促进武进产业结构优化的财政政策研究

○李菁红

（江苏省常州市武进区财政局 江苏 常州 213159）

加快经济结构调整力度，促进产业优化升级，是中央提出一项事关根本性和全局性战略任务，也是加快推进武进转变发展方式、实现经济又好又快发展的重要途径。如何推动武进经济加快发展、率先发展、科学发展，作为政府部门，就要研究探索促进产业结构不断优化的财政政策，为经济结构战略性的调整提供更为积极、高效的政策引导和支持。

一、2010年以来武进区财政支持产业转型升级的实践

1、工业调强提质

坚定实施工业强区战略，鼓励产业集聚，提升改造传统工业，加快发展现代装备制造业。政府除了出台了《关于建立武进区产业转型升级专项基金的意见》为纲领的政策扶持体系，同时还出台《关于印发武进区千亿产业、百亿企业培育计划（2010—2012年）的通知》、《关于印发武进区传统产业提升计划（2010—2012年）（农业、工业）的通知》等文件，着重从以下几方面进行扶持。

（1）建立两大企业培育体系。将企业分为四个层级：大企业（集团）、高成长型企业、自然生存类企业、关停淘汰类企业。对前两类企业武进区均出台《关于全区工业经济转型升级专项基金使用的实施意见》、《加快培育大企业（集团）三年（2013—2015）行动计划》培育政策，自2010年以来，财政累计支出5.6亿元。对关停淘汰类企业也出台了《关于加快推进第二轮化工专项整治工作的意见》补偿政策。区财政从2011年起累计投入6197万元，关停了180多家化工污染企业，实现“腾笼换鸟”。

（2）鼓励产业集聚。产业集群化是产业发展的内在要求，为此，政府根据区内现有产业基础，一是安排7000万元专项资金，重点培育先进装备制造业、电子信息产业、新能源环保产业、新材料产业和生物医疗及医疗器材产业等五大产业。二是为加强镇工业集中区建设，通过出台《关于加快镇工业集中区建设意见》和《关于加快镇重点工业集中区标准厂房建设的实施意见》等政策性文件，要求各镇工业集中区围绕产业优势和发展定位，建设符合产业特色需求的标准厂房，满足产业链延伸企业入驻的要求，加快产业集聚、培育产业集群、打造品牌效应，引导中小企业集聚发展。

2013年，全区完成工业总产值达到3865亿元，其中规模以上工业产值3221亿元，分别增长15.7%和26.7%。

2、服务业调大提速

现代服务业的发达程度是衡量一个地区综合竞争力和现代化水平的重要标志，2010年，政府出台了《关于促进全区服务业加快发展的扶持政策》、《关于推进全区企业物流发展工作的意见》等文件，2013年又出台了《关于印发加快全区现代服务业发展优惠政策》的文件，财政安排2000多万元资金，着重从三个方面进行扶持。

（1）加大政策引导扶持力度。参照《江苏省现代服务业产业指导目录》，对符合《目录》的行业，在准入条件、土地供应、资金支持等方面给予重点倾斜。

（2）加强对重点重大项目的支持力度。重点支持产业具有创新性和带动性、符合产业转型升级的方向和市场准入标准，项目完成后可产生较好的经济效益和社会效益。

（3）全面支持重点行业发展。在《关于印发加快全区现代服务业发展优惠政策》，明确在2013—2015年期间，全区要大力发展现代物流业、电子商务业、数字文化业、会展业、中介服务业、总部经济、金融服务业、现代商贸业、旅游业、健康服务业等九大行业。2013年，全区实现服务业增加值698.97亿元，增长22.7%。

3、大力实施科技创新

高新技术产业以高技术、高效益、高增速为主要特征，具有强大的生命力，是衡量区域经济综合实力一个重要指标。为此武进区出台了《关于印发关于鼓励和促进科技创新、加快创新型武进建设的若干意见的通知》、《关于加快培育高新技术企业的意见》、《关于鼓励企业加大研发投入的意见》、《关于印发武进区新一轮领军型创新创业人才引进工作意见的通知》和《关于印发支持国家创新型科技园区建设政策意见若干办法的通知》等一系列文件。区财政2010年安排7000万元科技创新资金、2011年新增3亿元创新型科技园区专项资金，加强对高新技术企业培育、研发机构建设、科技成果转化、发明创造，保护知识产权、科技企业孵化器建设、产学研合作、人才引进及创新型科技园区建设等多方面扶持。

