资源税改革对磷矿石可持续利用的影响

○张领祎

（湖北经济学院财政与公共管理学院 湖北 武汉 430205）

一、磷矿石资源概论

磷是生命不可或缺的元素，同水一样，对人类发展、农作物生长和所有现代经济体来说不可或缺。美国科幻作家艾萨克·阿西莫夫50多年前发表了题为《生命瓶颈》的文章，预言“地球上的生物量很快将会受到磷的制约”。磷化工产品广泛应用于农业、工业（医药、食品、轻工、化工）、国防军工、尖端科技及人民生活，磷矿已成为关系国民经济长远发展和国家安全的重要的稀缺战略资源，不可或缺，不可替代，不可再生。

磷虽然在地壳中的含量很高，但具备开采经济价值的磷矿在全世界非常有限，且分布极为不均。据资料介绍，目前全世界磷矿石储量大约650亿吨，主要分布在非洲、北美、南美、亚洲及中东，其中80%以上的磷矿资源集中分布在摩洛哥和西撒哈拉、南非、美国、中国、约旦和俄罗斯，摩洛哥占世界磷矿资源的76.9%。

我国已探明的磷矿床有578处，资源总量170亿吨，主要分布于湖北、湖南、四川、贵州和云南省，5省已探明磷矿资源储量（矿石量）135亿吨，占全国的76.7%。由于过量开采和品位逐渐下降，一些主要磷矿生产国无不担忧磷矿资源将在50年内用完，因而纷纷对磷矿资源实行保护性开发政策，采取措施限制乃至禁止磷矿资源的出口。比如磷矿资源大国美国，从1980年开始减少磷矿出口，1996年开始就已逐渐全面禁止磷矿石资源的出口。越南近年来也已开始限制磷矿出口，日本则未雨绸缪早就着手应对磷矿资源短缺问题。

我国从2002年开始便将磷矿列为2010年后不能满足中国国民经济发展要求的20个矿种之一。以湖北为例，已探明磷矿储量30.4亿吨，占全国的17.2%，磷矿石年均产量已超过2000万吨，位居全国第一，磷矿及磷化工是湖北的重要战略支柱产业。

二、影响我国磷矿资源可持续开发利用的障碍

1、资源禀赋结构不合理，先天不足

我国磷矿资源以中低品位矿为主，富矿不足总量的10%。一方面中国是全球磷矿石品位平均最低的国家。磷矿储量虽居世界第二位，但资源品级差，实际可利用磷矿储量较少。据了解，世界磷矿的总体品位在5%～40%之间，大部分国家的磷矿石品位都在30%以上，而中国富矿品位仅28%～33%，全国磷矿石平均品位只有17%。我国可开采储量平均品位为23%，远低于30%的全球平均水平。我国Ⅰ级磷矿（品位高于30%）仅16057亿吨，占矿石总量的9.4%。

另一方面，中国也是磷矿开采难度、选矿难度最大的国家之一。在已探明磷矿石资源中，90%以上属不易解离的高钙镁磷矿。中国磷矿资源“先天不足”给磷矿开采带来一系列技术难题，造成开采成本高和资源损失率高等问题。

2、盲目发展，无序开采

一是鼠目寸光，掠夺性开采。不按设计方案开采、越界开采、偷挖保安矿柱等私挖滥采现象屡禁不止。二是采富弃贫、采易弃难。导致损失和浪费现象严重，矿石回采率低和资源利用率极低。小磷矿企业资源利用率仅有15%～30%。盲目发展、无序开采，不仅使我国的高品位磷矿石资源濒临枯竭，也使中低品位的磷矿石资源日益稀缺。数据显示，2005—2011年，我国磷矿生产量6年增长了267%，年均增长率高达17.8%，大大超过国民经济增长率。2010年全国消费磷矿（包括出口）7026万吨。2011年我国磷矿石产量8122万吨，按平均回采率60%左右计算，实际开采量为1.35亿吨，在不考虑新发现资源的情况下，我国Ⅰ级和Ⅱ级磷矿仅能支撑国内开采不足30年。虽然我国磷矿储量位居世界前列，但是探明具有经济价值的磷矿石只有40.5亿吨，平均五氧化二磷含量也仅为23%，且正以每年1亿吨的惊人速度下降。湖北的问题似乎更突出，按年均2000万吨消耗速度，湖北省磷矿石资源用不了20年就会挖完。

