大连市应急管理体系建设的现状及对策研究

张英菊

(中共大连市委党校 应急管理教研部,辽宁 大连 116000)

大连市应急管理体系建设的现状及对策研究

张英菊

(中共大连市委党校 应急管理教研部,辽宁 大连 116000)

自2016年大连市成立应急委及大连市突发公共事件应急管理办公室成立以来，大连市应急体系从无到有，在一些影响较大的突发事件中经受住了考验。但仍有不完善之处。应完善大连市风险监测与预警体系，加强应急预案的修订，提高突发事件媒体传播和舆论引导能力，探索应急管理文化体系建设。

应急管理体系；突发事件； “一案三制”

伴随着大连市 “三个中心、一个聚集区”和“全域城市化”建设的顺利推进，大连市已进入经济社会全面快速发展的重要时期。经济越是快速发展，各种矛盾和突发事件也越容易集中爆发。应急管理的严峻形势对大连市政府的应急管理能力提出了新的挑战。为了有效应对各种突发事件，为经济和社会发展创造和谐、稳定的大环境，大连市政府必须加强和完善应急管理体系建设，不断提高政府应急管理能力。

一、大连市应急管理体系建设现状

自2006年成立大连市应急委及大连市突发公共事件应急管理办公室成立以来，大连市应急管理体系从无到有，并且在近年来大连市相继发生的一些影响较大的突发事件，如 “3·4”风暴潮、中石油大连石化 “7·16”输油管爆炸、 “7·18”南山隧道塌方事件中经受住了考验，应当说应急管理体系在这些事件的成功处置中发挥了重要作用。但是，不可否认，大连市现有的应急管理体系仍然存在着许多不完善的地方，主要表现在：

1.政府风险防控意识不足，预警预测机制不够健全

当前，在突发事件来临之前，市政府还缺乏对危机的敏锐性，缺乏风险防控的意识和必要的技术手段，对区域内可能发生的突发事件没有做到有效地预警、预测从而使得潜在的风险没有被有效控制而是转化为了突发事件，不仅造成经济损失，而且造成恶劣的社会影响，例如2010年的 “庄河跪访事件”，及2011年由PX引发的 “8·14”市民散步事件都是这样的例子。

2.应急预案实用性、科学性、可操作性差

目前，大连市建立了以总体预案为核心，以专项、保障和部门预案及区市县总体预案为依托，以企事业单位应急预案和街道 （乡镇）、社区 （村）应急预案为基础，以及大型活动等预案相互配套“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。但是，在实际应用过程中还存在着预案应急资源不配套、不演练等形式主义问题，使得应急预案在实际的突发事件应急处理中缺乏科学性和可操作性。例如，发生了 “7·16”输油管爆炸事故的中石油大连石化公司，事前已经制订了油罐着火、爆炸等相关应急预案。应急预案中说明，一旦发生着火等事故，罐区会自动启动喷淋装置。然而实际的情况是爆炸发生后罐区的配电室被毁，全场断电，根本无法启动自动喷淋，而且对手动关阀程序没有进行过演练，导致现场工人根本不熟悉手动关闸的程序，浪费了宝贵的救援时间。

3.社会资源整合能力低下，应急管理工作未有效形成合力

在当前的应急处置中，大连市主要还是依靠行政手段和政治动员，社会力量的优势没有得到有效发挥。首先，大连市应急专家库不完整。目前，大连市只有安监局、环保局等少数几个部门建立了专家组，专家总量不足，而且结构比例失调，没有按照当地不同种类突发事件的发生概率建立结构合理的专家库。其次，企业在应急管理中发挥专业救援的作用和积极性明显不足。最后，缺乏规范的志愿者队伍。大连市应急工作志愿者在数量上不足，广大居民志愿服务意识不强，也缺乏常态化、正规的专业培训。

