我国核能开发利用安全保障法律问题研究综述

谢青霞，谢晓晖

(东华理工大学，抚州 344000)

2011年的日本福岛核事故让核能利用的安全保障问题再次进入人们的视野，我国高速发展的民用核电事业也因此有所降温。为保证核能开发利用的安全，加强立法、明确责任体系无疑是必要且迫切的，因此，2011年下半年《原子能法》立法起草再次启动。我国原子能法的起草工作开始于1984年，尽管由于各种原因我国的原子能法至今尚未出台。但自80年代以来越来越多的人开始关注核能利用立法问题，核能利用相关法律问题的研究也从无到有发展起来。近三十年过去了，我们在核能开发利用方面法律问题的研究取得了哪些成果，有哪些成果可供我们在今后立法和研究中参考，又有哪些不足，今后应该在哪些方面加强研究?带着这样的一些问题我们对近三十年来这一领域的研究成果进行了梳理、分析和总结，希望对这一领域的进一步研究以及正在进行的原子能法起草工作有所裨益。

一、研究概况

早期核能在军事领域的运用，如两弹一艇的研发都是国家重要的战略行为，核能利用并未进入公众的视野，因此，在80年代以前并未有公开发表的核能利用法律问题的研究成果。随着核工业的军转民，特别是民用核电的发展，核能开发利用才逐渐引起更多公众的关心，业界和学界才逐渐有相关研究成果出现。

我们在中国期刊网以主题包含“原子能”和“法律”为要求进行检索，共114个结果，其中期刊论文主要发表于2000年以后，在1999年以前的主要为新闻类稿件(只有陈俊1998年发表于中国法学1篇);在中国期刊网查以主题包含“核安全”和“法律”为要求进行检索，共77个结果，其中2010年以后的38篇，2000年以后的60篇。其中，在学位论文库中分别以核安全法律、核法律、原子能法律、原子能法律为主题词进行搜索，得到结果为18个，其中3篇博士论文，15篇硕士论文。3篇博士论文分别为2004年蔡先凤的《核损害民事责任研究》，2009年牟文富的《论核不扩散条约下的国家责任》以及2011年王青的《核恐怖主义犯罪防范研究范围研究》;在完成时间上与博士论文相同的一点是硕士论文也都在2000年以后，且都是2006年以后，其中有7篇都是2012年的毕业论文。

另外，也出现了一些核能利用法律问题方面的专著，主要有阎政的《美国核法律与国家能源政策》(北大出版社2006年出版)、蔡先凤的《核损害民事责任研究》(原子能出版社2006年出版)、高宁等的《国际原子能机构与核能利用的国际法律控制》(中国政法大学出版社2009年出版)、陈刚等著《世界原子能法律解析与编译》(法律出版社2011年出版)、陈刚的《国际原子能法》(中国原子能出版社2012年出版)以及台湾地区陈春生的《核能利用与法之规制》(月旦出版社1995出版)。

研究人员结构上以参与原子能法起草的相关职能部门人员为主(如陈刚、郑玉辉、李朝晖等)，自2006年以来参与研究人员增多，法学界专家逐渐加入(如汪劲、赵威、蔡守秋、杨泽伟等)，有关高校也成立了专门的研究机构，如北大的核政策与法律研究中心。

研究形式上经历了并将继续呈现出从能源法研究中逐渐独立出来的一个过程。如从肖乾刚、肖国兴的《能源法》、叶荣泗等编著的《中国能源法律体系研究》到阎政的《美国核法律与国家能源政策》到徐原的《世界原子能法律解析与编译》等。

二、研究的主要论题及观点

(一)国际原子能法问题研究

截至目前国内从国际原子能法问题角度对核能利用安全保障法律问题研究的最重要成果有两本专著。一本是2012年由中国原子能出版社出版的陈刚的《国际原子能法》，这是我国第一部国际原子能法研究专著。该书从国际法的角度，对核能利用的国际法律制度作了一个系统的阐述，全面深入地分析论证了国际原子能法的体系架构，界定了国际原子能法体系的内涵和外延，诠释了一系列国际原子能法的基本法律问题，如国际原子能法的定义、相关法律主体的地位、相关法律文书的逻辑关系、体系内法律制度的分支等等，论证了国际原子能法之所以可以成为国际法的一个独立的分支学科的立论基础［1］。