3、集中程度低、规模效益差

一是行业准入门槛过低。采矿权、探矿权设置不合理，倚重行政审批功能，缺乏长远的战略上的宏观布局，造成“规划浪费”和隐性浪费。二是矿山企业为数众多，集约化程度低。国内磷矿石的开采曾长期处于分散无序状态，生产能力在10万吨/年以下的小型企业磷矿数量众多，且安全环保等极不规范。在主要矿山化工企业中，大型磷化工企业仅占3.8%，中型矿山企业占15%。美国、摩洛哥和前苏联的磷矿企业规模和产量多在300万吨/年以上。三是低水平重复，搞恶性竞争。

4、产业链条短，深度开发不够

管理部门的管理思路存在问题，没有起到引导磷矿产业可持续发展的作用。磷矿企业总体上仍停留在销售原矿和初级产品阶段，深加工能力严重不足，缺乏有影响的龙头企业带动。另外，磷矿综合利用率低，资源转化效益不高。目前世界上磷的下游产品已达250余种，而我国仅有80余种。1/3以上磷矿伴生和共生有铀、碘、铁、钛、稀土等十几种有益元素。但由于重视和研究不够，共伴生磷矿资源综合利用率不到20%。以前把“肉（富矿）”都吃完了，再过几年就只啃“硬骨头（中低品位矿）”。若不能很好地利用中低品位磷矿，就无法解决资源瓶颈问题。

三、磷矿石资源税改革对磷矿石可持续开发利用的影响

自2013年1月1日起，湖北省对磷矿石资源税进行改革，由过去15元每吨的固定税额转为从价征收，税率为10%，同时，取消对磷矿石征收的价格调节基金和其他政府性基金项目。应当说，这是一个较大的资源税改革动作，引起了强烈的社会反响。从短期看，对磷矿开采企业和下游化工企业影响是直接的、明显的，无疑将增加企业的生产经营成本，加大企业的经营压力，但从长期来看，利好经济结构调整和磷矿行业可持续发展，磷矿资源税改革对磷矿石可持续开发利用将产生正面的心理预期。

1、加速资源整合，提高规模效益

过去从量计征资源税，按每吨15元的固定标准收取，对节约使用磷矿的约束作用并不大，某种程度上还起到了鼓励企业盲目开采资源的作用。而改按从价计征，资源税征收具有很强弹性，大幅增加企业税负，从而对磷矿企业造成较强的压力和约束力，因此有利于资源向优势企业集中配置，实现磷矿资源价值最大化。

湖北的中小矿山比较多，且湖北的磷矿以中低品位为主。上世纪90年代全省磷矿矿山企业600多家，2002年整顿后降到179家，现在约有80家。目前，湖北主营业务收入过亿的磷化工企业有200多家，其中10—30亿企业有6家，30—100亿元有兴发、洋丰、东圣、三宁4家，过100亿元仅有湖北宜化1家。磷矿市场由于开采企业众多、市场集中度很低，基本可视为竞争性市场。可以预见，税负提高将增加所有单个企业的长期平均成本，将促使一些厂商（开采成本较高、缺乏规模经济的企业）退出该行业或被规模大的企业收购、兼并，从而提高行业的集中度，这将有利于淘汰落后产能、实现集约开采而提高资源开采效率。资源税改革正在有效推动磷矿企业和化工企业的兼并重组，使磷矿石资源在更大时空、更高层面上的优化配置得以实现。

