山东省高等教育行政化的表现、成因及解决策略

● 吕凤娇

目前，山东省高等教育已迈入大众化时代。据《2013年山东省教育事业发展统计公报》显示，“2013年，山东省高等教育在校生（包括研究生、普通和成人本专科）总规模为223.13万人，比上年增加7.42万人，高等教育毛入学率为38.6%。”[1]入学率的增加固然有利于提高全民素质，但也给山东省高等教育事业带来许多新的挑战。高等教育的行政化倾向可以说是我省面临的巨大挑战之一，也是我省进行高等教育体制改革的首要关卡。集权式的管理模式、衙门式的学校机构、等级森严的领导阶层、官僚气的行事作风已经严重阻碍了我省高等教育的发展，高等教育去行政化刻不容缓。

如今，社会上对于高等教育去行政化的呼声愈来愈高。2004年，潍坊市率先在中小学推行校长职级制，力图以中小学改革为起点，逐步取消高校校长的行政级别。2011年山大校长宣布退出学术委员会，以实际行动表明自己去行动化的决心。而山东省所颁布的 《山东省中长期教育改革和发展规划纲要 （2011-2020年）》（以下简称《纲要》）、山东省教育事业“十二五”规划等政策文件，则为我省去行政化的行动给予政策上的支持。如《纲要》中提到，“实行政校分开、管办分离，明确政府管理权限和职责，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项。”[2]山东省教育事业“十二五”规划也提出“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，积极倡导教育家办学，减少和规范对学校的行政审批和直接干预。”[3]

一、高等教育行政化的意蕴解读

明确高等教育行政化的内涵，首先需对高等教育行政与高等教育行政化这两个概念进行区分。

行政在《辞海》中有两层含义：“一是泛指各种管理工作，如国家管理工作、社团管理工作、企业管理工作、事业单位管理工作等；二是专指国家行政机关的组织管理活动，这种活动须以宪法和法律为依据，包括了国防行政、外交行政、司法行政、教育行政、科技行政、文化行政、卫生行政、体育行政以及国民经济方面大量的组织管理活动。”[4]由此推演，高等教育行政则是指政府和高校关于高等教育的管理工作及组织活动。高等教育行政为学术而设，其实质是一套维护学术正常运转的管理模式。在其帮助之下，高校能够最大限度的发挥其管理效率，促进高校组织目标的实现。“化”，指某种性质或状态的变化。高等教育行政一旦被赋予“化”，其意义就发生了很大的改变。它由一种管理模式演变为某种管理模式的滥用。所谓高等教育的行政化，意“指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理”，[5]即政府与高校行政权力盛行所造成的学术衰微的现象。

高等教育行政与高等教育行政化仅一字之差，性质却截然不同，理清二者的界限尤为重要。高等教育行政有其存在合理性。行政管理是学校管理的重要组成部分，它通过一套条理清晰的管理模式解决了许多学术管理无力解决的问题，例如学校的人员编制、资源配置、校园安全等方面，都需要行政的介入。高等教育行政化具有其不合理性。高校属于学术性组织，研究学问、创造知识、传承文明是它的主要任务。然而，自高等教育出现行政化趋势后，高校的任务发生了变化。对于高校来说，政府的行政指令似乎比教育规律更为重要。学术领土也因行政权力的挤压而逐渐缩小。行政权力僭越了学术的领导地位，成为高校的掌控者。如今，我们所说的去行政化绝不是撤销行政部门，而是打破这种本末倒置的现象，让“行政回归行政，学术回归学术”。

二、山东省高等教育行政化的表现

“高等教育行政化倾向表现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向（外部行政化），一是学校内部管理的行政化倾向（内部行政化）。”[6]笔者尝试从这两个层面来分析山东省高等教育行政化的现状：

（一）山东省高等教育外部行政化的表现

高校外部行政化倾向主要体现在政校关系上，“近年来，行政部门对高等学校的干预和管理有越来越深入、越来越全面的趋势，并呈现出一种全能主义的管理理念和行为。”[7]

首先，高校自主权没有得到彻底落实。《高等教育法》明确规定，“高校作为一个独立的法人机构，在招生计划、专业设置、科研开发、教学等等方面享有自主权。”尽管山东省一直在拓宽高校放权界限，然而对于高校自主来说还远远不够。政府对教育的集权控制已成为一种惯例，法律所赋予高校的自主权总受到政府各种规章制度的制约。如关于高校招生问题，我省就多次下达文件予以规范。“高校要严格执行国家下达的招生计划，严禁无计划或擅自突破计划规模进行招生；未经教育部备案、核准、下达的招生计划一律不得安排招生。”[8]政府的干预尽管有利于规范招生行为，但使得高校招生缺乏灵活性，不利于人才的选拔。