4.城市主流媒体在危机传播立场上存在的问题

当前，包括大连在内的我国很多地方媒体在突发事件发生后的危机信息传播中容易出现以下两个方面的问题：一是过多注重领导及官兵救援反应，回避民众关心的焦点，损伤了媒体的公信力［4］；例如，在2010年中石油大连石化发生了 “7·16”输油管爆炸事故后， 《大连日报》等多家主流媒体第一时间大多报道的是领导指挥有力，反应迅速等等，但对于公众普遍关注的事故发生后对自身的安全防御等焦点问题却轻描淡写；其次是过多的主观说教，例如大多以挖掘救援中的先进人物、先进事迹为主，但缺少对事故本身所造成的不良影响等深层次的反思与分析，一定程度上削弱了舆论引导力。

5.城市应急管理文化缺失

城市应急管理文化是指一个城市全体市民对于危机的防范意识、防范能力以及在危机应对中体现出的共有的思维方式和行为习惯。城市应急文化是城市文化建设的重要方面，高水平的城市应急文化可以极大地提高城市整体应对突发事件的能力、最大程度的降低突发事件对城市造成的各类损失和危害。例如，日本 “3·11”大地震后东京市民表现出的冷静、镇定和有序就体现了一个城市高度发达的应急文化。当前，大连市的市民还普遍缺乏危机意识和应急能力，城市的应急文化建设还没有引起和得到应有的重视，这与城市的现代化发展极不相称，必须加以重视。

二、完善大连市应急管理体系建设的对策

（一）完善大连市风险监测与预警体系，提高风险防范的意识和能力

1.提高政府的风险防范意识。要提高政府的危机预警能力，必须提高政府领导者的危机预警意识。大连市近年来在一系列的突发事件应对中积累了宝贵的经验，当然也吸取了沉痛的教训。有了这些经验和教训，应该在政府部门经常性的进行宣传，警钟长鸣，同时可以以国内外反面教材造成的严重后果和预警带来的积极效果来加强领导者预警的意识，而不是出了事故才追悔莫及。正如习近平总书记在考察青岛 “11·22”输油管爆炸事故时指出的，要做到 “一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”。

2.建立和完善风险监测预警系统。大连市各区市县的应急管理机构应该逐步建立健全风险信息的监测收集系统，不仅要监测常规信息，还要监测潜在的风险特征信息；要引进先进技术手段监测社会的各种不稳定因素，力争在危机爆发前或出现苗头时获得有价值的信息；在此基础上还要对这些信息可能引发的突发事件的发展态势进行研判。最后要根据研判的结果进行预警预测，判断是否要发出警报及警报的级别，一经确认，即向相关部门发布，相关部门按照预警信息及时启动相关预案，做好防范准备工作。

3.完善多层次、多手段的风险监测预警机制。具体来说，逐步在大连市各个区、市、县、乡、社区等不同层次广泛设立危机预警信息收集系统和信息员，一旦发现相关危险信息，事发地应急部门要快速反应，及时发出危机警报并按照规定程序向大连市应急委进行报告，形成各级应急管理部门共同进行监测、预警的应急管理模式。

（二）加强对应急预案的修订和演练工作

1.进一步完善和修订现有各级、各类预案。根据国务院办公厅2013年10月新发布的 《突发事件应急预案管理办法》 ［国办发2013（101）号文件］的要求，进一步修订、完善各地区、各部门专项应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案和大型活动应急预案，尤其要加强企业应急预案中应急资源配套和完善企业周边重要防护目标清单、疏散路线等附件信息。此外，要加强各级预案之间的配套衔接，形成科学实用的应急预案体系。

2.加强对各项应急预案的演练，提高实效性。制定和完善各级应急预案演练指南，规范预案演练工作。各级政府、各有关部门、各单位定期组织开展各种形式的预案演练，提高应急联动和应急处置能力。演练结束后，应急演练组织单位应当组织演练评估或者委托第三方进行演练评估。通过演练和实际应急处置对预案中暴露的问题进行及时整改，以不断提高应急预案的实效性。

