市场化——国有林场改革的新思路

（广西国有七坡林场，广西 南宁 530025）

1 国有林场改革的理论与实践

国有林场是我国生态建设的主力军。但是由于管理机制混乱、森林资源禁伐限伐政策以及基础设施落后等原因，全国4855家国有林场中，贫困林场数量达3485家，占总数的72%。贫困林场总人口233万，占国有林场总人口的83%[1]。作为市场经济改革最后一块“处女地”，国有林场改革迫在眉睫。

国内学者对国有林场的改革基本围绕国有林场分类经营、国有林场可持续经营、管理体制和经营机制等问题展开研究。国有林场分类经营的研究从姚庆端的研究开始，当前的主流观点是按照国有林场经营的森林是否是生态公益林确定国有林场是否是事业单位, 基础是森林分类经营；国有林场可持续经营研究始于徐正春，主要分析影响国有林场可持续经营的主要因素，进而提出解决措施，涉及国有林场的各个方面；国有林场管理体制和经营机制研究则以沈茂成、孔明为代表，主要是剖析现行管理体制和经营机制，提出建立保障国有林场可持续发展的长效机制[2]。在实践上，酝酿多年的国家层面国有林场试点改革于 2011年在七省铺开：江西、浙江等省将绝大多数国有林场列为公益性事业单位，人员和机构经费均纳入同级财政预算。

这些研究与实践基本沿袭了林业实施分类经营的思路,为国有林场的进一步改革发展奠定了基础，但它们更多关注于国有林场目前表层的困境及其解决，缺乏结合经济、社会变迁背景下对关键问题、深层次的全面深入的探讨。

十八届三中全会提出“要让市场在资源配置中起决定性作用”。市场决定资源配置的优势在于，作为市场经济基本规律的价值规律，具有通过市场竞争激励先进、淘汰落后的优胜劣汰机制、通过市场交换形成分工和协作的社会生产的机制，通过市场价格自动调节供给和需求的机制，从而引导资源配置的优化。因此，市场决定资源配置的本质要求，就是在经济活动中遵循和贯彻价值规律、竞争和供求规律。本文将跳出传统研究路径依赖的惯性，以社会、经济发展的趋势为宏观背景，将广西国有林场改革作为实证分析的对象，认为市场化是国有林场改革一个可供选择的方向。

2 国有林场所面临的困境

2.1 国有林场性质问题

国有林场在计划经济时期基本是全额拨款的生产性事业单位。改革开放后，大多数国有林场实行事业单位市场化管理的体制，致使国有林场处境非常尴尬：既不能像企业一样自主经营，也不能与其他公益事业单位一样得到公共财政支持。很多国有林场处于“企不企、事不事、工不工、农不农”的四不像的性质。21世纪以来，在生态环境恶化倒逼压力下，国家对生态公益林建设日益重视，国有林场的任务从木材生产为主转向生态利用为主，国有林场的性质又趋向纯事业单位性质，很多地方已经或将国有林场按全额拨款或差额拨款事业单位管理。其原因主要是生态公益林属于公共产品，应当由政府提供；此外，传统的“大政府，小社会”的思维管理模式的根深蒂固、既得利益群体对公共资源的“路径依赖”也是加剧这一趋势的原因。但如果将全国4855家国有林场全部纳入事业单位进行管理，政府必然将耗费巨大的财政资金,加剧所属事业单位庞大、人员臃肿、效率低下的问题；另外一方面，全额拨款事业单位性质下的国有林场，其产业发展也很难与林场分离。这必然导致“国进民退”、政府“既是运动员也是裁判”等一系列社会倒退现象。

