提高执行力是全面深化改革的内在要求※

○ 柏必成

（作者系河南省委党校博士）

一分部署，九分落实。党的十八届三中全会设计了改革的路线图，制订了改革的任务书，而实现改革的目标，则要靠踏石留印、抓铁有痕的劲头和强大执行力。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》形成之后特别强调，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”[1]。李克强总理也在不同的场合反复强调，“改革贵在行动，喊破嗓子不如甩开膀子”，“干一寸胜过说一尺”。

一、提高执行力与全面深化改革的内在联系

提高执行力与全面深化改革存在着密切的内在联系，不论是从全面深化改革作为一种制度与政策变迁过程的角度来讲，还是从全面深化改革总目标的角度来讲，提高执行力都是全面深化改革的内在要求。在全面深化改革的时代背景下，对于执行力的提高无论怎样强调都不算过分。

首先，从全面深化改革作为一种制度与政策变迁过程的角度来讲，任何改革都是一个制度与政策的变迁过程，当前的全面深化改革也不例外。而制度与政策的变迁又表现为两个方面：其一是新的制度与政策的制定；其二是新的制度与政策的执行。这两方面有机统一，共同构成制度与政策的变迁。如果改革只是表现为一系列制度与政策的制定，并没有真正将这些制度与政策付诸实施，那么改革就会面临“政策悬浮”与形式主义的危险，只会停留在口头上与纸面上，根本不能说实现了真正意义上的改革，更谈不上改革的效果。这样也必然会动摇公众对于政府和改革的信心，使改革难以凝聚起广泛的支持力量并面临更大的困难与阻力，从而产生更为久远的负面影响。因此，全面深化改革必须提高执行力，通过执行力的提高，将全面深化改革这一制度与政策变迁的过程完整地推向前进，以使改革的预期效果得以真正显现，使公众的改革诉求得以有效满足，并为后续的改革提供良好的基础、创造有利的条件。

其次，从全面深化改革总目标的角度来讲，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。应当说，治理本身就是一个蕴含有现代性的概念，从统治到管理再迈向治理，这是一个不断现代化的过程，治理体系与治理能力本身就应具备现代化的特征。而国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[2]，因此国家治理体系的现代化意味着制度的现代化，国家治理能力的现代化则意味着制度执行能力的现代化。一方面，全面深化改革要求制度现代化水平的不断提高，制度起着根本性、全局性与长远性作用，改革就是要除旧布新，实现制度上、体制上、机制上和政策上的突破与创新，以形成一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。另一方面，全面深化改革又要求制度执行能力的不断提高，确保现代化的制度能够得以顺利实施。国家治理体系与国家治理能力具有紧密联系，但两者又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强[3]。相应地，制度体系的完善也不自然而然意味着制度执行能力的提高，即使再好的制度也只有通过执行才有意义，现代化的制度通过现代化的执行能力去加以实施才说明改革得到了实实在在的推进，因此在强调治理体系现代化的同时，还必须强调治理能力的现代化和执行力的提高。党的十八届三中全会提出的总目标也表明，全面深化改革对于执行力的提高有着内在要求，执行力的提高是全面深化改革的应有之义。

二、以执行力的提高推动全面深化改革的进程

影响执行力的因素是多方面的，诸如制度与政策是否科学、制度规定与政策目标是否具有约束力、执行主体是否具备良好的能力与素质、执行的资源保障是否有力、执行的宏观环境是否有利，等等。相应地，提高执行力就需要从不同方面来采取措施。

（一）要在制度现代化与政策科学化上下功夫

现代化的制度与现代化的执行能力互为依存，现代化的制度要通过现代化的执行能力来发挥效能，现代化的执行能力也需要通过现代化的制度搭建平台来得以展现。平台搭建好了，执行能力才能充分展现出来，如果制度本身不完善，政策本身不科学，那么执行能力必然会受到制约。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了总体布局，对一系列具体领域的改革也提出了要求，接下来首先要做的就是细化改革的措施，针对具体的改革议题制定出科学、有效、可行的改革方案，将改革的思路、意图转化为具体的制度与政策。实际上，党的十八届三中全会以后，多个具体领域的改革方案与诸多新的政策措施相继出台。需要注意的是，凡属重大改革要于法有据，当改革与现有法律存在冲突时，要先立法后改革，始终确保在法治轨道上有序推进改革。

（二）要强化制度规定与政策目标的约束力

有些时候之所以制度和政策在执行当中不了了之，相应的改革推进不下去，原因就在于制度规定与政策目标缺乏约束力。而强化制度规定与政策目标的约束力，使之从软约束变为硬约束，一是要减少制度规定与政策目标的模糊性，让人们对于改革要达到的效果有一个明确的预期，对于评判改革效果的标准有一个清晰的认识，不能因为制度规定与政策目标上的模糊性而让人们对改革感到无所适从，或者让一部分人能够钻制度的空子，用基于自身利益的“灵活性”来损害改革的原则性；二是要加大监督与问责的力度，监督与问责是改革当中的必要环节，要强化绩效观念与结果意识，不能有方案无部署、有部署无检查、有检查无奖惩，切忌监督与问责中的形式主义。