另一本是2009年中国政法大学出版社出版的高宁的《国际原子能机构与核能利用的国际法律控制》，该书以国际原子能机构(International Atomic Energy Agency，以下简称IAEA)为主线，从国际组织法的角度，对IAEA的产生与发展、组织结构及其在国际组织体系中的定位，对IAEA核保障制度、核安全制度、核保安制度三大核心制度的考察和分析，阐述了IAEA在核能和平利用中的作用;并结合朝鲜核问题、伊朗核问题等典型案例，剖析IAEA相关法律制度在这些问题的解决过程中的作用与不足，进而论述了中国应该怎样由加入、了解IAEA到利用IAEA，以更好地解决中国面临的法律与现实问题［2］。

在硕士学位论文里也出现了部分对国际原子能法律问题的研究成果，如2008年西南政法大学硕士研究生张优优和2006年中国海洋大学硕士研究生张红卫分别以《核安全的国际法律制度研究》和《核能安全利用的法律制度分析》为题完成了其硕士学位论文，两者都对核安全的国际公约体系和国际组织体系作了介绍并分析了该体系存在的一些不足。

其他公开发表关于国际核法律制度研究的论文不多，如李奇伟等于2006年发表于《中国公共安全(学术版)》的《放射性废物管理的国际法制度——＜乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约＞的视角》对《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》进行了详细分析和介绍，认为其存在以下问题:缔约国数量较少，缺乏管理乏燃料和放射性废物的长期战略，尚未形成一个内部协调统一的完整的法律体系，公众接受问题，国家报告书制度处境尴尬，越境转移程序不完善等，并就完善国际放射性废物管理法律制度提出建议:逐步建立以《联合公约》为核心的放射性废物管理安全的国际制度，完善《联合公约》的内容，健全公众参与机制加强国际合作［3］;而谢青霞等发表于《中国国土资源经济》2009年第7期的《国际核能利用”行为准则”述评——对国际原子能机构立法活动的观察》一文对国际原子能机构非传统的无法律约束力文件国际原子能机构的“行为准则”作了较深入的分析研究，认为虽然其形成过程及其在国际上效力的发挥都不同于传统的国际法律，但它在国际原子能领域作用正在明显加强，其实际效果有时甚至并不比正规法律文件差，只有更多地关注无约束力行为准则，才能及时地把握国际核能法律发展方向、拥有国际核能源利用及安全领域立法的主动权［4］。

另外，中国广东核电集团经国际原子能机构授权编译并内部出版了国际原子能机构出版物《核法律手册(2003)》和《核法律手册法律实施》，方便了国内核能利用法律研究人员对该资料的学习和参考。

(二)外国核能利用法律研究

在中国期刊网上有一定数量的关于外国核能法律的文献，但主要是新闻报导。我们认为在这方面有代表性的研究成果主要有三本专著。一本是2006年8月由北京大学出版社出版的阎政著的《美国核法律与国家能源政策》。该书共五篇十一章，以美国核法律的内容和历史渊源为主线，系统阐述了美国在民用核能源利用领域涉及的法律和国家管理职能等各个层面的政府管理手段和原理。该书对美国能源结构、核电站、环境与核法律、核能源政策等方面提供了丰富而详实的数据和资料，并进行了较深入的分析论证，是读者全面系统地了解美国核法律与能源政策的一本重要专著［5］。

第二本是陈刚等编著的于2011年由法律出版社出版的《世界原子能法律解析与编译》，该书编译了世界主要核电大国美国、德国、俄罗斯、日本、韩国、印度的原子能基本法以及英国的能源法涉及核部分的章节，并对美国、加拿大、英国、法国、德国、俄罗斯、日本、韩国、印度九国原子能法律体系进行了综合的比较分析，有助于读者对核领域的技术特点和法律规范的理解［6］。

第三本是台湾地区陈春生1995年由月旦出版社出版的《核能利用与法之规制》。该书对德国和日本两国在核电厂厂址确定、核电建设许可程序、放射性废物管理、核损害赔偿等法律问题的理论与实践作了较深入的分析和介绍［7］。

(三)对我国核能安全立法有关问题的研究

对我国核能安全立法问题的研究概括起来主要集中在以下两个方面，一个是较全面地对我国核安全立法体系的研究，一个是对我国核能安全立法相关具体制度方面的研究，如放射性废物处理和辐射防护法律制度、核损害赔偿制度、核电管理与事故应急等。

