东莞园区生态文明建设的实践与探索

江炎骏

(东莞市行政学院 经济教研室，广东东莞 523083)

一、园区生态文明建设的背景

纵观国内外工业发展史，大部分发达国家在经济发展中经历了“先污染后治理”的路径，发展中国家的经济发展同样正遵循发达国家的路径。然而，在全球自然资源大量耗竭，环境承载力面临严重瓶颈的情况下， “先污染后治理”的发展之路已不可持续。目前，我国经济持续、快速成长的最大瓶颈就是资源和环境的难以为继，经济发展越早的地区，也越早遇到资源、环境的发展瓶颈。

在这种背景下，中国提出了生态文明的全新发展理念，传统发展模式必须鄙弃，生态文明之路才是实现中国长远发展的必然选择，中共十八大报告更将生态文明提升至中国特色社会主义建设“五位一体”的战略高度。作为生态文明发展模式的重要载体，园区将实现经济发展与生态文明良性循环，生态文明是园区发展的基本模式和重要特点。园区对生态文明建设的作用体现在示范带动效应，园区将成为生态文明建设的重要突破口。

作为传统发展模式的典型地区，东莞经过三十多年的发展已成为全国较发达地区，加工贸易发达，GDP 已突破5000 亿元，城镇居民可支配收入和农民收入多年位居全国前列。作为全国发展较早、较快的地区，东莞遇到的传统发展模式困境更加突出和急迫。东莞传统模式的优势发挥到了极致，但是传统资源消耗性发展模式的弊端已充分凸显。东莞人均占有水资源仅为256m3，低于广东省平均水平，只有国际公认严重缺水线的一半;土地开发强度超过43%，超过寸土寸金的香港，逼近土地开发极限值。

东莞要解决目前经济社会发展面临的各种问题，继续新一轮飞速发展，必须另辟他径，走生态文明之路。作为东莞生态文明建设的重要载体，东莞园区必须担当实现全市生态崛起的重任，加快园区的高端突破，积极推进园区的绿色发展、低碳发展，建设园区生态文明。开发建设松山湖、生态园、虎门港等园区是东莞新阶段创新发展模式、推进产业生态转型的重要战略举措。自成立以来，松山湖、生态园、虎门港等园区有力推动了东莞城市发展动力实现从资源依赖到技术支撑、从投资拉动到创新驱动的根本性转变，带动东莞及周边城市企业就地转型升级。

园区生态文明建设对推进东莞生态崛起具有重要意义，一方面，为东莞推进生态崛起提供示范，另一方面为东莞推进绿色发展提供引擎。本文以东莞为例，阐述园区生态文明建设的现状，总结园区生态文明建设的经验和遇到的突出问题，提出推进生态文明建设的对策建议。作为先发地区，东莞园区生态文明建设的经验可为后发地区提供经验，以更加科学地推进园区生态文明建设。

二、东莞园区生态文明建设的基本状况

生态文明建设的总体框架包括生态环境、生态经济、生态基础设施和生态文化四方面，将按照生态文明建设的总体框架分析东莞园区生态文明的基本情况［1］。在全面分析东莞园区现状基础上，提炼东莞园区生态文明建设的经验，指出了东莞园区生态文明建设存在的突出问题。根据东莞园区建设的进展和作者所能获取资源的可得性，本文探讨的东莞园区主要包括松山湖、生态园和虎门港三大园区。

(一)园区生态环境不断优化

区别于东莞分散于28 个镇街的传统工业区，东莞园区自成立以来，采取了一系列的环境优化举措，生态环境得以优化，为东莞于2011年成功创建“国家环境保护模范城市”作出了较大贡献。其中，松山湖通过优化树种、增加绿地、加强管理，全面提升园区生态景观，建成了桃源公园、月荷湖公园、沟谷公园、湿地公园等生态公园，以及长122 公里的绿道系统及自行车租赁配套服务系统。丰富滨湖核心区的生态内涵和景观要素，建设绿道、步行道等园区绿色低碳出行、游憩网络系统，完善旅游配套设施，营造在国内外具有示范效应的人居环境。优美的生态环境已成为松山湖引进高端项目的一张“王牌”。生态园内整体生态环境较好，环境质量基本稳定，空气质量较好，植被生长情况较好，生态特征以滨水湿地生态系统为主，所适宜的地带性植被为亚热带常绿季风山地。动物种类繁多，昆虫和水生动物种类占有突出比重。

