东莞园区社会管理创新的时代要求与实践路径

刘晋飞

(东莞市行政学院 社科理论教研室，广东东莞 523083)

作为我国沿海较为发达的城市之一，近几年来东莞的社会管理水平不断提高，在多个领域不断推陈出新，形成了具有全国影响力的“东莞模式”。东莞园区作为东莞未来经济社会转型的标杆示范区，无论从制度设计还是管理体制等方面，其社会管理的水平、层次和内容等均存在区域特性约束下的时代要求和实践特征。本文试图从社会管理的内涵、时代要求和实践特征对东莞园区的社会管理进行实证分析，为东莞园区实现社会管理创新提供借鉴。

一、东莞园区社会管理的内涵

有的学者认为社会管理包括广义和狭义之分，广义的社会管理指包括政治、经济、文化和社会生活等子系统在内的整个社会的管理;狭义的社会管理指与政治、经济和文化等子系统相并列的社会子系统的管理。郑杭生教授［1］认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。丁元竹［2］认为社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的目标是实现社会公平、公正以及社会效率，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会价值，社会管理的主体是社会组织和政府，他们通过综合决策建立社会管理模式。何增科和李培林等学者也倾向于“社会管理”不是对社会生活全部内容的管理，而是对其中“社会子系统”或“社会部门、第三部门”相关内容的管理。

结合学术界对“社会管理”的界定， “东莞园区社会管理”的内涵就在于东莞政府和社会组织等多元主体对园区社会事业、社会事务和社会价值等社会建设领域进行组织、协调、服务、监督和控制的管理与服务过程。东莞园区的社会管理目标就是协调理顺园区发展过程中的经济利益和社会交往等多种经济社会关系，妥善解决园区利益矛盾、基础设施和民生服务等多种复杂性难题，从根本上建立健全良性运转、科学合理的社会管理体制和机制，实现东莞园区的公平正义和社会效率。

二、东莞园区社会管理创新的时代要求

(一)“倒挂”型人口结构所衍生的低度社会融入水平——客观要求

根据2012年东莞市国民经济和社会发展统计公报，2012年东莞市常住人口达829.23 万人，其中户籍人口187.02 万人，照此计算，非户籍人口即外来务工人员就达到642.21 万人。可以看出，当前东莞市的外来务工人口数量远远大于本地人口数量，呈现出特殊的人口“倒挂”现象。从东莞园区的人口结构来看，发展时间较长的松山湖高科技产业园区常住人口约3.8 万人，其中本地户籍人口9700 人，外来务工人员接近3 万人;发展时间较短的东莞生态园区常住人口为2187 人，虎门港园区为1473 人。从人口增长情况看，松山湖高科技产业园区的外来务工人员数量越来越多，远远超过本地户籍人口数量。生态园区和虎门港区由于成立时间较短，目前园区的人口主要由管委会工作人员和骨干技术人员构成，外来务工人员数量较少，但是从未来园区的人口规划来看，外来人口数量会远远大于本地户籍人口。

“倒挂”型人口结构衍生的直接社会问题主要表现在外来人口与本地人口的社会融合，由于地域文化习俗、道德观念、心理认同和行为方式等多方面的差异，外来人口在融入城市的过程中往往会产生奥格本所言的“文化堕距”现象，或者福柯所言的“区隔”特征。外来人口与本地人口之间的经济社会“区隔”，往往导致城市整体的社会融入度处于较低水平。在东莞园区的发展过程中，“倒挂”型人口结构所衍生的低度社会融入水平在松山湖高科技园区已经崭露头脚，由此也引发了一系列的诸如劳资纠纷、抢劫偷盗等社会问题。从本质上来讲，低度的社会融入是一种人与人之间的信任危机，由于人际圈的变化所导致的信任危机是外来人口与本地人口之间产生社会矛盾的核心要素。因此， “倒挂”型人口结构所衍生的低度社会融入水平客观上要求东莞园区的社会管理创新需要从人口结构和社会融入水平入手，着重于合理调整园区的人口结构和提高外来人口的归属感和信任感。

