格由负变正”[4]，承包土地意味着获取各种补贴的资格，农民开始空前重视和珍惜土地。正如学者邓代才所指出的，社会化小农最缺乏的是现金，虽然单纯依靠土地很难满足其多方面的现金需要，他们必须通过外出务工获得其所需的主要资金，但如果没有土地所提供的粮食等生活资料，则会大大增加其现金支出。因此，即使是常年外出务工的农民，也不会轻易抛弃土地，往往是青壮年外出务工获取现金收入，妇女老人在家务农，不但可以大大减轻其现金支出压力，而且可以守在土地，一旦其年老或者因各种原因不能外出务工时会有所保障。其二，由于土地调整不再进行，对农民而言意味着土地一旦被征收，将很难通过土地调整获得补充。另外，他们虽然可以获得安置补偿和地上附属物的补偿，但按照现行法规土地补偿金是属于集体的，大部分土地补偿款要么被留在集体组织，要么在村集体范围内进行分配。一方面，由于土地利益被个人化，许多被征地农民认为所有补偿都是对自己承包地的补偿，但其中的主要部分，即土地补偿款却被村集体支配，甚至被村干部贪污挥霍，这也极易诱发群体性事件。另一方面，面对安置补偿与政府土地出让价格之间的巨大落差，极易因农民不接受安置补偿标准而诱发群体性事件。其三，由于近年来全国各地的地价都在不断攀升，这虽然使农民的补偿大幅度提高而产生盼望征地心理，但这更提高了他们对补偿的心理预期，同时不少农民更是看重土地的远期升值潜力而产生“惜售”心理。心理预期的提高意味着讨价还价的博弈更加激烈，而由于各地的区片补偿标准并未迅速提高，由补偿标准诱发的征地型群体性事件大幅度增加；同时，对土地远期升值潜力的看重催生出大量拒绝征地的“钉子户”，同样会诱发征地型群体性事件。

第二，从征地过程来看，农民的离散化同样容易诱发征地型群体性事件。首先，一方面，与集体化时期农民对征地的态度截然不同，由于土地利益被个人化，而且征地对其当前和未来生活都可能产生重大影响，因此农民对征地极其重视；但另一方面，征地方案以及补偿、安置标准都是由政府单方面确定的，农民并没有真正参与的权利。虽然法律要求就方案“予以公告”和“听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”，但这只是事后的公告和听取意见，而且由于法律规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，因此，很少有政府真正听取并吸收农民意见，征地行为本身及其补偿标准很难得到农民的认可，极易因安置补偿标准诱发群体性事件。其次，在土地利益被个人化的背景下，征地变成基层政府与大量农户之间的利益博弈，极大地提高了征地的谈判和交易成本，而且极易引发群体性事件。一方面，由于土地利益个人化，征地很大程度上变成了基层政府与农户之间的利益博弈，基层政府不得不面对数量众多的被征地农户，而且其与农户之间并不存在组织隶属关系，甚至不存在权利义务关系，因此谈判和交易成本必然大幅度提高；另一方面，由于不同地块的区位不同，地上附着物的形态和价值不同，征收时间不同，不同农户的谈判能力不同，其补偿也会有差异，农户之间横向和纵向的攀比，也是不少农户拒绝征地和诱发冲突的重要根源。再次，虽然农民并不享有真正的实质性的参与安置补偿方案制定权，但《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》却规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”，而且“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。由于农民签字是其报批土地的前提条件之一，等于该文件在形式上赋予了农户否决权。显然，基层政府对安置补偿的实质决定权与农民形式上的否决权存在尖锐矛盾。在上述矛盾作用之下，基层政府要么弄虚作假，未批先征，以租代征，这必然会诱发冲突；要么为获审批手续而强迫农民签字，同样会激起农民的激烈反抗而诱发群体性事件。

第三，由于农民缺乏组织资源，容易使征地矛盾激化和暴力化，从而引发群体性事件。在征地过程中，村集体组织由于其行政化特征，很难公开站在农民立场上与基层政府作对，因此难以成为农民土地维权的组织依托；同时法律又不允许农民成立其他政治或社会性组织。一旦农民就征地问题与基层政府发生矛盾冲突，只能以家庭为单位进行解决。由于多数农民家庭的社会资源非常有限，信访、申诉、诉讼是其为数不多的几种解决机制，而这些机制又都是极其低效的。因此，一方面，不少屡次碰壁的农民会由失望变为绝望，从而走向暴力抵抗或者自杀、自残等极端行为，从而诱发群体性事件；另一方面，面对强势的基层政府，尤其在面对政府强拆、强征的时候，单个家庭的农民要么屈从，要么以身甚至以命抗争，而后者是则引发群体事件的最主要诱因。