（三）要努力提高执行主体的能力与素质

改革总要由人来实施和推动，确保执行主体具有较高的能力与素质对于改革的顺利推进意义重大。一是要选好人、用对人，避免选人用人上的“逆向选择”，即违背选人用人的初衷，选的用的不是合适的人，而是不合适的人。选人用人上之所以出现逆向选择，根本原因在于对人不能进行客观和全面的衡量，或者是只看到了某个侧面，或者是只看到了表面现象，据此所作出的判断很可能是错误的。因此，对一个干部进行衡量，应坚持全面的、历史的、辩证的观点，坚持习近平总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”这五条标准，避免简单以国内生产总值增长率论英雄的做法，避免只看显绩不看潜绩的做法，避免唯票取人、唯分取人的做法，让真正优秀的干部在改革中大有作为。二是要加强对执行主体的干部教育培训和实践锻炼。干部教育培训与实践锻炼是提高执行主体能力与素质的两条重要途径，它们体现了理论与实际的结合、知与行的统一，两者密切配合、共同作用才能起到应有的效果。干部教育培训应着眼于国家的需要、组织的需要、改革的需要以及执行主体开展实际工作的需要，力求在坚定干部理想信念、提高干部理论素养、增强干部党性修养、改进干部工作作风，以及提升干部德才素质和履职能力等方面取得实效。同时，国家和组织也应积极创造条件，使执行主体在实践中得到培养、锻炼、成长与提高。执行主体也应珍惜国家和人民赋予的工作机会，在实践锻炼中切实增强责任意识与担当意识，做到善于思考、善于总结，不断提高自身在推动改革当中的本领与能力。

（四）要加强执行的资源保障

在改革中，仅有良好的愿望是不够的，还要有实施的条件、资源的保障，离开了必要的物力、财力等资源作为保障，提高执行力很容易成为一句空话。另外，改革是一种创造性的毁灭，特别是当前我国的改革已进入攻坚期和深水区，要革除发展中的痼疾，要克服前进中的障碍，要突破利益固化的藩篱，必然是有成本、有代价、有阵痛的。而缺乏必要的物质基础和资源保障，就有可能承受不起这样的成本、代价与阵痛，正如一个体质太弱的病人不能下猛药一样。因此，改革决不能脱离发展，一方面，改革本身就是为了发展，以增进人民福祉作为出发点和落脚点；另一方面，改革也需要发展所提供的物质基础来保障改革的顺利推进。这就要求正确处理改革与发展之间的关系，就经济领域的改革而言，调结构、转方式是我国经济获取长期发展动力的必然要求，基于调结构、转方式的改革需要，我国不惜以牺牲一定程度的经济增长作为代价，但这并不意味着我国就完全放弃了对于经济增长的要求，没有一定的经济增长速度，不仅会影响到就业和民生改善，而且会影响到调结构、转方式这一改革所需要的物质基础与资源保障。

（五）要优化执行的宏观环境

执行环境是一个宏观的背景性因素，影响到一系列领域制度与政策的执行。良好的环境能够为执行创造一个有利的条件，有助于改革的顺利推进；恶劣的环境则会使执行遭遇重重困难，甚至使既定的改革进程被打断，这种情况在我国1978年后的改革历程中是曾经出现过的[4]，由于1980年代末我国出现的严重通货膨胀以及政治风波，一些领域的改革议题不得不被暂时搁置起来，直至经济形势与政治形势好转之后才重启改革议程[5]。优化执行环境涉及到民主政治进程的推进、经济发展方式的转变、社会和谐程度的提高等各个方面，这需要全社会的共同努力，需要经济、政治、文化、社会、生态等文明进程的整体推进，需要各个领域改革措施的协同发力[6]。

总之，提高执行力是全面深化改革的内在要求，而提高执行力则需要采取多方面的措施，并力求发挥出这些措施的组合效应与整体功能。通过执行力的提高，大力推进全面深化改革这一制度和政策的变迁过程，促使全面深化改革总目标的有效实现。

[1]秦杰等：《让改革旗帜高高飘扬——中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的诞生记》，《人民日报》2013年11月19日。

[2]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。

[3]中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第28页。

[4]柏必成：《改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析——以多源流理论为视角》，《公共管理学报》2010年第4期。

[5]赵雪峰：《论政府社会管理职能的实现》，《湖北行政学院学报》2013年第3期。

[6]罗红波、程关松：《社会风险规制视域下的行政强制代履行制度创新研究》，《湖北行政学院学报》2013年第2期。