2、转变资源利用方式，提高资源综合利用水平

资源税改革一方面确实增加了企业成本，不管企业是否盈利，只要有开采销售行为，就必须缴税；另一方面，也提高了企业对磷矿资源稀缺性预期。因而使企业更加珍惜资源，更加注重资源集约节约使用，从而提高资源综合利用效益。实行从量计征时，各种品位的磷矿均按15元每吨计税，资源税没有与磷矿石价格挂钩，导致企业采富弃贫，大量开采富矿，中低品位的磷矿浪费严重，从价计征后，税收与资源调价挂钩，可实现资源税与矿石价格、企业盈利水平同步增长。同时，通过挤压高品位资源经营者的利润空间，可使磷矿石开采和加工企业更加重视中低品位矿石的开采和利用，减少“采富弃贫”、“采难弃易”的现象发生。

据调查，磷矿石资源税改革后，初步扭转了湖北省磷矿石“采富弃贫”的现象。2013年1—10月份，湖北省磷矿石在开采量与同期相比有所下降，开采品位结构较同期发生明显变化。低品位矿石的产量同比分别增长21%，呈上升趋势；而中高品位和高品位磷矿石产量同比分别下降22%、29%，呈下降趋势。以远安县为例，资源税改革后，磷矿回采率可以达到80%，相对改革前提高了30%。

3、促使企业进行技术创新，改善经营策略

据匡算，磷矿石资源税由从量转为从价计征后，磷矿石开采企业的税负比从量计征时大约增加3倍，企业的利润空间大幅缩小，为了维持利润空间，企业必须采用先进的技术，提高生产效率，降低生产成本。

以宜昌兴发集团为例，以2012年磷矿石数据来估算，预计2013年由此将减少利润3000万元左右。兴发集团表示将通过调整销售策略、加强销售管理等措施，最大限度地降低本次资源税改革对公司的影响。就开采方法的创新而言，可采用多层磷矿体并层回采、多层磷矿体选别回采、磷矿体空去肥料充填等。就选矿方法而言，盐酸法能“消化”任何品位磷矿的技术，低品位磷矿也能够得到有效利用，让湖北省的磷矿“应用储量”一下子扩大了10倍。通过技术创新，不仅提高了生产效率，同时也提高了资源使用效率。

四、实现磷矿石资源可持续发展的对策建议

1、要以最坚定的决心实行保护性开发政策，推动资源利用方式根本转变

由于长期以来受“有水快流”和粗放型开发利用思想以及体制等因素影响，磷矿、稀土、有色金属等许多宝贵的自然资源开采殆尽，经济社会发展付出了惨痛代价。急功近利、不惜代价追求政绩的经济发展模式理应寿终正寝。我们应全面系统地检讨发展理念，在更高层面统筹改革和可持续发展问题。既要金山银山，更要绿水青山；宁要绿水青山，不要金山银山。

亡羊补牢，犹未为晚。全国上下都要树立强烈的资源危机意识和忧患意识。自然资源是国家的，属全民所有，是中华民族共同的遗产，科学开发利用自然资源，关乎人民福祉、关乎中华民族永续发展。一是实施保护性开发政策，禁止磷矿石及其初级产品出口，要有“积谷防饥”的思想准备。二是实行资源总量控制，关紧资源开采“闸门”。打破行政地域界限，从国家战略层面统筹管理资源利用。对新探明的磷矿资源，要划定国家战略磷矿保护区，严禁开采。要防止出现新一轮资源抢夺大战，“跑马圈地”。坚持四不原则，即宁可不采，不可滥采；宁可不挖，不可滥挖。要节约集约利用资源，让各类资源得到最充分利用。反对盲目进行扩张，搞变相的“超日赶美”大跃进。