其次，政府对高校进行行政级别的划分。国家按照一定标准将高校进行行政级别的划分。“985工程”院校属于副部级，包括“211工程”在内的所有省市属院校属于厅局级。“在山东省普通高等学校中，共有中央部属高校3所，省属高校69所，市属高校30所，民办高校38所；3所中央部属高校均为 “211工程”学校，其中2所为“985工程”学校。[9]“对高校划分行政级别，有利于提高其社会地位，但同时也损害了高校的学术发展。我们如今衡量高校实力往往优先考虑其行政级别，高校的学术底蕴、文化氛围、教育质量、科研成果等核心指标却被放在了第二位。

最后，高校校长一般由上级部门委任。我国高校校长选拔方式一般有三种方式：政府直接任命式、学校公开招聘式、校内自主遴选式。山东省目前普遍采用的是政府直接任命式，校长主要是由教育部有关部门予以推举、考察和任命的。如在《中共教育部党组关于张荣、徐显明同志职务任免的通知》中就体现了山大校长的任命方式，“经研究并与中共山东省委商得一致，决定：张荣同志任中共山东大学委员会委员、常委；免去徐显明同志的中共山东大学委员会常委、委员职务。”[10]由上级任命的校长，在工作中更有利于获得上级部门的支持，有利于政府与高校的合作往来，但造成了校长在办学过程中更习惯于听从上级指令的倾向。

（二）山东省高等教育内部行政化的表现

首先，冗杂的行政机构和行政群体。高校内部行政机构名目繁多，并且对应着庞大的行政群体。“2013年，全省高等学校教职工14.51万人，其中专任教师10.07万人。”[11]而国家规定，“全校党政管理工作人员编制原则上控制在全校事业编制教职工人数的12－15%”。[12]显然，我省许多高校已经超过了这个范围。冗杂的行政机构，容易造成教育信息传达的不对称。庞大的行政群体，更是一种极大的资源浪费。

其次，“重官气轻学气”的学校氛围。一方面，高校成为机关干部的聚集地。据《2013年山东省教育事业发展统计公报》，山东省高校内起码有4名副部级干部，200名厅级干部。除政府外，也就只有高校拥有这么庞大的高级干部群体了。另一方面，以“官本位”思想为核心的官样文化也在逐渐侵蚀人们的心灵。相比学术研究，不少人更乐于追逐行政头衔。那些真正研究学术的人在一定程度上被边缘化、角落化了。

最后，学术组织的严重异化。山东省高校内部具有各种各样的学术组织，例如山东大学于2010年成立了学术研究部来统领学术事务，山东政法学院具有体现学生自治特点的鼎麓书苑，等等。学术组织的成立有助于拓宽师生参与高校事务的渠道，然而，如今高校的学术组织也被赋予了太多的行政色彩。一方面，组织成员身份复杂。除教授外，校长、系主任等带有行政身份的人员也纷纷加入学术组织，并在其中享有很高的话语权。另一方面，学术组织权力有限。只有对学位评定、科研成果评定、科研立项等少数几项事务具有决策权，大部分学术事务还须上报给校人事部门最后裁定。

三、山东省高等教育行政化形成的原因

山东省高等教育出现行政化倾向的原因是复杂的，是内部因素与外部因素综合作用的结果。

（一）山东省高等教育行政化形成的外部原因

首先，政府掌握着高校的生存资源。目前，山东省实行的是以政府财政拨款为主、其他多种方式筹措经费为辅的教育体制。然而，由于教育经费筹措渠道并不健全，与学校生存息息相关的人、财、物还是主要来自政府的划拨，一旦缺乏政府的经费支持，高校将面临生存危机。

其次，社会环境的泛行政化。山东省目前处在一个泛行政化的社会大环境。上至国家机构，下至私营企业，我们总能看到行政文化的存在。高校是要与社会打交道的，在全社会泛行政化的情况下，单独取消高校的行政级别，反而会降低高校的地位，使其各种交流难以进行。如，前复旦大学图书馆馆长葛剑雄在采访中曾说过，“大学的图书馆要订港台的报刊就有规定，只有局级以上的单位才能订，不是局级以上的单位，就不能订。”[13]也就是说，在泛行政化的社会环境中，行政级别反而成为高校的保护伞。