2013年，高新技术产业加快发展，新增高新技术企业60家，累计达到281家；高新技术产业产值1650亿元，占规模以上工业的比重41.8过%；四个国家级创新型科技园区营业收入突破500亿元。

到2013年末，全区完成地区生产总值1725.85亿元，实现全口径财政收入355.2亿元，其中地方一般预算收入达125.8亿元，政府经济调控能力显著增强。但是必须清醒地看到，2013年全区一、二、三三个产业结构比例为2.3∶57.7∶40，与先进地区相比，无论在产业结构还是在经济总量方面，均存在相当大的差距。

二、在促进产业结构优化过程中存在的一些具体问题

1、武进产业结构存在的问题

（1）新兴产业规模较小，发展程度不平衡。2013年，全区省标战略性新兴产业产值1040亿元，远远低于江阴2493亿元和昆山3175亿元。

（2）高新产业贡献份额不高，创新体系支撑力不足。2013年完成高新技术产业产值1650亿元，也低于江阴的2210亿元和昆山的3825亿元，年内武进授权专利7442件；而昆山达15439件。行业技术带头人和复合型人才十分缺乏，创投、风投企业数量偏少，创新孵化平台、多元化科技投融资体系等还不完善。

（3）产业集群不够完善，发展环境相对落后。我区的产业发源于“村村点火、处处冒烟”的乡镇工业，虽然经过大力度的空间资源整合，完成了“村→镇”的工业布局。近年来“五大产业”的发展也形成了一定的规模，但离“集群”的真正标准还存在着较大的差距。但我区企业群体之间更多的是空间上的集聚，企业生产多数为“小而全”，企业之间缺乏上下游环节的配套协作，产业分工不明显，专业化程度不高。

（4）科技创新源动力不足，龙头企业带动力不强。2013年武进区研发经费支出占地区生产总值的比重为2.6%，而江阴为2.9%，南京高达3.4%。“一站两中心”建设进度也慢于周边先进地区，企业原始创新的意识还很薄弱，多数企业不善创新、不会创新、不敢创新。龙头企业的辐射带动能力不强，缺乏一批规模大、实力强知名度高的旗舰型龙头企业。

2、财政扶持政策上存在的问题

（1）投入结构尚需调整

一方面，区财政对于经济增长点的培育财政支持政策主要是依据区委、区政府对产业调控做出的财政扶持措施，必须根据武进产业的不同发展阶段需要制定不同的财政支持政策。

另一方面，财政支持对于基础性科技投入不足，某些大型设施、重点实验室、基地、院所的经常性运行经费紧张甚至匮乏，科研执行机构的预研、小型设备等经费渠道上考虑因素不全。仅对于科研投入和科研成果更多的是进行项目奖励，导致成果转化效率低。

（2）投入效率有待提高

资金分配过于零散。专项交叉零星分散，对产业的支持合力不足。现在财政每年支持工业发展各类资金项目多，而对产业发展所需公共服务系统建设的支持度不够。而对于刚起步的中小企业来说，由于信息不通，无法申报财政奖励。

三、促进产业结构优化的财政政策思考和建议

“十二五”是我国经济发展的新时期，是加快转变发展方式、推进经济结构战略性调整的关键时期，因此武进财政按照“调整存量、发展增量”的思路积极研究探索促进我区经济结构优化的财政政策，并通过运用财政政策资金支持企业发展、扶持企业做大做强，以培植财源，促使经济长期健康地发展。