(二)园区生态经济实现重大突破

为了实现经济发展模式的生态化转型，东莞园区实施了严格的环境准入和淘汰落后产能等政策，促使单位产值能耗得以较大程度地降低。其中，2011年松山湖单位生产总值能耗为0.102 吨标准煤/万元，同期广东省为0.563 吨标准煤/万元，东莞市为0.632 吨标准煤/万元。松山湖单位生产总值能耗为东莞全市的六分之一，成为东莞推进绿色发展的引擎。

2013年4月，国家环保部、商务部和科技部正式批复同意东莞生态产业园区开展“国家生态工业示范园区”建设，成为全国唯一一个在开发初期就获批建设“国家生态工业示范园区”的园区。生态园按照确定的低碳生态指标体系，严把项目入园关卡，推动生态化发展，大力打造绿色品牌，产业布局突出循环和生态发展主题，构建全市节能环保产业研发生产服务综合示范基地。自港区成立以来，虎门港整合河口地区散货码头，加强土地及岸线资源的集约利用，并加强管理，严格限制和淘汰能耗高、污染重、环保不达标的技术、装备和产品，以提高资源能源的利用效率，减少废物排放，着力打造节能环保产业集群。

(三)生态基础设施建设取得显著进展

东莞园区实施多项重要举措，推动生态型基础设施建设。其中，松山湖积极推动管理平台设施的“绿色”转型。利用“智慧松山湖”科技项目申报子平台，指导企业开展技术创新。利用“智慧松山湖”融资服务平台，建立起适用于企业不同发展的融资需求特点的通道。利用“智慧松山湖”云计算平台，建立共性软件租用中心，降低中小企业信息化投入成本。

生态园依托大项目建设和公司化运作，在短期内开始构建由天然气分布式能源站、再生资源集中处理中心、环境景观设施、智能化生态系统等组成的生态型基础设施。拟由生态园控股有限公司和东供再生资源有限公司共同成立，通过建设再生资源集中处理中心，加大再生资源集中处理中心的投建力度。通过推进低碳新能源、新材料的开发利用、绿色建筑、项目环保准入和水上危险品应急中心等工作进度，虎门港正加快生态型基础设施建设，打造生态港区。

(四)生态文化教育和宣传持续推进

园区生态文明是一个系统工程，生态文化是践行生态文明的重要依托，园区在培育和宣传生态文化教育方面做出了较大努力。经过多年的生态修复与环境建设，生态园、松山湖等园区已成为东莞市全新的“生态名片”，形成新的生态文化。一方面，树立绿色消费观念。生态园倡导园区各系统树立可持续的消费观，提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式;倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品;在消费过程中注重对垃圾的处置;引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源。虎门港倡导建立节能型和低碳型的消费方式、生产方式，严格控制高耗能项目，切实降低单位产值能耗。另一方面，开展生态文明宣传教育。松山湖充分利用各种宣传手段广泛开展生态文明宣传教育，强化园区企业、员工、居民生态文明意识，继续推动绿色学校、绿色社区、环境友好企业创建活动。虎门港大力倡导低碳生活理念、低碳生活方式，在全社会形成和强化低碳生活和低碳生活文化;广泛开展多元化的环保宣传，鼓励公众参与，提高公众的环保意识，营造良好的环保文化氛围。

三、东莞园区生态文明建设的经验启示

东莞园区生态文明建设已取得一定成绩，生态产业也初具规模，总体而言，东莞园区具有如下经验启示:

(一)城市规划和建设坚持生态文明理念

松山湖坚持“科技共山水一色，新城与产业齐飞”的规划理念，在城市规划中充分考虑碳消费和温室气体排放因素，采取内核式圈层结构的总体规划布局，外圈层是生产活动区，中圈层是生活活动区，内圈层是生态核心区，碳排放强度从外到内依次递减，最大限度减少环境污染。生态园规划以生态优先的原则，将全区划分成生态核心区、生态保育区、生态影响区三个生态功能区，结合不同生态功能区的特点，提出意向性的用地功能，为用地功能布局奠定基础;已完成省绿道5 号线25 公里，正在抓紧建设的市绿道47公里。虎门港规划期内将实现新沙南片区绿化覆盖率12%、立沙岛片区绿化覆盖率30%、西大坦片区绿化覆盖率15%的建设目标，湿地公园面积达到45 万平方米，污水集中处理率达到90%以上。