第四，农民的离散化特征决定了农村征地型群体性事件燃点低和对抗性强的特点。正如科赛所指出的，“在一个系统中，社会各单位之间的关系在功能上相互依赖越小，则缓解冲突与紧张的制度化手段的有效性越低，因此冲突就更加激烈”[5]。由于离散化的农民既疏离于行政系统，又缺少充足的社会资本，在征地博弈中处于相对孤立无援的地位，效能感低，归属感差，抵触情绪和怨恨情绪比较突出，一旦无法达成其自认为的合法预期，便容易以对抗甚至自残、自杀、以身阻止施工等极端行为对抗征地，导致征地型群体性事件的燃点极低，且对抗性较强。

三、农民组织化与征地型群体性事件的治理

如上所述，频繁发生的征地型群体性事件不仅与土地产权制度和征地制度有关，而且与农民分散化和孤立化的组织状态密切相关，要有效预防和化解征地型群体性事件，必须在改革土地制度的同时，改变“农民家庭现在离群孤立,一个个单独地站在国家权力机构面前”[6]的组织状态，提升农民的组织化水平。

（一）农民组织化对预防和化解征地型群体性事件的必要性和意义

第一，培育新型农民组织是保护农民在征地过程中的土地权益，预防征地型群体性事件的需要。征地过程中农民土地权益无法保障是征地型群体性事件的主要根源。据温铁军等研究发现，在土地增值收益分配中，“农民的补偿款占5%－10%，地方政府拿走土地增值的20%—30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%—50%”[7]。为预防和化解征地冲突，国家高度重视在征地过程中农民土地权益的保障，2013年通过的《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出，“要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”[8]。要实现上述目的，必须首先改变农民在征地过程中的弱势地位，培育和发展农民组织，赋予农民以组织资源和依托，提高其在土地征收中的博弈地位和能力，通过农民组织影响政府政策，通过切实提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障其在征地过程中的土地权益，达到从源头上预防征地型群体性事件的目的。

第二，农民的组织化是重塑征地过程，实现征地过程有序化和均衡化的必要条件。正如米格代尔所指出的，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。由于农民的离散化导致征地博弈的无序化和灰色化，从而极易演化成群体性事件。要彻底重塑征地过程，必须改变农民离散化的状态，通过农民的组织化，将农民的土地权益纳入产权清晰的农民组织，将征地过程改造成基层政府与行动能力强、理性程度高的农民组织之间的博弈，可以保证征地博弈的法治化和有序化，保证土地利益分配的均衡化，既充分保证农民的土地权益，又减少政府的谈判和交易成本，从而避免征地型群体性事件的发生。

第三，农民组织可以扮演农民与基层政府之间“缓冲器”和“减压阀”的角色，降低群体性事件发生的几率及其烈度。在现行征地中，由于政府直接面对法制观念淡薄、利益诉求渠道缺乏的单户农民，缺少中间的缓冲地带和减压装置，一旦发生矛盾，无法通过协商、谈判和相互妥协的办法解决，极易激化升级为群体性事件。通过建立农民组织，可以起到中介的作用，扮演协商平台和谈判斡旋者的角色，在政府和农民之间传递和沟通信息，消除猜疑和误解，从而防止矛盾的积累、激化和升级。

第四，农民组织还可以起到培育农民理性水平、法治观念和政治参与技能的作用。一方面，由于新型农民组织是按照现代法治要求进行运作和管理的，参与组织生活本身就是对农民法治观念和理性水平的塑造过程；另一方面，新型农民组织可以依托其人才优势，对农民进行有组织有计划的培训教育，达到提升其理性水平、法治观念和政治参与技能的作用，通过培育理性农民的办法达到预防和减少征地型群体性事件的目的。

（二）农民组织化的政策建议

笔者认为，出于预防和化解征地型群体性事件的目的而进行的农民重新组织化，既不能走上世纪50年代权力强制下的人民公社化的老路，也不能走西方国家早期阶段的自发式道路，而应适应我国当前的现实特点，在政府的帮助和扶持之下，坚持“民办、民管、民受益”的原则，走自主发展道路，建立以土地合作为基础，多种形式并存的组织化道路。

第一，就组织形式来看，既要建立以土地承包权为基础的，产权清晰、权责明确的合作经济组织，又要积极鼓励建立各类社会和政治性组织。

首先，将分散、孤立的农民结成产权清晰、权责明确的现代法人治理组织，是成功改革征地制度和预防、化解征地型群体性事件的必要前提。目前学界普遍认为提高补偿是预防征地冲突的关键，但他们没有看到许多农民虽然因征地而一夜暴富，但仍然会与政府发生冲突的事实。笔者认为，虽然总体而言提高补偿是必要的，但单纯提高补偿的做法肯定无法有效预防和化解征地型群体性事件，甚至可能会起到适得其反的作用。解决问题的关键在于，以农民的土地承包权或经营权为基础，按照现代法治要求，组建规范化、标准化的专业合作社、股份合作社或其他各类法人组织，从而将征地过程改造成基层政府与依法治理的农民组织之间的理性有序博弈，改变目前征地谈判和交易成本畸高，博弈过程无序化甚至灰色化的特点，既可以改变分散孤立的农民力量薄弱，利益难于保障的难题，又可以降低政府的征地谈判和交易成本。

