我国保障性住房的制度约束与突破路径

王珏辉，盛光华

(吉林大学商学院，长春 130012)

为了抑制房价过快上涨，2010年国务院发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，在《通知》中提出要加快保障性住房建设，并计划在“十二五”期间建设保障性住房3600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。［1］截止到2013年，全国保障性安居工程已完成近七成，标志着我国保障房建设已经驶上了快车道。①伴随着我国保障性住房建设的不断推进，保障性住房在建设、分配、运营、退出等方面日益凸显出一系列问题，这些问题表明，保障性住房在制度建设方面还存在着某些制度约束。本文针对我国保障性住房在建设管理方面存在的问题，在借鉴国外保障性住房建设经验的基础上，提出了完善我国保障性住房建设的突破路径。

一、我国保障性住房的制度障碍

1.建设制度障碍

从建设资金方面来看，中央和地方政府投资比例不合理，社会资金投资动力不足。以2011年我国保障性住房建设需要的1.3万亿元资金为例，中央政府财政投入的资金大约是1500亿元，地方政府投入的资金大约是3500亿元，其余8000亿元是从社会募集②。在政府财政投入中，中央政府财政投入占整个保障性住房投入的11%，中央财政支出的比重明显偏低，加大了地方政府的资金压力，在一定程度上影响了地方政府的积极性。对于从社会募集的8000亿元资金，由于保障性住房利润低，回收周期长，又有潜在的政策风险，与市场上金融资本的逐利性不相匹配，因此，住房公积金、社保基金、保险基金、信托基金等社会资金表现出谨慎观望态度，对保障性住房投资积极性不高。［2］事实上，保障性住房建设不是缺少资金，重要的是缺少一个良好的保障房建设的制度设计。

从土地供给方面来看，中央和地方政府财权和事权不对称，地方政府在土地供应上激励不足。按照国土资源部要求，各地保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地的供应量不得低于住房用地供应总量的70%。③然而，地方政府在保障性住房的土地供应上却显得执行力不足或缺失，这是由于现行的中央财政政策存在着财权上移、事权下倾的状况，导致地方政府把增加财政收入的重点放在预算外的土地出让金上，地方政府土地出让金收入加上房地产税占到地方财政收入的三分之一以上。如果保障房用地比例提高，势必会减少地方政府的财政收入，使地方政府一方面要筹措资金增加保障性住房的投入，另一方面又面临保障房土地的无偿使用而带来的地方财政收入减少。［3］地方政府对土地财政的依赖，导致了保障性住房土地储备体系效率低下。

从建设质量方面来看，我国保障性住房质量管理不到位，监管机制不完善。部分保障性住房在建设质量上出现的墙体裂缝，屋顶漏水，墙面脱落，电梯、门窗、玻璃、瓷砖破损等质量问题，引起了社会各界对保障性住房质量的广泛关注，也暴露出政府监管不力和制度建设落后［4］。现行的保障性住房建设通常是政府委托房地产开发商进行建设，是限定住房价格和居住对象的政府行为，政府要求保障房的利润空间应控制在3%以内。④商品房的利润空间通常在10%以上，这有违于企业追求利润最大化的市场原则，客观上就存在着开发商通过降低质量来换取更大利润空间的道德风险。开发商在追求利润最大化的动机驱使下，就有可能在保障房建设上做出设计简陋、建造粗糙，景观缺乏，楼间距小，容积率高，配套设施不全的选择。如何让开发商既能接受政府限定的利润水平又能保证保障性住房建设质量这一矛盾目标，政府应该在激励开发商的同时加强对开发商的监管力度，而目前政府的激励机制和监管机制在制度设计上却存在着明显的不足。

2.分配使用制度障碍

从分配方面看，保障性住房准入信息不对称，审核力度不够，监督机制不完善。我国保障性住房的分配制度包括申请、受理、审核和批准环节。在申请和受理环节中，保障性住房主管部门要审核申请者的家庭收入、固定资产、金融资产等信息，这些信息的核查会涉及到工商、税务、银行、房管、民政及社会保障等不同的部门，有些信息是可以获得的，有些信息涉及到个人隐私是无法得到的。信息的不对称性会阻碍准入标准的准确执行。在审核和批准环节中，由于申请者的隐性收入无法统计，审核管理松懈，审核方法不合理，审核过程易流于形式。导致申请者瞒报、少报、不报收入现象普遍存在，弄虚作假随处可见，申请者家庭收入的真实水平难以被准确地审核出来。［5］这同缺乏公开透明的信息披露制度，不同程度的暗箱操作，居民资产收入申报审核制度形同虚设是分不开的。