1、继续加大对各类产业的扶持力度

（1）进一步加大对新兴产业发展的财政扶持力度。要围绕以轨道交通、碳材料、智能数控等十大产业为主的新兴产业，财政部门要发挥资金引导作用，进一步集中力量、集中资金，扶持发展以补链、建链、强链为重点，推动产业链向两端延伸、价值链向高端攀升，一要尽快出台我区扶持新兴产业发展的扶持政策，同时要以扶持重点项目为突破口，加快新兴产业发展。通过按照“重点项目——旗舰企业——新兴产业——相关产业——新兴产业规模化”的发展模式，以扶持重点项目为突破口，最终形成产业链、产业集群和产业规模。二要加快推进我区的新兴产业创业投资引导基金运作的步伐。为此区政府应加快出台相关文件，明确基金的市场定位和投资方向，并按市场化、企业化方式运作，支持新兴产业发展。引导和鼓励社会资本参与新兴产业的股权投资，必须充分发挥政府投资“四两拨千斤”的作用。

（2）进一步加大对产业集聚区发展的财政资金支持。我区产业分布在全区各个乡镇（开发区），空间布局比较分散，产业集中度低，企业自发形成的产业布局难以适应经济发展和企业进一步成长的需求。为此，区财政要围绕“集约化、特色化、高新化”的道路，根据我区的产业集聚的实际情况，尽快出台“产业集聚区扶持政策”，一是推动主导产业高端化，以重大项目为载体，加快工业由加工组装向产业链高端攀升、向研发和服务延伸。二是推进企业科技创新，引导企业注重科技研发、品牌创立和标准制定，掌握更多的知识产权和核心技术。三是提高项目准门槛，坚持“扶大控小”的原则，变“引资”为“选资”，通过引进大企业大项目，使产业结构得到优化。

（3）进一步加大对服务业发展的财政资金扶持。目前我区加快现代服务业发展已成为大趋势，武进财政加大对服务业发展的扶持力度，政策要向服务业的关键领域、薄弱环节、新兴行业的倾斜：一是向生产性服务业倾斜，积极发展为制造业配套的金融、物流、服务外包、科技和信息等生产性服务业。二是向新兴服务业倾斜，着力拓展新领域，发展新业态，培育新热点，积极发展高技术服务业，形成拉动经济增长新的增长点。三是推进文化产业发展。财政部门则充分发挥自身职能作用，全面落实各项扶持政策，重点推进文化产业基地、龙头企业和重大文化项目建设，使之成为文化产业发展的重要载体和重要支点，推动文化产业转入又好又快的发展轨道。

（4）进一步加大对现代农业发展的财政资金扶持。在确保粮食生产和粮食安全的基础上，我区财政在认真落实好财政支持现代农业生产发展政策时，要加速农业产业结构调整，推进农田水利建设，提升农业机械化水平，增强农业综合开发能力。

2、完善财政扶持政策

（1）对部分政策进行调整、补充。一方面逐步改变工业上“重投入、轻产出”的现状。“支持企业是手段，培植财源是目的”，是否可以考虑从技术改造与创新、管理提升、融资、人才培育进行综合性补助；另一方面要切实帮助外贸企业解决因人民币升值而引起的困境。 政府要及时组织专家对企业进行培训，引导出口企业采取外汇套期保值交易和帮助出口企业争取外币贷款，降低汇率风险。

（2）发挥财政资金整体效益。整合各部门专项资金，补助内容确有交叉的，明确各自功能定位和支持重点；整合财政部门内部资金归口，尽可能地将支持产业发展的资金管理归口到一个科室，整合资源、提高效率；开发财政补助管理软件，企业在申报财政补助时将原始发票录入系统，彻底避免重复补助现象。

（3）提高财政资金使用效率。要着眼于提高财政政策的公正性，按公开公平公正的原则修订各项财政专项资金管理制度。按照政策导向和公开公正绩效的原则，制定发展专项资金使用管理办法，明确扶持对象应具备的条件、资金使用拨付程序、用款规定、配套要求、监督检查、绩效评价等内容。要及时掌握项目进展和资金使用情况，进行督促、检查和使用绩效的审计。

[1]贾康：促进经济增长方式转变的财政政策建议[DB/OL].http://finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20070406/10033479164.shtml，2007-04-06.