最后，高等教育的政治经济功能。在政治经济对高等教育发挥作用的同时，高等教育的反作用也不可小觑。如《纲要》中明确提出，“适应转变经济发展方式的新形势，满足人民群众美好生活的新期盼，都对加快教育改革和发展提出了更高要求，教育在现代化建设整体格局中的基础性、全局性、先导性战略地位更加突出。”[14]高等教育通过人才的培养间接转化生产力，促进经济的发展。正因为高等教育如此重要，导致了政府频频干涉高校事务，以致干预过度。

（二）山东省高等教育行政化形成的内部原因

首先，政府对高校的管理模式。政府机关是根据科层制建构起来的，它具有职位分等、分工明确、纪律严明的特点。科层制的运用使得政府机构的运转更加高效和稳定。为了更好地预测和掌控高校行为，政府必然倾向于把这套行政管理模式运用于高校中。在山东省高校内部，已然形成了由校、院、系三级组成的结构模式。每一级的领导是政府在学校的代理人，他们协助政府管理高校事务。这种结构模式更有利于行政权力的自我膨胀。

其次，利益导向的作用。高校内部的资源分配实际上是行政权力与学术权力博弈的结果。在这场博弈之中，行政权力已经完全占据上风。行政群体掌握资源的优先分配权，在住房、医疗、工资、福利等方面总能获得更好的待遇。学术群体话语权的衰微使得他们往往获得不了与学术贡献对等的报酬和待遇。人们天性趋利避害，长此以往，学术人员必然也会考虑向行政部门进军。

最后，行政权力与学术权力自身的特点。高校里的行政权力是一种硬性力量，由国家或政府直接授予，以明确的规章制度和强制手段来“规定了个体权益和责任的边界”，[15]以此推进学校事务的顺利进行，具有即时性和明确性的特点，而学术权力是一种软性力量，是学术人员在漫长而艰苦的学术研究中慢慢累积而成的，没有行政权力那样明确的规章和组织形式，自由而松散。当今社会人心浮躁，追逐功利，软性的学术权力受环境的影响更容易在与硬性的行政权力的较量中败下阵来。

四、山东省高等教育去行政化的对策

在了解我省高等教育中出现的行政化现状，探明其原因之后，只有对症下药，才能彻底根除滋生土壤。笔者尝试从以下途径来解决：

（一）转变教育行政管理方式

山东省高等教育出现外部行政化的倾向，与政府在教育管理中的失措有很大关系。政府对高校统得过严，管得过死，剥夺了高校的生机和活力。我省一直在努力改革政府的行政管理方式，以期打破高校外部行政化的僵局。《纲要》中明确指出，“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、规划、拨款、信息服务、政策指导、资源配置和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”[16]

政党与教育之间实际上是对立统一的关系。一方面，政党与教育是相互对立的。蔡元培在《教育独立议》中提到，“教育是要个性与群性平均发达的。政党是要制造一种特别的群性，抹杀个性。教育是求远效的；政党的政策是求近功的。”[17]因为二者的对立性，政府在处理教育事务时要切忌全能全管。另一方面，政党与教育又是相互统一的。政党更能站在全局的角度把握教育方向，保障教育发展的速度、质量和规模。因为二者的统一性，政府在对待教育时要切忌置之不理。把握政府与教育的距离，促成二者之间“既远又近”的关系，是山东省所面临的难题。我们只有尽快转变当前的行政管理模式，做到既重统一性又重对立性，才能克服高等教育中的行政化倾向，山东省高等教育事业才能逐渐焕发新的活力。

（二）在政府与高校之间设置缓冲地带

目前，山东省政府与高校之间出现了越来越严重的矛盾冲突，迫切需要设置一个第三方机构来作为二者缓冲的桥梁。山东省一直高度重视中介组织在政校之间的桥梁作用。如在山东省教育事业“十二五”规划中提到，我们必须“加快培育专业化的教育社会中介组织和教育协作组织发展，逐步把教育政策咨询、教育考试和鉴定、教育质量评估等专业服务交给中介机构。 ”[18]