从使用环节看，保障型住房的使用管理制度尚缺乏科学合理的轮候制度。我国现行的保障性住房使用基本上采用的是终身制而不是轮候制，一次购买或租赁，终身持有。形成福利固化，导致保障性住房使用效率低下，供给结构失衡，政府负担增加。在现有保障性住房资源严重不足的情况下，出现了保障性住房分配使用不公、群体事件频发、不法分子有机可乘、腐败行为滋生等现象。只有建立科学的轮候制度，才能保证保障性住房使用的公平性和有效性，还可以修正保障性住房分配机制上的不足和缺陷。

3.退出制度障碍

从已经合格申请保障性住房，日后不符合条件者的退出情况看，我国现有的保障房制度还没有完善的保障房回购制度和租赁住房退出机制。主要表现是那些暂时符合保障范围的居民，日后因为收入提高和住房情况改善，已不再符合保障范围，对这部分保障房，政府目前还没有对回购方式、回购价格、租金补贴调整、退出租赁机制等方面的细节做出具体规定。［6］

从利用不正当手段骗购、骗租保障性住房者的收回情况来看，我国保障房的监督机制尚不健全，惩罚力度还不到位，审核方法亦不够合理，导致了个别人的骗购、骗租。只有通过建立合理的监督机制和有效的惩处制度，利用行政和法律手段加大对骗购、骗租者的惩罚力度，增大骗租、骗购成本和被识别的可能性，才能从根本上制止骗购、骗租行为。［7］例如香港对于骗购保障房者，一经查实，罚款20万港元及监禁6个月。广州市的“保障性住房小区管理扣分办法”，对违反购买和租赁条例行为进行扣分，扣分累计到一定程度将终止其保障范围，从而对骗购、骗租者起到了约束作用。

二、国外保障性住房制度的成功经验

1.以计划和市场相结合的新加坡保障房制度

新加坡通过强制实行住房公积金制度，使得新加坡公共住房的建设和购买有了金融保障，再通过市场调节作用对房屋进行分配，最终形成比较合理的保障房制度。新加坡保障房制度发展的实践经验可以归结为以下几点:一是政府提供住宅。新加坡93%的居民住在政府提供的组屋里，新加坡政府通过推行住房公积金制度，促进房屋私有化，根据居民收入水平的不同采取不同的政策，把原来国有的房屋逐步转让给个人。［8］二是强制实行住房公积金制度。新加坡在1955年开始实施强制的住房公积金制度，初期是为了解决退休人员和低收入水平居民住房问题，后来对中等收入水平居民逐渐实施住房公积金制度。三是合理分配公有住房。新加坡政府起初采取登记配售制度，后来实行订购制度，每季度公布房屋供给计划，欲购买的居民通过抽签订购，居民最多等待一至两年就可以购买到住房。［9］。新加坡通过一系列保障房政策的实施，有效地解决了中、低收入水平居民住房问题。

2.完善法律约束下的日本保障房制度

日本的保障房建设是以五年期为规划目标有条不紊的顺利进行。日本保障房制度发展的实践经验主要有以下两点:一是日本保障房制度是建立在完善的住房消费保障法律法规基础之上的。第二次世界大战后，日本房屋短缺严重，大约25%的居民无房可住，住房荒问题是日本政府迫切需要解决的问题之一。［10］。为了缓解住房压力，日本从立法的角度对房屋建设数量和标准等方面存在的问题进行规范，先后出台一系列法律法规，例如《住宅金融公库法》(1950年)，《公营住宅法》(1951年)，《住宅公团法》(1955年)，《日本勤劳者住房协会法》(1966年)等［11］。通过完善的保障房法律制度，使得日本保障房建设走上了正轨，不同收入阶层的住房需求得到了不同程度的满足。二是始终实行比较优惠的住房政策。如给企业低息贷款来激励企业进行保障房建设;对私人住房建设采取降低税收或者免除税收政策，提高私人住房建设的积极性;充分发挥地方团体的作用，把社会资金吸收进来用于保障房建设;政府组织公团进行房地产开发和管理。［12］