(二)项目准入严守生态优先原则

松山湖严把项目节能环保准入关，建立环保审批提前介入机制，将万元工业增加值能耗和环境影响评价作为招商引资的重要审核标准，要求其能耗水平必须达到该行业能耗国际或国内先进水平，对环境的影响符合国际环境评价标准。虎门港创新招商理念，瞄准高效益、高端化、低污染的优质项目开展招商，着力推动招商选资，着重引进投资密度高、效益高、污染低的高端项目;坚决提高环保门槛，对新引进的项目设置环保准入条件，禁止不符合环保要求的项目进入。

(三)园区开发和产业发展坚持低碳原则

在园区开发和主导产业选择时，松山湖始终坚持低碳原则，重点发展高端电子信息、生物技术和现代服务业等低碳环保产业，坚决摒弃高消耗、高排放、高污染的粗放发展模式，积极探索符合低碳经济发展趋势的新型产业发展模式。在生态园开发建设和产业发展过程中，各个环节始终坚持生态优先和低碳循环的理念，园区的开发秉承生态环境修复先行，产业的发展建立在资源节约和生态保护基础之上;鼓励企业实施清洁生产，推进节能减排，最大限度地提高资源利用效率，构建经济循环型、资源节约型和环境友好型的园区。虎门港注重经济发展和环境保护的和谐统一，确保资源的有序释放和高效开发，大力开展环保安全和生态文明建设，打造资源节约型和环境友好型港口，促进虎门港可持续发展。

四、东莞园区生态文明建设存在的突出问题

与全国很多园区相似，东莞园区在生态文明建设方面取得重要成绩的同时出现了一些问题，这些问题一定程度上阻碍了东莞园区生态文明建设进程的顺利推进。

(一)保护生态与经济增长的矛盾

环境保护与经济增长的关系历来是学界和实业界关注的焦点，二者的矛盾也成为世界理论难题。从东莞园区的发展历史考察，环境保护与经济增长的矛盾一直存在。与其他地区牺牲环境质量注重经济增长的现象不同，东莞园区坚守生态底线，非常注重环境保护，在产业规划和招商引资中遵循生态优先的原则。从长远看，在产业引进时遵循严格的生态环保约束条件有利于园区形成自身特色，营造优美的园区环境。然而，严格的环保准入也大大提升了产业进入门槛，缩小了项目引进的范围，不利于起步阶段的园区产业规模迅速实现发展壮大。

以发展最快和名气最大的松山湖为例，自2003年建立以来，松山湖的环境值得称道，经济增速不可谓不快，但是与其所获得的巨大投资和社会各界的巨大期望相比，松山湖的经济总量和财政收入并不理想。以在外贸模式、经济发展等多方面与东莞相似的苏州为例，苏州工业园实现了再造一个苏州的初衷，成为推动苏州经济的重要引擎，以仅占苏州市4%的土地和人口，贡献着苏州市15%的生产总值与全市25%的进出口总额。松山湖担负着引领东莞转型升级的重要角色，但是仅占全市GDP3%的微弱经济总量难以拉起巨大的经济马车，经济引擎的角色并没有有效发挥。

(二)生态孤岛现象出现

园区已成为东莞的生态新城，是生态名片。松山湖、生态园均是东莞市专门划出成片大块土地用于生态新城建设，体现了政府生态转型的决心。东莞园区地理位置具有相同的特征，这些生态新区与老城区距离较远，与旧城的相关设施保持分离状态，成为一个封闭的“生态孤岛”。虽然松山湖配套环境建设明显提高，但是松山湖与东莞市区通行的公交路线仍非常不足，与市区相通的多元化公交体系更是缺乏。东莞镇街公交系统在2007年向外地企业开放，私有化运作的结果是松山湖等人流暂时较少的地区公交线路极其匮乏。居民在享受安宁时刻的同时，生活不便的切身体会更加深刻，这严重影响了松山湖等东莞园区人气的凝聚，极大影响了园区企业高素质员工的生活和工作状态， “生态孤岛”已成为松山湖进一步发展的主要掣肘之一。从园区配套服务来看，生态园的各类生活、商业配套设施的规划建设并不充足，各类商业配套设施档次不高，城市管理水平有待提升， “生态孤岛”必将制约园区发展对高端人才的吸引。