（三）完善突发事件管理社会联动及参与机制

1.加强应急志愿者队伍建设。大连市拥有众多的企业和高等学府，大连市政府要充分合理地利用这些资源，从企业、学生群体中吸纳志愿者力量，扩充志愿者队伍。要定期组织志愿者进行培训和演练，提高其实战能力，同时也要制定相关制度，明确志愿者的权利和义务，使志愿者队伍规范化、制度化。

2.为企业等营利性组织积极参与应急探索新的途径。政府要积极探索通过多种途径及合作方式有效激励社会力量主动参与到应急管理中来。以企业为例，除了企业捐助这种以往企业参与应急的单一渠道以外，政府可以通过采取与企业在应急救援技术、产品、装备研发以及专业救援队伍共建等多种合作模式来激励企业在提高其自身盈利水平，提高自身应急管理能力的基础上主动参与到社会应急中来，既能发挥其专业优势，又充分调动了其发挥企业的社会责任的积极性［2］。例如，2012年年底竣工的国家级危险化学品救援大连基地以 “官助企办”的方式建立起的危化品应急救援社会联动体系就是将企业等社会营利性组织纳入到应急管理中参与专业救援的一次很好的尝试。

（四）积极探索推进大连市应急管理文化体系建设

1.普及应急教育，培养市民的危机意识，营造城市应急文化氛围。应急管理文化建设是一项长期、系统的工程。只有政府部门高度重视，将其视为一项日常的基本工作和重点工作，制定好各项活动的实施计划和方案，具体落实到位，扎实、深入、常抓不懈才能取得理想的效果。美国、日本等发达国家就非常重视应急管理文化建设，其成功经验值得我们借鉴。例如，大连市可以借鉴邻国日本在应急教育方面的经验，日本的应急教育主要通过学校教育和社会教育两种途径来实现。学校教育是指通过在小学、中学、大学设立应急管理相关理论和演练课程，对市民从小就进行应急知识的教育和应急技能的培养。社会教育是指通过对市民在社区、公共场所等开展不定期的应急演练和建设灾害主题博物馆等形式进行应急体验式教育，提高市民应对突发事件的技能。

2.引导和监督媒体，使其成为城市应急文化建设的主要推动力量，提高突发事件媒体传播和舆论引导的能力。政府应该做到突发事件发生后，第一时间发布有关事件的相关信息，防止民众由于不了解真相而听信各种网络谣言。主流媒体应该做到兼顾媒体责任、受众需要以及政府要求，提升舆论引导能力。此外，政府部门应根据实际情况开通大连市公共安全频道，打造突发事件战时的应急救援、灾难救助以及日常应急知识教育等信息的全天候实时播报相结合的舆论阵地。

政府应激励和引导报纸、电视、网络等城市主流媒体在城市应急文化建设中承担起危机舆论宣传的责任。例如，在日本，一旦地震有一段时间没有发生的时候，日本的报纸、杂志等媒体就会组织专家进行专题讲座，并且预测地震发生的时间和频率，告诫市民时刻提高警戒。还定期制作新闻专题，模拟灾害发生的场景，通过这些措施使得全社会从官员到民众都具备了很好的危机意识和避险能力。

［1］谭舒，刘洋洋.地方媒体危机传播的思考［J］.理论探索，2010（12）.

［2］张英菊，于万发.城市应急救援社会联动体系建设初探——以“官助企办”的大连危化品应急救援联动模式为例［J］.大连干部学刊，2013（4）.

[责任编辑:李成林]

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A

1671-6183（2014）01-0052-03

2013-12-30

大连市社科联2012-2013年度课题 “大连市应急管理系建设现状及对策研究” （2012dlskb279）。

张英菊 （1982-），女，中共大连市委党校应急管理教研部副教授，工学博士；研究方向：应急管理、环境风险治理。