3.商品化的美国保障房制度

美国经过近70年的保障性住房建设，基本实现了美国国会在1949年颁布的《住宅法案》中提出的“让每个家庭在适宜居住的环境中拥有一个舒适家”的目标。美国保障房制度发展的实践经验主要有以下几点:一是建立完善的法律法规来保证保障房的建设和分配，重视住房立法始终是其住房保障体系的核心。美国房屋保障法律体系是比较完善的，主要有《国民住宅法》(1934年)、《住房法案》(1937年)、《全国可承受住宅法》(1949年)等，涉及了解决公共住房补贴、消除贫民窟等多个方面问题。二是金融机构积极参与保障房的开发建设。政府和私人金融机构均经营房地产贷款业务，私人金融机构中的商业银行、储蓄放款协会、信贷协会经营房屋抵押贷款业务，并通过证券化加强资金的流动性。三是制定了完善有效的保障性住房的补贴政策。对于低收入水平居民，通过政府建设公共住房和非营利机构建设廉价住房，以“租得起住房”为主要目标，采取提供低租金住房的实物补贴和直接发放租金的现金补贴方式，为其提供公共房屋、津贴房屋、租金津贴、廉价公屋等。［13］

4.政府主导的德国保障房制度

二战以后，德国政府先后出台一系列政策来满足不同收入水平居民的住房需求，并收到良好效果。德国政府保障房制度的成功经验主要表现在以下几点:一是加强公共房屋的建设和供给。德国政府从政策上支持福利性公共住房建设和低价房屋建设，向低收入水平的居民或者有共同信仰的民族和宗教团体提供住房。二是对低收入水平居民采取租房补贴政策。德国政府依据房屋补贴法律、居民家庭人口数量和收入水平，对不同家庭给予不同的房租补贴，以确保每户居民都有住房支付能力。三是实施了住房储蓄制度。德国住房储蓄制度通过采用固定利率、低息互助、储蓄奖励、住房奖励等方式，调动住房储蓄者积极性，筹集住房建设资金。自1950年代以来，住房储蓄制度得到了快速发展，为德国住房建设做出重要贡献。四是提供住房财政税收政策支持。德国政府通过税收减免和一系列鼓励措施来鼓励私人建设住房，如免征10年房产税，并在购买建房用地时免征地产转移税;财政上对中低收入水平的居民给予适当的购房补贴，86%的德国人都可以享受不同程度的补贴。［14］德国曾经是房荒严重的国家，而目前住房供应充足，政府起到了非常关键的作用。

三、完善我国保障性住房的路径选择

1.建立完善保障性住房的法律法规体系

从国外的一些成功经验可以看出，各个国家均有一套比较完善的以法律形式存在的住房保障制度，为其保障性住房建设提供了良好的法律环境和有力的制度支撑。尽管我国也出台了诸如《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等调控房地产市场的法律法规及规章制度，但由于现行的法律法规多属于“行政性法规”和“地方性法规”，法律效力层次低下，缺乏权威性。而且多数法律法规的规定过于原则性，缺乏细则，加之政出多门，法律法规之间缺乏协调性和一致性，使现行的许多法律法规在实践中难以贯彻执行，法制建设滞后于制度运行。为此，我国政府应该及时制定与保障性住房有关的“住房保障法”，来提高住房保障的法律位阶。2013年国务院决定加快制定《城镇住房保障条例》，使保障性住房法制化进程又向前迈进了一步，标志着保障性住房的供给和分配正在从法律层面上得到强化。为了使低收入者住房能够得以有效保障，政府应该从法律层面上对保障目标，保障对象，保障标准，保障水平，融资方式，资金来源，土地供给，税收减免，补贴方式，政府及其管理机构的权利、责任和义务，保障者的进入与退出，违法违规行为的处罚等问题加以明确，通过法律强制力来约束保障性住房管理机构依法对保障性住房进行投资建设和运营管理。