1.对我国核能利用安全法律基本问题和框架的研究

有相当多的研究成果阐述我国核能利用法律基本问题和立法框架，成果形式都是论文。如赵威发表于《法学杂志》2011年10期的《原子能立法研究》，该文主要阐述了我国原子能立法的必要性、紧迫性，立法现状，原子能法的主要内容，原子能法的概念和调整范围等;陈俊发表于《中国法学》1998第6期的《我国核法律制度研究基本问题初探》，探讨了核领域法学研究的基本问题，提出研究的对象、研究方法以及我国核法律制度应体现的价值取向;从核领域行政法规范格局的局限性出发，指出推进立法的迫切性;认为核领域管理体制、核法律调整范围、国内立法与国际准则的协调、许可与管制、第三方核责任与核损害保险、环境保护、劳动保护、司法管辖、知识产权保护、核设施退役是亟待规范的十方面法律问题［8］。

另外还有些成果是从核安全角度阐述我国核安全立法现状、存在的问题以及完善对策。如花明等发表于《核安全》2009年第1期的《我国核安全法律体系研究》从纵向和横向两个角度对我国现行核安全法律体系进行了剖析，认为尚没有原子能开发利用基本法、配套性法律法规不完整、内容尚待完善、技术性文件体系不完善、技术体系与核安全法规体系脱节是我国核安全立法存在的主要问题［9］。湖南师范大学2009年硕士毕业生宋爱军的学位论文《我国核能安全立法研究》以及李晶晶等登载于中国环境法网的《我国核能安全立法体系的建设》等也对以上问题作了阐述。

2.废料处理与辐射防护安全立法问题研究

废料处理与辐射防护是核能利用最难的也是最敏感的一个问题，对废料处理和辐射防护安全立法问题的研究我国也出现了一些研究成果。本文在此介绍有代表性的三篇公开发表的论文。

司国建发表于《核安全》2005年第3期的《核安全与辐射防护法规体系的现状与发展》，该文介绍了核安全与辐射防护法规的现状和发展，阐明了加强核安全与辐射防护法规建设的重要性，讨论了需要编制及修订的法规项目。认为应需尽快制定《核安全法》、《民用核设施设备安全监督管理条例》、《放射性物质运输安全管理条例》、《放射性废物管理条例》、《电磁环境污染防治条例》，修订《中华人民共和国核材料管制条例》［10］。

郭喜良等发表于《辐射防护通讯》2009年第2期的《放射性废物管理的法规标准》，文章介绍了美国、法国英国俄罗斯国际原子能机构和我国的放射性废物管理法规标准现状，分析了我国放射性废物管理法规标准体系中存在的问题，并提出了相应的建议。文章认为我国放射性废物管理法规标准体系存在法规体系各环节衔接不紧密，部门规章不完善，很多内容已经过时等问题，建议需完善法规体系的结构框架，以《放污法》为基础，尽早制定放射性废物管理条例，完善中低放废物处置的相关部门规章和实施细则，制定物有类型放射性废物管理标准［11］。

吴萍等发表于《矿业研究与开发》2010年第6期的《低碳经济时代核电发展与铀辐射污染防治的法律应对》，文章认为我国已经形成了相对较完善的铀辐射污染防治的法律法规体系，但是存在法律规定简单或可操作性不强，各执法主体间缺乏沟通协调，行政监督管理流于形式，能源法与环境保护脱节，忽视能源生产对环境产生的负面影响等问题。应该理顺监管职责加强协调与监督，剥离中核集团公司的铀矿开采行政审批权，由国土地资源地矿部门统一行使，协调处理铀辐射防治主管部门(环保)与监管部门(国土资源)之间的关系;确定核能与生态环境协调发展，原子能法中必须确定核能与生态环境协调发展立法理念和立法基本原则，有针对性地作出环境防治和资源保护性规定［12］。

3.核能利用法律责任问题研究

核能利用的法律责任问题无疑也是核能利用安全中的一个重要领域。有的成果对我国核损害责任制度的现状进行介绍［13］，有的学者在对核损害责任国际立法介绍基础上阐释了核损害责任法律制度的基本原则并完善我国核损害法律制度的必要性和立法构想［14］。