2.2 国有林场的隶属与级别

国有林场按隶属关系分为省级、地市级与县级。省、直辖市、自治区林业厅（局）直属林场一般为处级、副处级单位，地市林业局直属林场一般为副处级或科级单位，县属林场一般为科级、副科级乃至股级单位，各地存在着较大差异。还有的省份将省属国有林场按照地理、生态、经济区位重要程度和经营(保护) 林地面积、职工人数、资产总额、总产值等，划分为大一型林场、大二型林场、大三型林场、中一型林场和中二型林场。“目前省级管理的占 10%、地市级管理的占 15%、县级管理的占75%。”[3]有些国有林场又与自然保护区、森林公园等交杂在一起。在我国分灶吃饭的财政体制下，对林场的财政资金分配是难以协调的：省级或发达地区的林场可能会获得更多的资源支持，而基层、贫困地区林场则可能面临资金缺乏、人才流失等可持续发展的困境。此外，国有林场的隶属与级别的混杂也容易造成管理体制不顺畅、政出多门、管理幅度过大、管理层次过多等官僚主义倾向。

2.3 国有林场的运行资金来源问题

按照目前的改革思路，绝大多数国有林场在确定为事业单位之后，其运营与人员经费要纳入同级财政预算。问题在于：第一，位于经济欠发达地区的国有林场占大多数，国有林场确定为事业单位后势必给地方构成财政资金支付压力，形成越穷支付越多的局面，即使由省级财政支付，仍然存在穷省支付多富省支付少的问题，在“费随事转”改革尚未到位的情况下，落实政策的难度较大。第二，从国有林场主要承担的生态公益林的生态公益性质来看，党的十八大把生态文明建设上升为“五位一体”总体布局，体现生态文明已经成为国家层面的战略与需要。所以，生态公益林首先是为了满足国家生态建设的需要，其次才是省、市、县生态建设的需要。根据谁受益谁承担的原则，应该是中央承担财政支出的大头，其次才是省、市、县。所以，目前的改革思路值得商酌。

2.4 国有林场的历史负担与人员问题

2012年林场在职职工人均收入仅为1.2万元，远远低于全国其他城镇企事业职工年平均工资4.2万元的水平，且还有不少林场不能按时足额发放工资。目前没有参加基本养老、医疗和失业保险的在职职工分别达到15万、25万和30万。[4]国有林场巨大的历史债务, 既造成国有林场经营举步维艰，也是造成国有林场拖欠职工工资，不能保证职工参加基本养老险、医疗、失业保险等社会保障的重要原因。1998到2007年10年间，中央财政累计投入扶贫资金9.9亿元，但相比 250亿元的各种债务是杯水车薪。[5]大多数国有林场的历史债务是由于前一历史时期突击荒山绿化、生态补偿资金不到位以及“林场办社会”引起的，需要从体制上进一步进行理顺。

3 市场化促国有林场改革分析

面对以上问题与困境，还有没有除了“全面向公益性事业单位”或“面对困局停滞不前”的第三条道路呢？在国内缺乏可供借鉴的理论情况下，西方国家的经济社会改革理论与实践对我国的国有林场改革具有启示作用：

3.1 新自由主义与林场改革

亚当·斯密曾经提出，“市场经济中个人在追逐自己利益的同时，使社会上所有人的利益都达到最大。”他强调“要让市场这只看不见得手来发挥市场在资源配置中的核心作用。新自由主义继承了亚当·斯密的思想，强调应该限制政府的权力，从“大政府”向“小政府”转变。他们主张缩减政府税收和开支；推动国有资本向私人资本出售，同时着力放松不必要的监管。政府不能解决问题，因为政府本身就是问题。

在新自由主义的影响下，从20世纪80年代开始，里根和撒切尔夫人在大刀阔斧进行经济改革，不仅使美英两国成功摆脱了滞胀，而且还开创了全球经济的“大稳健”（the great moderation）时代。根据经济学家拉弗的估算，1980年里根上台时美国私人部门的实际净财富存量（资产减去负债）大约为25万亿美元，2007年这一数字已经飙升到57万亿美元，这意味着美国人近30年创造的财富比之前200年还要多[6]。