(二)高端产业结构与低端人才结构之间的张力和矛盾——内在要求

东莞五大园区的产业基础在于其先进的高科技和信息化手段，从产业战略发展来看，松山湖高科技产业园区主要发展光电、生物科技和环保等新兴科技产业;生态园区集中发展高端电子信息、现代服务业和旅游业等现代产业;长安新区主要发展新兴文化创意产业、现代物流商贸和休闲商务产业;虎门港园区主要发展信息化为中心的现代物流、临港产业和文化旅游产业;粤海装备技术产业园重点发展汽车装备制造等高端制造业。虽然每个园区的功能定位不同，但是先进高科技和信息化手段已经成为五大园区产业发展的基础手段，建立和完善高科技信息化的产业结构成为东莞园区建设和发展的目标。

高端产业结构客观上要求一大批高精尖的科技人才做支撑，才能够创造高效的科技经济产值与社会效益。目前，在东莞园区的建设与发展的过程中，政府陆续出台了一系列人才政策，园区对人才的集聚效应逐渐显现，但是由于受到东莞整体产业结构、人口结构和社会结构等人文地理环境因素的影响，东莞园区的人才结构普遍处于较为低端的水平。由于优秀人才缺乏，高端的产业结构与低端的人才结构之间的张力和矛盾成为制约东莞园区未来可持续发展的主要瓶颈，这种张力和矛盾的逐渐凸显促使东莞园区要实现社会管理创新、提升社会管理能力，就必须从引进高端技术人才、管理人才入手，建立健全园区人才政策体系，为高端产业结构提供优秀人才支撑，从根本上消除产业结构与人才结构之间的矛盾。

(三)园区与镇街的互促互建——必然要求

在地理位置上，东莞五大园区均地处镇街管辖区域，自园区成立之始，园区与相邻镇街在行政边界、土地征迁、人员架构和经济互补等方面都存在不可割裂的经济社会利益纠葛，比如虎门港园区与沙田镇在征地拆迁方面一直未能够达成有效协议，以至于虎门港园区许多在建项目进展缓慢，严重制约了园区建设的顺利进行;又如松山湖高科技产业园区虽然建设十年之久，但是在土地征迁问题上仍然与大岭山镇的一些村组存在利益纷争，在一定程度上制约了园区科技企业的落户进度。在行政边界上，由于东莞园区的行政级别同等于各镇街政府，客观上导致东莞园区与相邻镇街在处理交叉地界事项的时候，往往出现双方都不愿管和“互不买账”的行政缺位和推诿现象。园区与镇街之间的行政“割裂”在很大程度上成为制约园区发展的主要因素之一，而这种关系格局与社会管理目标是相违背的。

从整体情况来看，东莞各大园区与相邻镇街在土地占用、行政职能、利益分配等方面存在不可分割的联系，东莞园区要实现可持续发展，必定离不开相邻镇街的大力支持。如何促进东莞园区与镇街的互促互建、和谐发展成为东莞园区社会管理的重要内容，同时也成为东莞园区实现社会管理创新的必然要求。

三、东莞园区社会管理创新的实践特征

东莞园区主要包括松山湖、虎门港、生态园、长安新区和粤海装备技术产业园区，其中松山湖园区属于国家高新技术开发区。在五大园区的社会管理实践上，各大园区初步建立了社会管理的政策制度体系，其中松山湖高科技产业园区建立了相对完善的应急管理体系、志愿者服务体系和社会组织发展体系。

(一)以网格化管理推进治安防控体系建设

网格化管理是东莞园区社会管理的重要组成部分，在园区管委会的统一部署下，各大园区积极推进网格化管理模式，其中松山湖的网格化模式较为成熟，主要包括以下两点:

1. 统筹推进科技强警。园区坚持硬件、软件建设两手抓，硬件建设重点推进可视化、扁平化指挥中心建设，在各个网格管理区域中进一步完善治安视频、治安卡口系统，推进PGIS 系统集成治安视频、治安卡口、GPS 定位、案事件应用等主要业务系统;同时通过软件建设成立情报中心，进一步完善警综、视综、治安卡口查缉布控、SIS、VCS、“天鹰”等系统。