2.构建保障性住房的政策性金融体系

保障性住房有稳定的资金来源是作为保障性住房建设主体的政府必须解决的问题。国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发2007年24号文件)，对保障性住房建设资金来源作了具体规定:一是地方财政预算拨款;二是地方10%或以上的土地出让净收益;三是住房公积金全部增值收益;四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。此外，保障性住房的资金来源还有通过投融资方式筹集的社会资金及获得的社会捐赠等。尽管我国保障性住房建设已经初步形成了以地方财政资金投入为主的多渠道资金供应体系，但在实际建设中，依然存在着财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金供应不稳定等问题。从发达国家保障性住房建设经验中可以看出，除政府财政投入外，民间资本也发挥着重要作用。我国政府在保障性住房建设中，应推行积极灵活的住房财政金融政策，在继续加大财政拨款数量的同时，还要不断地探索融资模式的创新，着力建设和完善政策性住房金融体系，成立相应的政策性金融机构，并由政策性金融机构通过国家财政投资、社会存缴公积金、发行住房债券、创建房地产信托投资基金、发行住房福利彩票等多种渠道来筹集住房资金，实现政府的保障性住房政策目标，解决保障性住房建设资金不足的问题。同时，还应该充分发挥政策性住房金融的杠杆功能，吸引社会资金更多地流向保障性住房建设领域，使政府从直接向房地产企业和个人提供住房资金支持转向住宅金融机构提供流动性支持。

3.建立科学有效的保障性住房管理体制

科学有效的保障性住房管理体制，可以有效地改善现行保障性住房的运行效率。我国保障性住房在规划、土地审批、资金落实、建设质量、分配原则、分配结果等方面存在着诸多问题，如:把保障性住房建设在城市偏僻地段;用地审批周期长;挪用建设资金等，同现行的保障性住房管理体制不完善是紧密相关的。从国外的保障性住房管理经验来看，动态有效的监管一直是各国政府非常重视的工作，政府不仅设立专门的管理机构，落实执行政府制定的各种保障性住房政策，同时还对准入制度进行动态监管。我国目前保障性住房管理主要由国土部门、住房和城乡建设部门、民政部门负责，存在着多头管理的局面，不利于保障性住房政策的下达、执行和问责。政府应设立垂直的保障性住房管理机构，由其对保障性住房的建设规划、土地资金供给、房屋建设管理，形成统一建设、分配和管理的运行管理机制，使保障性住房的融资机制、土地出让机制、分配机制、审核机制、监管机制、退出机制等能够有效运行。

4.加快制定保障性住房制度的综合评估体系

制定科学有效的保障性住房制度的评估标准，是衡量和判断保障性住房制度是否达到预期目标的重要尺度，是保障性住房制度评估的关键环节。尽管国内外学者围绕着公平与效率提出了用保障目标、保障对象、保障程度、保障水平来评价城市住房保障度，以及用实质公平、程序公平来评价保障性住房利益分配的公平性;用供给效率、审批效率、管理效率来评价保障性住房的效率，但从现行的保障性住房评价标准来看，还缺乏权威性、全面性、系统性。有些评价标准还只是从定性上进行阐释，量化程度严重不足，有些评价标准界定模糊，标准与标准之间界线不清，交叉重叠问题比较严重，难以对保障性住房制度进行全面、系统、独立、定期的审核。因此，在我国保障性住房建设过程中，应该加快制定出一个适合不同城市发展情况，并伴随城市发展变化能够适时调整和完善的保障性住房制度评估体系，使保障性住房制度在制定过程中，对制度的目标和可行性有相应的评估标准;在相关政策的执行过程中，对政策执行的积极性、政策执行的有效性、政策宣传的充分性、政策回馈的完善性同样有评估标准;对制度运行的结果，建立“事实”评价标准和“价值”评价标准。使保障性住房制度在各个环节、各个层面的运行都有动态追踪系统，来校正保障性住房制度在运行中出现的偏差和问题，提高保障性住房制度的运行效率。

注 释

①“十二五”期间3600万套保障性住房计划是在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出来的(见中国政府网http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm)。保障性住房完成情况是根据住房和城乡建设部住房保障司公布的“全国城镇保障性安居工程建设任务全面完成”情况的数据统计计算得出(见住房和城乡建设部 http://www.mohurd.gov.cn/zfbz/zfbzxydt/index.html)。

②数据来源:2011年3月9日，住房和城乡建设部副部长齐骥在“十一届全国人大四次会议”新闻中心举行的“保障性住房建设和房地产市场调控”记者招待会上提出。(见新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011－03/09/)。

③见国土资源部国土资发〔2010〕34号文件《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》(国土资源部网http://www.mlr.gov.cn/sy_2633/gd1/201003/t20100310_710798.htm)。

④见建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局七部门发建住房［2007］258号文件《经济适用住房管理办法》(中央政府网站 http://www.gov.cn/zwgk/2007 －12/01/content_822414.htm)。

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责任编辑:郑洪昌