克鲁格曼曾说过，经济学家只有一个样本，那就是历史。长期以来，政府主导市场经济的发展带来了中国经济30多年的繁荣，但政府过度干预经济的问题也带来了资源浪费、效率低下等问题，作为社会、经济系统之一域的国有林场改革也未能幸免。尽管国情有所不同，此次国有林场改革也同样需要一场发展思想的革命。就像李克强总理所说，“改革是中国最大的红利”，而改革的方向就是“把错装在政府身上的手换成市场的手”。要发挥市场这只看不见的手在国有林场改革中高效率的配置作用，就必须厘清一个前提：即界定国有林场向社会所提供的产品的性质，这涉及到公共产品理论。

3.2 公共产品理论与国有林场改革

根据公共产品理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森认为，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。[7]

目前，国有林场被定义为“生产性事业单位” 既培育、管理生态林，也涉及木材加工以及房地产等盈利性行业。部分生态环境良好的地区还从事桉树种植、珍贵树种的培植。从公共产品理论看，培育、管理生态林属于纯公共产品；木材加工以及房地产等属于私人产品；而桉树种植、珍贵树种的培植应该属于准公共产品。因此从结构上看，国有林场主要提供私人产品与准公共产品，而公共产品的生产只是其中一部分。政府提供公共产品并不意味着政府直接生产公共产品，它可以由市场中第三方提供服务，这种模式可以提高效率、降低行政成本。所以，国有林场并不是生态林这种纯公共产品的唯一供给主体。

由此可见，通过市场的资源配置，建立完善的国有林场混合制经济体制，构建开放型经济新体制，激发国有林场的活力，加快国有林场经济转型升级，提供高效廉洁的社会服务，是国有林场改革一个较优选择。从实践看，广西运用市场机制成功实现了国有林场的崛起就从实证上充分印证了这一点。

4 市场化促改革发展——广西国有林场改革经验

近几年来，广西通过将市场机制引入国有林场改革，促使国有林场实现了跨越式地发展，成为了全国国有林场改革的一面旗帜。2011年末，广西国有林场资产总额近200亿元，实现总产值100亿元，经营总收入60亿元，国有林场已成为广西林业产业发展的主力军和“领头羊”，成为县域经济发展的重要引擎。[8]作为市场化促改革的成功模式，广西国有林场的改革具体体现在以下几个方面：

一是广西区党委、政府的政策支持。在大力倡导生态文明、发展绿色经济、低碳经济、生态经济的时代背景下，广西党委、政府从提升广西核心竞争力的战略高度，作出了建设生态文明示范区和林业强区的决定，出台了一系列支持林业改革发展的政策措施，提出了把广西建设成为全国生态文明示范区、全国林业强区、全国木材战略核心储备基地和全国林下经济发展的排头兵的奋斗目标。

二是深化管理体制改革。2008 年，为了推进与外商合作建设林浆纸一体化项目，自治区政府批准组建了广西林业集团，将区直林场部分商品林地划拨给广西林业集团，并将林场职工社会保障全部纳入社会养老保险保障范围，林场办社会问题移交地方政府。

三是创新经营管理机制。2011 年，启动实施区直林场“十二五”跨越发展上台阶工程，筹备组建广西北部湾林业股份公司和广西华岭林业股份公司等 10 多个专业股份公司。现已完成了各公司名称工商预核准等工作，其中种苗、肥料、林产化工、物流等 4 家公司已获正式批准成立。

四是全面扩大开放合作。大力推进国有林场之间、国有林场与企业、国有林场与金融机构的合作。区直林场先后与世界 500 强的印尼金光集团、芬兰斯道拉思索公司、日本王子公司开展林浆纸项目合作；与国内的海尔集团、青岛啤酒集团、阳光集团、祥盛集团等 10 多家大型企业合作开发林板、林化、房地产、商贸物流等产业，引进资金将达 100 多亿美元。

五是增强产业实力。广西国有林场充分发挥资源优势，不断优化产业结构，基本形成了以速丰林、经济林、花卉、绿化苗木为主的第一产业，以木材加工、林产化工为主的第二产业，以园区开发、林下种养、森林旅游、房地产开发为主的第三产业。

5 市场化是国有林场改革的“第三条道路”