2. 强化网格化区域治安防控。结合“四化五警”建设，园区大力实施治安管理网格化、治安巡逻常态化，提高路面见警率、管控率。同时，积极落实企业、小区封闭式治安管理，推动企事业单位参与治安防控体系建设。

(二)以基础设施建设推进社会服务创新

在园区的前期建设过程中，基础设施建设是重中之重。目前松山湖高科技产业园区已经完成必要的基础设施建设，虎门港园区初步完成2/3的基础设施建设，其他几个园区的基础设施建设进度相对较慢。在社会管理层面，东莞园区努力以基础设施建设推进社会服务创新，其主要经验有两方面:

1. 完善园区生活配套。鉴于园区配套基础设施的供给不足状况，近几年来，园区管委会通过设立配套扶持专项资金，有效推进医疗、商业、服务等生活设施配套工程。(1)完善医疗环境。积极推进东莞市第二人民医院建设，筹建松山湖中心区和台湾园社区卫生服务站点，按照省示范社区卫生服务中心的标准和要求，对松山湖社区卫生服务中心进行整改，提高诊疗和居民健康服务能力。(2)完善商业配套环境。重点推进中心区松湖万科生活中心、长城世家商业街、松湖会所等项目;做好台湾高科技园LED 产业园综合楼、台科花园底层商业的策划和招商;在中心区和南部积极引入社会资金，建设一批定位中高档的商业设施;加快创意生活城、各员工公寓底层商铺的业态调整和招商;积极协调周边三镇整合共享商业配套资源。(3)完善交通环境。完善园区内公共交通环境。大力推动智能公交，开展智能公交停靠站建设，建设智能公交系统，实现公交公司对运力的精确调度，为群众提供便捷出行服务。积极推动新能源汽车(纯电动中巴、LNG大巴)应用示范，研究开通一条连接各景点的公交线路。同时完善对外交通环境，加快推进松山湖新汽车客运站建设、运营。(4)大力实施“人才安居”工程。加大人才房、公租房建设力度，为吸引和留住优秀高层次人才增砖添瓦。

2. 有序开展社会服务。园区充分发挥工青妇的桥梁纽带作用，举办形式多样的社会和文化服务，如三八妇女节讲座、踏青活动、六一儿童节的亲子活动、平时的社区服务日等。小有名气的“松湖大讲堂”已成功举办了十几期，而第三届“松山湖50 公里徒步”共吸引了3000 多名环保爱好者参与，园区的文化体育活动已形成了一定的品牌影响力。园区2012年新登记社会组织6家，总数已达到39 家。同时，在构建服务型党组织上，通过建立社会化志愿服务体系，成立了近百人的志愿者服务队伍，定期进入居民点，为群众提供医疗、法律、科普等生活常识指导和咨询服务，赢得了群众的一致好评。

(三)基层党组织与社会组织互促互动

为了更好地落实市委市政府建设“好政府、大社会”的总体目标，进一步加强园区的社区建设，创新社会管理，增强园区社会组织的交流，园区积极引导社会组织更多地参与到社会管理中来，不断推动社会组织培育发展和管理服务创新，促进社会组织又好又快发展。同时，加强基层党组织与社会组织的交流与互动，发挥基层党组织对社会组织的“枢纽”指导作用。

为了推动社会组织发展，松山湖园区建立全市首个园区党员服务中心—— “阳光雨”党员服务中心，探索园区服务型党组织与社会组织互促互动发展的新模式。松山湖高科技产业园区首次探索“基层党组织+社会组织”的发展模式，依托基层党组织来培育和发展社会组织，通过促进社会组织发展来推动基层党组织建设，这一新的探索模式，受到市委市政府高度好评和重视，成为东莞园区党组织建设和社会组织建设的典范。