化解政校冲突，防止山东省因政府干预过度而造成的教育行政化倾向，必须依靠中介组织的力量。中介组织里既有政府人员，又有高校人员，还有社会权威人士，成员的多样性决定了它并不是一个独立的利益群体，能以更公正的立场参与教育事务，做出教育决策。然而，由于我国中介组织产生的特殊性，它还是被赋予太多的行政色彩。政府掌握着中介组织的经费来源、人员构成、委托任务等，中介组织的独立性还是有诟病的。因此，山东省高等教育去行政化要实现切实效果，必须进一步健全中介组织。

（三）优化资源配置

山东省高校内部有两大群体，一是行政人员，一是学术人员。行政人员负责管理学校行政事务，保证学校有序运转；学术人员负责研究学问，从事学术决策，提高学术水准。目前，行政人员充分享受到了行政化带来的好处，尽管意识到了行政化对学校的危害，他们也不愿意甚至会阻止去行政化的行动。学术人员深受行政化之害，强烈要求高校去行政化，但由于其身处弱势地位，他们的声音往往得不到重视。

行政群体与学术群体作为高校的一体两翼，本应为高校的良性发展贡献各自的力量，然而利益分配不公的问题却使他们分崩离析。修复二者关系，形成高等教育去行政化的合力，必须优化资源配置。无论是山东省政府还是高校内部，在分配高校资源时必须注重公平原则。高校人员所获得的报酬要与其贡献相平衡。只有优化资源配置，化解利益冲突，两大群体才能形成去行政化的合力，我省高等教育去行政化行动才能获得更大的助力。

（四）推进教授治学

大学属于学术性组织，大学里的学术事务离不开学术群体的参与。教授作为学术群体的领导者，无论是在教学、科研、职称评定以及项目申报，还是在引领校风、服务社会中，都发挥着不可磨灭的作用。但是如今，随着行政化倾向的泛滥，山东省高校内部往往成为校长、书记的一言堂，教授的声音被忽略。

提高教授话语权，充分发挥教授治学的作用，是保障高校科学、民主运转的基础，也是山东省高等教育去行政化的强大助力。如今，教授治学有了更丰富的内涵。“教授”不再单指获得教授职称的人员，所有具有较高学术水平、在某一学科具有权威地位的人都可称之为教授，都可参与到学术管理中。治学“也不再单指研究学问，所有与学术有关的事务都需要教授的参与。一般来讲，教授主要通过学术组织来发挥治学作用。在山东省高校内部，成立了许多学术组织，如学术委员会、学位委员会、教授委员会、教职工代表大会等，它们是教授治学的重要渠道。健全学术组织，防止行政权力的侵袭，是教授治学的保障。当学术组织不再受行政干涉，教授具有独立话语权的时候，教授治学的目的也就达到了。

[1][9][11]山东省教育厅.2013年山东省教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/jyzx/webinfo/2014/02/1392282409486351.htm.

[2][14][16]山东省教育厅.山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020 年）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link？ url=5vIN7p IEBwWATSDHwnHq9GG_xkV7DR8z8u0vpJJ64v_WPaKnoMrF6Xtn NLlGCG1K4PgYfUvIlS2vl6Wh9bTn9CQ_Rvah7U612kHDDd-MUn.

[3][18]山东省教育厅.山东省教育事业“十二五”规划[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/xxgk/ghjh/mughjh/webinfo/2014/01/1388792609717913.htm.

[4]夏征农.辞海[M].上海：上海辞书出版社，2002，1905.

[5]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010，（9）.

[6]中华人民共和国教育部.中国探求高等教育“去行政化”之路[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3607/201004/84463.html.

[7]毕廷延.山东省高等教育改革发展问题研究[D].潍坊学院，2012，2.

[8]山东省教育厅.关于进一步加强普通高校考试招生管理工作的通知[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/zcwj/webinfo/2014/05/1399939758746969.htm.

[10]中华人民共和国教育部.中共教育部党组关于张荣、徐显明同志职务任免的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_673/201401/xxgk_163060.html.

[12]中华人民共和国教育部.关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见[EB/OL].http://www.hmoe.gov.cn/publicfiles/busine ss/htmlfiles/moe/moe_686/200506/4067.html.

[13]陈璇.取消高校行政级别有多难[N].中国青年报，2012-05-03（11）.

[15]冯永刚.刍议制度文化在道德教育中的功效[J].教育研究，2012,（3）.

[17]蔡元培.蔡元培全集（第四卷）[C].北京：中华书局，1984，177.