目前，广西国有林场市场化改革取得了阶段性成果，虽然它仍有许多不完善之处，但它在实践上经验，为全国国有林场改革提供了可供借鉴新视角，主要体现为以下几点：

（1）国有林场市场化是国有林场改革一个可供选择的方向。管理体制和经营机制是制约国有林场可持续发展的重要原因。由于生态林的经营管理可以交由第三方负责，因此生态建设不是国有林场事业化的理由；同时，由于多元化发展、混业经营使国有林场难以事业化，国有林场事业化面临诸多体制难题，因此市场化才是国有林场改革与发展的方向。由于国有林场复杂多样，不可能只存在一种改革和发展模式，国有林场市场化应该是未来发展的方向之一。

（2）应当理顺国有林场的管理机制。各地应统一国有林场隶属关系，理顺国有林场管理体制，各级政府应承担起对生态公益林而不是国有林场的出资职能，切实解决国有林场的历史负担问题,完善社会保障体系，积极运用市场化手段构建国有林场的可持续发展机制。

（3）制度创新是国有林场改革的核心因素。国有林场改革和发展所面临的困难，如经济贫困，社会负担过重、基础设施严重滞后、资金投入不足，经营管理粗放等都必须依赖于制度创新。制度创新主要从两个方面展开：一是外部制度创新；二是内部制度创新。

外部创新主要是指营造有利于国有林场发展的制度环境，包括支持国有林场发展的优惠政策、政府的财政投入以及社会资金参股国有林场特别是要考虑以政府信用为担保，争取贫困国有林场发展所需资金；内部制度创新是指必须要建立可以激励林场职工工作动力的规章制度，如建立董事会制度、按劳分配、竞争上岗制度，提高经营决策的科学性、民主化等。

（4）产业结构调整是国有林场改革发展的抓手。国有林场应该根据自身比较优势大力发展产业：一是将第一产业做优：加强培育森林资源，是保持森林量继续持续上涨的需要；改变种植结构、增加树种，是林场经济发展、空间资源利用的需要；加强推广应用科技，是珍惜树种及林下经济综合发展的需要。二是将第二产业做强：推进林业各相关方向产业链，以扩大规模生产，增加林业产品价值和资源利用率，促进企业上市并建立特有工业园区，将林业作为发展的核心。三是将第三产业做大：挖掘林业附带潜力，以商贸业、房地产业、旅游业为关键点，打造精品、突出重点，发展第三产业。依托林场林木推进当地生态森林旅游业；依托林场原有古建筑推动文化历史旅游业；依托林场本地企业扩大工业旅游业。围绕各个旅游业发展当地房地产业及超市、商业街等附带产业，促进产业结构的优化与调整。

6 结语

“国营林场”向“国有林场”的转变不仅仅是名称的转变，已经标示着市场化、企业化的发展方向。国有林场改革与发展的基本方向，应当是国有林场深化企业化、市场化改革，真正成为市场经济活动的主体，而不是逆市场化改革的趋势，回归到事业管理模式。

[1]郝健,王胜男,贾达明.心系4855家国有林场75万姐妹兄[N].北京:中国绿色时报,2013-03-14.

[2]田明华,李红勋,王自力.中国国有林场改革与发展中若干问题的思考[J].林业经济问题,2009(4):108.

[3]国家林业局.2007中国林业发展报告[M].北京:中国林业出版社,2007:31,81.

[4]郝健,王胜男,贾达明.心系4855家国有林场75万姐妹兄[N].北京:中国绿色时报,2013-03-14.

[5]国家林业局国有林场和林木种苗工作总站.晋、辽、湘三省国有林场改革情况调研报告[A].生态建设与改革发展:2007年林业重大问题调查研究报告[C].北京:中国林业出版社,2008:160-164.

[6]管清友.从里根撒切尔主义到李克强经济学[EB／OL].http://gqingyou.blog.sohu.com/rss,2014-02-02.

[7]王利娜.公共品定价理论评述[J ].东岳论丛,2012(01):56.

[8]龙春舒,张振球.实现绿色崛起 看我国有林场[N].南宁:广西日报,2012-03-22.