最主要的成果是蔡先凤的2006年出版的专著——《核损害民事责任研究》。该书共分为六章，在对核损害的内涵外延、核损害民事责任立法的历史的详细分析基础上，对核损害民事责任的一般理论(包括民事责任的概念、民事责任的分类、民事责任的价值定位、民事责任的基础和功能、核损害民事责任的国际法基础、核损害民事责任的归现原则、核损害民事责任的构成要件、核损害民事责任中的因果关系、核损害民事责任的免除、核营运人的追索权等)进行了详细的阐述，并结合核损害赔偿的两个实例对实践中核损害赔偿的一些具体问题进行了分析讨论，最后对我国大陆核损害责任制度的建构提出了建议，认为应在三个法律层次制定和完善核损害责任立法，一是在民事基本法层次上对核损害责任作出全面而具体的规定，二是制定核领域基本法《原子能法》或《核设施法》，三是制定《核损害赔偿法》或《核损害责任法》或《核损害赔偿条例》;并对我国核损害责任立法内容设想作了阐述［15］。

三、现有研究存在的不足

总体上来说我国该领域的研究已经形成一定规模，涌现了一批成果，但笔者认为仍存在以下不足:

(一)研究成果数量不多

不论是论文还是专著，总体上来说研究成果与其他领域法律研究相比其数量是相当少的。参与研究人员较少，特别是法学界学者参与较少。

(二)研究深度和广度仍有待加强

现在研究成果现状概括等综述性文章多，对具体制度的深入分析论证成果不多，也没有对原子能法进行全面论述的专著。

原子能法许多领域仍存在研究空白，如原子能法法律属性、原子能法律基本原则、原子能管理体制、原子能领域的公众参与、核设施行政许可等等，都缺乏理论研究。

(三)研究视角和研究方法较单一

研究多从政府管制角度出发，讨论立法的必要性，以及相关制度的健全完善，缺乏从公民私权利保护、公权力与私权利平衡等角度进行的思考。

研究方法上多是对现在法律政策的归纳整理和理论分析，缺乏实证研究。

四、结束语

上世纪四、五十年代，西方国家开始出台原子能法，美国、英国、德国、日本等国都出台了原子能法，出现了国际上第一次原子能领域的立法高潮;进入21世纪以来，又陆续有一批国家开展原子能立法。我国核能运用自上世纪50年代开始，自1984年首次启动原子能法的起草工作，至今原子能法还处在加紧起草阶段，其中由于机构改革而致原子能开发利用管理部门的变更自是其中一个原因，但我们认为对原子法的研究不够充分，从而导致思想未统一，对有些问题没有达致共识也是我国原子能法未能出台的主要原因。因此，唯有吸引更多的学者加入到原子能法律的研究中来，开展更广泛的研究和讨论，原子能法才能早日面世，我国的核能开发利用的安全保障问题才能真正有法可依。

［1］陈刚.国际原子能法［M］.北京:中国原子能出版社，2012.

［2］高宁.国际原子能机构与核能利用的国际法律控制［M］.北京:中国政法大学出版社，2009.

［3］李奇伟，彭本利.放射性废物管理的国际法制度:《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的视角［J］.中国公共安全(学术版)，2006(2):41 －44.

［4］谢青霞，花明.国际核能利用”行为准则”述评:对国际原子能机构立法活动的观察［J］.中国国土资源经济，2009(7):34 －35，48.

［5］阎政.美国核法律与国家能源政策［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［6］陈刚，徐原.世界原子能法律解析与编译［M］.北京:法律出版社，2011.

［7］陈春生.核能利用与法之规制［M］.台湾:月旦出版社，1995.

［8］陈俊.我国核法律制度研究基本问题初探［J］.中国法学，1998(6):57－64.

［9］花明，陈润羊.我国核安全法律体系研究［J］.核安全，2009(1):39－44.

［10］司国建.核安全与辐射防护法规体系的现状与发展［J］.核安全，2005(3):29 －33.

［11］郭喜良，孙庆红，谷存礼.放射性废物管理的法规标准［J］.辐射防护通讯，2009(2):34－40.

［12］吴萍，栗明.低碳经济时代核电发展与铀辐射污染防治的法律应对［J］.矿业研究与开发，2010(6):72－75.

［13］李朝晖.中国核损害责任制度现状［J］.中国核工业，2003(1):30－31.

［14］李雅云.核损害责任法律制度研究［J］.环球法律评论，2002(秋季号):360 －371.

［15］蔡先凤.核损害民事责任研究［M］.北京:原子能出版社，2006.