其次，发展理性成熟的农民社会和政治性组织是预防和化解征地型群体性事件的必要条件。正如程同顺所指出的：“各国农民政治组织的成功经验显示了在现代社会中农民的自我组织对于保护农民自身利益、促进农业的稳定发展及维护社会政治安定有不可替代的作用。”[9]在当前社会阶层充分分化的背景下，唯有允许和鼓励农民政治和社会组织的发展，才能切实改变农民的弱势地位，使其有能力影响政府的征地政策，监督政府的征地行为，保护征地过程中自身的土地利益；也只有允许其政治和社会组织的发展，才能逐步改变单户的农民面对政府时的无助与过激行为，使其逐步养成通过自身组织理性合法地进行利益表达的习惯，从而实现预防和化解征地型群体性事件的目的。

第二，在农民组织化的路径方面，应坚持自主发展与政府帮助相结合的方式。

首先，正如学者们在《广州共识》中所提出的，“和世界上其他任何国家一样,中国农民天然地有着寻求合作的意愿和能力”[10]，农民组织的发展应避免走上世纪50年代人民公社化的老路。尤其在当前各地农村的经济发展水平、自然条件、社会构成、风俗习惯等都差别巨大的条件下，“在农民的组织化模式选择上，必须考虑到各地的差异性，赋予农民充分的自主选择权”[11]，即应由农民在遵守国家法律和政策的前提下，根据当地社会现实的需要，选择适合自身特点的组织形式和发展道路。

其次，政府应正确定位自身在农民组织化过程中的角色，应该坚持“推动而不强迫，扶持而不干预，参与而不包办”[12]的原则。为此，政府一方面应克服长久以来的“恐合症”，积极支持农民经济合作组织和社会政治组织的发展，为其提供适宜的社会环境、法律和政策保障、资金和人才支撑、技术和设施服务等等；但另一方面，政府又应充分尊重农民的自主权，切忌犯越位包办或者强迫命令的错误。在发展速度上，要充分考虑各地的现实条件，不宜以行政命令的形式进行“一刀切”；在组织形式选择上，要充分尊重农民自身的意愿和选择，不能按照政府自身意志进行一律化要求；在农民组织与政府的关系上，避免按照行政隶属关系的模式管理和命令农民组织。

第三，在征地过程中，农民组织与村级组织之间应该是各司其职和相互补充的关系。农民新型组织的发展并非要取代现有的村级组织。在土地所有权、承包权和经营权三权分离的背景下，村级组织由于被取消在承包期内调整土地和重新发包的权利，再加上其与基层政府之间的隶属关系，已难以起到保护农民承包权和经营权的作用，相反，许多征地型群体性事件恰恰是农民与村级组织之间的矛盾诱发的。因此，村级组织在这方面应扮演的是土地所有权人的角色，即代表全体村民接受并合理使用土地和分配土地补偿款；而农民合作组织不仅要保证农民的承包权和经营权在征地过程中得到来自政府的合理补偿，而且要监督村级组织，防止其侵吞、滥用或者不合理分配土地补偿款，以及侵害农民的安置补偿费用。在面对基层政府的征地行为时，双方则需要合作以共同保护农民的土地权益。

[1]于建嵘：《农民土地维权抗争的调查》，《中国经济时报》2005年6月21日。

[2]刘能：《当代中国群体性集体行动的几点理论思考——建立在经验案例之上的观察》，《开放时代》2008年第3期。

[3]贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第321页。

[4]徐勇、邓大才：《社会化小农：解释当今农户的一种视角》，《学术月刊》2006年第7期。

[5][美]乔纳森.H.特纳：《社会学理论的结构》，田曲辉等译，浙江人民出版社1987年版，第202页。

[6][美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与农村发展》，中华书局1992年版，第322页。

[7]杨帅：《经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化》，《湖北行政学院学报》2013年第4期。

[8]中共中央、国务院：《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》，《人民日报》2013年2月1日。

[9]蒋永甫、甘凤：《公共性成长：农村公共型人才开发现状及其路径构建》，《湖北行政学院学报》2013年第4期。

[10]中国农村发展论坛组委会：《广州共识：让农民组织起来》，华中师范大学学报（人文社会科学版）2007年第1期。

[11]张红宇：《提高农民组织化程度的模式选择》，《湖北行政学院学报》2012年第5期。

[12]黄祖辉、徐旭初、冯冠胜：《农民专业合作组织发展的影响因素分析——对浙江省专业合作组织发展现状的探讨》，《中国农村经济》2002年第3期。