四、东莞园区社会管理创新的不足之处

从东莞园区的社会管理来看，总体上通过加强内部管理和机制体制创新，在科技创新、社会综合治理和优化营商环境等方面取得了一定成绩。但应该清醒地认识到，东莞园区在医疗、交通、民政和商业配套等方面还很薄弱，与管委会的要求、群众的期待相比，仍有不小差距。特别突出的是，东莞园区的医疗卫生体系还不够健全，综合性医院还未建成，群众对社区卫生服务中心的整体满意度较低;还未建设社区基层服务平台，很多社区工作还未开展;园区交通还有待进一步加强，商业配套有待进一步完善等。总体来看，主要存在以下几个方面的不足:

(一)政策体系不健全，缺乏长远科学规划

从五大园区的政策制度体系来看，除松山湖高科技产业园区初步建立了较为完善的政策体系之外，其他四个园区的政策制度体系还尚未完全建立，特别是针对社会管理和社会建设方面的政策制度，目前为止还寥寥无几。国内外实践表明，任何一个园区的发展，都离不开一系列政策制度的支持，健全完善的政策制度体系是东莞园区可持续发展的制度保障。

此外，五大园区缺乏科学系统的前期规划。一方面，园区管委会在制定未来发展规划纲要时，无论是对上级政策的理解还是对本地实际的把握，都缺乏一定程度科学系统的调查研究，导致园区发展规划在实施过程中屡次修改，部分规划内容需要再次修改甚至推翻重来，最终的结果往往是科学规划迟迟难以出台，严重制约了园区建设进程;另一方面，东莞园区的规划往往只进行了原则性、纲要性的规定，对于详细的功能分区、园区生态利用与保护等内容还没有详细的规划，特别是对于社会管理和社会建设等管理制度方面均未涉及，这些还有待于进一步加强。

(二)基础设施不足，社会服务效益较差

在五大园区的建设中，松山湖高科技产业园区具备了较为完善的基础设施，其他四个园区大都处于初期的基础筹划和实施阶段，且处于边建设边运营的状态。比如，虎门港园区作为一个综合性港口，初期的基础设施均倾向于港口口岸货物储存、安检与进出关等设施的投资与建设，对于园区未来民生服务设施的建设则相对较为缓慢。总之，东莞园区基础设施建设始终围绕“经济建设为中心”的思想，倾向于将资金优先投向经济生产基础设施，对社会服务与社会建设方面的基础设施建设的观念还较为淡薄，重视度不足，直接导致东莞园区的社会服务效益较差。同时，相比生产设施投资资金的优先性，事关民生服务的住房、医疗、体育和教育等项目的资金往往得不到及时拨付，使得这些项目无法及时跟进，严重影响了园区整体建设进度，同时也导致社会服务没有必要的基础设施来保障，社会效益无法体现。

(三)社会组织发展缓慢，社区社会网络难以形成

社会组织是社会管理和社会建设的一项重要内容，社会组织的培育和发展直接关系到公民社会的孕育和发展。在东莞五大园区中，目前只有松山湖高科技产业园区成立了相对较多的社会组织，但是社会组织发挥的社会中介作用还尚未真正发挥。一方面，从对东莞园区的建设进程来看，许多生产建设和民生服务项目的建设都涉及到社区群众的土地、资产和资源的征迁拆迁工作，群众与政府之间对立情绪严重。对于这些事件的处理和应对，社会组织可以发挥较大的调解作用，帮助政府和群众达成一致意见，有利于推进项目建设;另一方面，培育和发展园区社会组织，特别是慈善类、公益类社会组织，对于推进社区民生服务和福利具有积极意义。

从社区建设来讲，社区社会网络的形成对于居民的互动交往和社区归属感的培育具有积极意义，而社区老年人协会、篮球足球协会和居民互助小组等多种形式的社区社会组织在社会网络的建构方面能够发挥中介作用，但是东莞园区的社会组织发展缓慢，导致社区社会网络难以形成，在很大程度上降低了居民的社会交往与互动，不利于和谐社区的建设。

