关于优化我国教育支出结构的思考

○宫小琳

（山东省泰安市泰山区财政局 山东 泰安 271000）

教育一直是政府非常看重的问题，财政对教育事业的投入力度也在不断加大。2012年我国教育经费支出占G D P的比重实现了4%的目标，我国的教育事业呈现出整体良好的发展态势。然而，尽管教育支出是财政支出的首项，但教育支出结构却存在着种种问题和弊端，影响了教育资金的使用效果。如何优化财政教育支出的结构，成为当前和今后一个时期的重要问题。

一、我国教育支出结构中存在的主要问题

1、区域间教育支出不平衡，东西差距大

在目前以行政分权和分税制为特点的财政管理体制下，我国的地方政府负担着几乎全部的基础教育拨款，因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区教育支出水平和教育事业的发展。改革开放以来，地区间经济发展水平的差异直接导致了地区间教育投入水平间的较大差距。

从各地区的投入来看，东部地区是教育投入最多的，并且从东至西呈阶梯状递减分布，且阶级差距日益扩大。因为我国教育财政投入主要以地方投入为主，由于我国东西部经济发展状况不同，对教育的投入力度也不同，东部地区经济比较发达，经费充足，教育投入比较多，教育质量相对来说比较高。中西部地区经济比较落后，教育经费主要来源于财政拨款，而财政收入本来就不足，这使得教育经费严重短缺，加上各地政府对教育重要程度认识不一致，这使得东西部地区的差异也越来越大。根据有关统计，预算内教育经费、增长速度、人均教育投入水平、生均投入等各个地区的差距都是显而易见的。中西部地区经济的不发达，既不能满足发展教育所需的资金，也不能有良好的待遇条件吸引优秀的教育人才。迄今为止，我国西部偏远地区的义务教育情况仍不够乐观，偏远山区生均拨款水平过低，一些地区生均预算内经费严重不足，“保运转”问题依然存在；偏远山区生均基础设施建设，教学仪器设备配置水平根本不能适应基本教学要求。总体上看，偏远山区教育投入不足，幼稚教育资源短缺，校际之间差别较大，学校教师严重不足，这些问题直接阻碍了西部地区教育的发展。

2、财政三级教育支出结构不合理

自改革开放以来，我国教育支出总量一直在不断增加，各级教育的人均教育经费都有了很大的增长，尤其是普通小学的生均教育经费增长的速度最快。然而，在国家的教育投入中，人员经费占了大部分，而且三级教育支出的结构也一直不合理。

财政教育支出在三级教育中的分配反映了国家对教育的支持力度和财政教育资源在教育系统内部的分布状况，其在三级教育中的合理配置直接影响着各级教育的发展及其结构的合理发展。我国是一个发展中国家，政府教育支出应当向初等教育倾斜，但实际上我国对初等教育的支出虽然在不断增加，但与中等、高等教育相比仍有很大的差距，我国当前的财政性三级教育支出结构呈现出高等教育投资比例比较高，而初、中等教育投资比例较低的情况。根据研究，在我国各级教育投资中，中等教育对人力资本的增长的弹性最大，初等教育次之，而高等教育投资增长的弹性为负，这主要是因为高等教育的年生均教育成本过高。我国现阶段的三级教育支出结构与我国经济发展水平明显不相适应，我们国家应当努力调整这种状况，在教育支出规模不断增长的情况下，加大对初中等教育的投资力度，与此同时，高等教育的投资也不能减少，既必须在扩大财政性教育投资规模的同时调整教育支出结构。

二、优化我国教育支出结构的具体策略

1、优化财政教育支出的用途结构

教育支出要有合理的用途，首先要发挥政府的政策和资金导向功能，在教育方面，政府是当仁不让的教育支出主体，如何完善教育财政体制，政府负有不可推卸的责任。各级政府应普遍重视通过公共财政政策和财政手段的运用，引导社会性投资进入教育行业，从而建立起教育发展的多元投入渠道。如在教育资助制度中，银行信贷投入日益重要，低息为困难家庭的孩子办理助学贷款，这是很有意义的一件事情，对教育的发展很有帮助，国家应当继续支持。再如，各国在发展职业教育时，由国家、企业共举，通过政府投入调动了企业投入的积极性，为国家培养了一大批专业人才，这也为我国职业教育的前景作了很好的铺垫。

为了保证教育水平，还应当提高教师待遇水平，保证教育质量。当前，各国为了保证教育水平，对教师待遇都作了明确规定，并通过财政拨款予以保证，以吸引优秀人才加入到教师队伍中。在德国，中小学教师属于国家公务员，受不解雇的保护，无失业之忧。政府支付给中小学教师的工资为人均国民收入的两倍多，堪比其国家一些著名大中型企业，属于名副其实的“中高收入阶层”。而我国中小学教师的待遇明显赶不上中高层收入者，那些响应国家号召去贫困地区支教的志愿者拿到的只有津贴。国家应当重视中小学教师的收入问题，并且要尊重弱势群体的受教育权利、推进教育公平，促进社会和谐，通过政府强有力的补偿措施来为教育事业的发展提供良好的基础。

国家要加强政府在教育财政投入上的主体地位和主导作用，稳定教育经费来源，继续保持政府财政投入为主，政府财政投入应优先保证对教育事业的投入。还应加强对教育的法律保护力度，确保教育经费的合法用途，在实行预算安排时，要确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”（中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育经费要逐步增长；教师工资和公用经费要逐步增长）的落实，在此基础上，根据经济发展状况，将财政收入超收部分更多地用于教育投入，确保教育支出的稳定增长。