(三)生态产业定位同质化

东莞园区承担着引领东莞生态崛起的重要任务，园区发展生态经济无可厚非，但是东莞园区的主导产业定位还是过于同质化。生态园和虎门港主导产业定位均包括生态产业，生态园全力构建全市节能环保产业研发生产服务综合示范基地，虎门港也着力打造节能环保产业集群。不仅是从产业层次的定位同质化，细分产业定位同样有同质化问题，例如生态园和虎门港均将先进环保设备、资源再生利用设备、环保服务等纳入各自的生态产业体系。主导产业定位有利于东莞园区齐心协力共担东莞生态崛起的重责，但是几大园区生态产业定位的差异化仍显不足，同质化现象比较突出。节能环保产业是生态园和虎门港共同的主导产业，生态园提出打造环保产业研发生产服务综合示范基地，虎门港同样提出打造节能环保产业集群，生态园和虎门港均提出在资源综合利用技术与装备等节能环保产业细分领域有所建树。

五、进一步优化园区生态文明建设的路径选择

在分析东莞园区生态文明建设的绩效、问题和总结国内外园区生态文明建设经验的基础上，本文提出推进东莞园区生态文明建设进程的对策。

(一)转变园区生态产业的财政补贴方式

目前国内外对生态产业的财政补贴方式分为三类，即投资补贴、产品补贴和消费补贴。目前，我国对生态产业的补贴主要是投资补贴。由于项目申请阶段和事后监督阶段的信息不对称，投资补贴的效率难以保证，实际造成了我国新能源产业的产能过剩。消费补贴不仅可以扩大市场需求，还可以提升企业的竞争效率，将成本降低到最低。目前东莞园区财政补贴方式主要是投资补贴，应该通过制度安排，向消费补贴方式转变。消费补贴可以促进企业的差异化发展，研发具有差异化和高品质的生态产品，促使东莞各园区的生态产业实现差异化。

(二)规划布局突出生态化原则

严格按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，规划园区的空间结构与功能布局。在规划工作的开展中，严格遵循以人为本的基本理念，大力推行生态产业和生态文化向园区民众的生产和生活方式贯穿，打造完善的商业配套区;将生态园区、生态社区和生态住宅与理想居住环境高度统一;竭力打造优美宜居的生活空间，实现人与自然的和谐相处。构建大绿带、小组团的社区规划格局，注重绿地和水系的合理规划，适度保留和尽量恢复原始的生态与植被。

(三)完善生态文明考核机制

生态文明考核制度是转变发展观念最重要的制度安排，是东莞园区生态文明得以实质性推进的基本保障。因此，建设东莞生态文明，重要的是完善政府官员的政绩考核机制，促使各级领导认真推进生态文明工作。将生态文明建设纳入东莞园区各级官员的政绩考核体系，构建生态文明考核指标和奖惩办法，大幅提高生态文明建设在考核指标体系的分值比重，突破地方政府政绩考核单纯以GDP 论英雄的导向。

(四)建立违背生态文明相关法律的严惩机制

一方面，根据排污收费抵消治理成本的原则提高惩罚标准，对违法超标排污行为加倍缴纳排污费。另一方面，大幅提高环境违法行为的罚款金额。《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》首次将16 大类共148 种环境违法行为的行政处罚依据和自由裁量权细化标准公之于众，其中对于发生重大环境事故或特别重大环境事故的，将被处以直接损失30%的罚款，涉水污染最高可罚50 万元。

(五)建立体现公共产品特性的园区公交设施

东莞园区成为“生态孤岛”的重要原因是镇街公交领域的私营化，这严重影响了园区居民和企业的生活便利性，降低了园区的吸引力。扭转园区生态孤岛问题必须建立具有公共性的公交设施。目前，东莞市政府已充分意识到公交私营化的问题，将以政府购买和建立国有控股公交管理公司的形式回归公交设施的公共产品特性，市民满意度和打分将是公交公司获取政府购买资格的重要因素。

［1］乔琦，傅泽强，刘景洋，等.生态工业评价指标体系［M］. 北京:新华出版社，2006.