五、东莞园区社会管理创新的实践路径

(一)以政策建设推动社会管理体制创新

1. 建立健全保障民生的社会政策体系。西方福利国家的发展经验告诉我们，社会政策体系是保障人民群众医疗、就业、住房、教育和社会保障等一系列基本民生问题的基础和根本，如果没有完善的社会政策体系，就不可能保障人民的基本权益和发展权利，就不可能从根本上保证人民的基本福利。对于刚刚起步发展的东莞园区来说，无论是招商引资、产业培植，还是引进人才、汇集精英，都必须依靠较为完善的社会政策，才能积淀未来发展的各种资源。从社会政策的制定来讲，一方面要注重政策的内容和效果。政策的内容主要涉及最低工资、最低收入保障标准、公租房、廉租房等一系列涉及基本民生、底线民生的问题，而非是一种“获利”的手段，其核心价值在于“公平”和“权利”;另一方面要注重社会政策制定过程中公众的参与。社会政策是以保障社会公众的基本权益为目的，特别是弱势群体的利益。因此，社会政策的制定必须尊重社会公众的意愿，只有了解公众的社会需求和基本问题，在政策制定的过程中才能“对症下药”，才能真正发挥社会政策的制度效应。

2. 加强园区的法制建设。首先，在园区管委会权限范围内，针对不同市场管理类别，制定相应的市场管理规则，规范行政行为，避免“人治化”管理带来的随意性。其次，大力推进干部队伍法制教育制度化、规范化，不断提高干部队伍依法执政和运用法律管理经济社会事务的能力。再次，大力践行“法律进基层”活动，定期在社区基层举办各种法律知识讲座，为民众提供法律咨询服务。

(二)以社会组织发展提升协同创新体系

1. 培育园区基层社会组织，提升协同创新体系建设。东莞市目前在多数行业中建立了行业协会和商会，园区可以积极沟通行业协会和商会，由园区提供行业协会商会的办公场所，在园区成立分支机构或者派出机构，依托行业协会商会建立一批人才服务机构、科研资讯机构等营利性社会组织，以此促进园区的产学研相结合的进程。同时，园区要进一步制定优惠政策和设置社会组织发展基金，特别扶持公益类、慈善类等非营利性基层社会组织的发展。进一步加强园区社会组织与大学、科研院所和政府及管委会的交流和互动，通过发挥园区社会组织的中介作用，充分体现和提升多主体协同创新作用与体系建设。

2. 做好社会组织扶持和监管。园区现有社会组织发展不均衡，仍有不少组织停留在起步初期，应该加大对现有组织的扶持培育和规范管理力度，为他们搭建交流沟通的平台，给予一定的政策鼓励和扶持措施，引导社会组织完善内部治理结构，使园区社会组织在数量上有增加，在质量上有提高。一方面，要制定较为详细科学的社会组织扶持政策体系，特别是制定有利于培育和发挥社会组织的税收政策和资金资助政策，同时建立社会组织发展专项资金，通过招投标、项目制等多种方式购买社会组织公共服务;另一方面，制定详细的社会组织内部治理标准体系和社会组织工作考评体系，对园区社会组织进行定期考核和评估，将评估结果作为下期是否扶持的标准之一，提升对园区社会组织的监管力度，充分保证园区社会组织有效提供标准质量的民生服务。

3. 建设园区社会组织孵化基地。社会组织孵化基地是东莞市委市政府社会管理创新的一大举措，运作良好，经验丰富。东莞园区完全可以借鉴市社会组织孵化基地的经验，在园区中建立社会组织孵化基地，对园区社会组织进行便利的技术指导、管理培训和后期服务。同时，为了促进园区社会组织孵化基地的建设发展，进一步加强与新型公益社会组织的合作，引进其“公益孵化器”的成熟经验，整合政府、企业、高校、居民等各方力量，着力培育异地务工人员服务、行业协会商会、大学生社会工作技能培育等相关的组织，形成覆盖园区各阶层的社会组织集群，全面提升园区社会建设服务水平。

［1］郑杭生.走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2006.

［2］丁元竹.中国社会管理的理论建构［J］.学术月刊，2008(2):26－36.

［3］郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲［J］.浙江社会科学，2011(4):66－70.

［4］陈振明.政府社会管理职能的概念辨析［J］.东南学术，2005(4):5－11.

［5］李程伟.社会管理体制创新:公共管理学视角的解读［J］.中国行政管理，2005(5):39－41.