2、优化财政教育支出的地区结构

在目前，我国的经济发展水平是客观事实，地区间差异大，对教育的投入力度也存在很大差距，为了缩小中小学教育水平和发展水平的差距，就需要政府做好平衡和协调工作，完善政府间的财政转移支付制度。一方面，要完善分税制，完善一般性无条件转移支付制度，纵向使中央政府加强对西部和贫困地区的转移支付力度，加大对中西部地区的支付力度，对他们的政策可以有适当的倾斜，弥补因经济发展落后造成的财政经费短缺问题；横向建立省际之间和县际之间的转移支付框架，各省合理规划各县之间的财政教育经费支出，以达到各地政府教育能力的均等化。另一方面，重点建立专项教育财政转移支付力度，解决办学，教育条件的改善问题，现在西南部山区仍有很多为贫困地区的孩子上不起学，上学也要每天走很多的山路，有很多地方的校舍是社会公益组织修建的，但是公益组织的力量是微弱的，教育投入主要靠政府的力量，国家应当为他们改善教学基础设施，师资队伍建设，通过完善助学金，奖学金，助学贷款制度，让贫困地区能够有好点的教育环境，通过对教育的扶持，帮助贫困地区改善落后面貌。

缩小地区间教育支出差距还要地方政府努力加大教育力度，提高财政教育支出水平，充分发挥地方政府在教育财政投入上的主体地位和主导作用，稳定教育经费来源。教育经费支出要坚持“资源分配均等”的原则，做到教育经费支出的“横向公平”，使每个学生都获得均等的教育资源分配。经济发展水平比较落后的地区要更加重视教育的作用，科学技术是第一生产力，教育投入应当占财政支出的最大比例，政府财政投入应首先保证对教育的投入。现在社会普遍现象是质量好的学校获得的财政拨款多，差学校获得的财政拨款少，其中的一个原因是，富有家庭的子女、接近财政支持分配中心家庭的子女多会选择好学校。如果政府改变不了这一点，就要改善差学校的教育质量，让差学校学生的家长心甘情愿把孩子留在“差”学校，这也是非常困难的，这就要求各部门应当做出更加合理的规划，提高教师待遇，稳定教师队伍，留住有才华的老师，使有限的教育经费发挥出最大的效益，争取做到教育支出的公平。

国家还应当继续完善促进地区间教育公平的法律，对教育投入进行法律调控，从法律层次上保证、规范教育投入，通过法律保证教育投入责任化，公开透明各级政府的教育经费投入和支出问题。使我国教育向着更加公平的方向发展，使各地区教育发展更加协调。

3、优化财政教育支出的级次结构

在我国，一方面文盲率还很高，根据国家统计局数据，我国2011年文盲率为4.08%，这是一个很高的数字；另一方面，人均G D P还很低（2013年，我国人均G D P 6767美元，居世界第84位），在这个阶段，迫切需要的是中等教育和初等教育，而且中等、初等教育的社会报酬率远远高于高等教育（1994年，乔治—帕萨卡罗皮洛斯利用精确法估算了世界一百多个国家的教育投资收益率，包括个人收益率和社会收益率，据研究结果显示，世界上大多数国家和地区的初等、中等教育投资收益率都高于高等教育）。在当前教育经费紧张的情况下，把有限的教育经费投入到收益率低的高等教育，会造成资源配置的无效，并使社会不公平的情况加剧。因此，政府财政预算内拨款在三级教育中的分配不尽合理，应该把教育经费更多地投入到初等教育和中等教育中，尤其是初等教育，虽然我国已经普及了九年义务教育，但其制度还不完善，政府应当把有限的资金用在最关键的用途上，明确义务教育的优先地位，将教育经费的增长主要用于义务教育，高等教育则要引进市场机制，实行全社会参与战略，鼓励企业与高等教育合作，如提供奖学金等制度。

优化财政教育支出的级次结构，一方面：政府要加大对初、中等教育的投入力度，适当调整财政性三级教育经费的支出结构，从我国目前国情来看，尽管教育事业取得了很大的发展，但目前的文盲和半文盲的比例还是很高，在短期里，政府虽然不能实现教育投入的较大增加，但是合理消减高等教育支出，相应地增加对初等、中等教育，特别是九年义务教育的财政支出是必要而可行的。从长期来看，高等教育的市场化、多元化筹资的政策是可行的，当政策成熟时，国家就可以大幅度调整教育支出结构，减少对高等教育投入，增加对初等、中等教育的投入。另一方面：政府应该开展教育经费的多种筹资方式，将这些新增教育经费重点投入到初、中等教育领域。进一步推进教育税征收，适当扩宽税基，目前我国主要征收的是教育费附加，适当扩宽税基，有利于我国教育经费来源的增加，而且有利于教育经费的逐年稳定增长。政府还可以将发行彩票的收入拿出来一部分用于教育投入，在整个国家教育投入不足而财政压力又很大的背景下，彩票收入是一条值得尝试的投入渠道。它可以更好地吸收利用社会闲散资金，发展教育事业，是一种低风险，高收益的渠道，我们国家应当合理利用。

优化三级教育支出结构，还要推进高等教育市场化，促进高等教育的多元化投融资，政府的财政教育资源是有限的，应当以初等、中等教育作为支出重点，其用于高等教育的支出相应减少。这必然要求高等教育进行市场化改革，从多元化融资渠道中获得其发展资金。

[1]关洁：浅析我国财政教育支出问题[J].现代商业，2012（6）.

[2]韩爽、韩继深：我国财政教育支出问题分析[J].经济师，2013（5）.