谁拥有资源，谁就拥有未来。

2、坚持发挥市场的决定性作用，提高磷矿企业集中度

湖北磷矿行业集中度依然不够，“僧多粥少”。相对来说，全省目前80家磷矿企业还是太多，湖北省磷矿企业及磷化工企业还需要进行深度整合。要通过产业政策调整来提高磷矿企业集中度，着力培育500—1000亿级湖北磷化企业“航母”舰队，拉伸磷化工产业链，真正把资源优势转化为产业优势，形成湖北真正的经济优势。要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，真正发挥市场的决定性作用，减少因部门或地方利益干扰带来的不利影响，对磷矿资源的开发利用和深加工，要更多地采取市场机制的办法，而不是采取驾轻就熟的老套路——行政审批。一是要提高政策门槛和行业准入门槛。通过市场机制促进磷矿企业资源整合，提高产业集中度，淘汰落后产能，通过设置技术（如开采，选矿）标准、信贷支持、财政贴息等政策手段，支持资源开采的优势企业提高产业集中度，转变行业增长模式；二是促进企业进行战略升级，优化资源配置。

3、引导企业实现技术进步，对资源进行深度开发

我国的磷矿石主要用来生产磷肥、黄磷、饲钙，其中磷肥消耗矿石占77%左右，约11%生产黄磷，12%生产饲钙。国内磷化工企业大多仍停留在卖矿石、黄磷、磷酸一铵、磷酸二铵、低档复合肥等技术含量较低的原料或附加值不高的初级产品阶段。目前，国外发达国家黄磷—中间产品—最终产品比例约为1∶3∶5，而我国的比例是1∶1.5∶0.8，表明我国发展高附加值的精细磷化工潜力巨大。目前市场上研发的有机磷化合物如牙膏级磷酸氢钙、食品级和电子级磷酸等高附加值产品应用广泛，前景广阔。电子级磷酸广泛应用微电子工业，只有美国、日本等少数几个国家能够生产出来。提高磷矿资源利用率，关键决于技术进步。

在对垄断性行业实现限价和竞争性行业竞争激烈的背景下，将迫使各类企业（包括资源开采和资源消耗企业）面临降低成本、消化税负的现实压力，由此首先要把企业降低成本的动力诱导到依靠技术进步上来。加大对新工艺新产品的研究、开发、生产、推广的税收优惠、财政补助、融资支持等鼓励政策，以此实现技术进步、资源节约的可持续发展局面。

其次，要协调整体税制改革，形成政策合力。资源税税负的提高要与已实施的增值税转型、将要实施的环境税改革、消费税的调整和企业所得税的优惠相衔接配套，共同作用于企业技术进步。以通过立法、产业政策等方法，引导企业开展资源精深加工和综合利用，提高资源利用效率。

4、及早研究开征环境保护税，建立统一的绿色税收制度

实现资源可持续开发利用、保护生态环境，最终必须依赖建立一套完整的绿色税收制度，包括进一步完善资源税、配套开征环境保护税，以此推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

纵观近30年的历程，每次资源税改革都取得了一定成效，但在笔者看来都属于打补丁式的改革，影响很有限。而从整体看，笔者认为在改革设计上从财政收入角度考虑过多，从环保、可持续发展角度统筹力度不大，明显有权宜之虑。应当说，资源税是一种调节税，更是一种行为税，在设计时缺乏战略谋划与主动，没有与世界通行的绿色税制整体考虑，而是零打碎敲，头痛医头、脚痛医脚，被动应付，有时甚至是到难以为继的情况下，不得已而为之。与其说是资源税，不如说是能源税：与其说是“调节税”，不如说是“收入”税。

应当抓住这次资源税改革契机，全面理顺资源税关系，将水资源、林木资源、土地资源、空气资源等纳入资源税征收范围。与此同时，破除地方保护主义和部门利益的藩篱，取消对资源开采企业收取的各项环保费用，全面开征环境保护税，专款专用治理环境污染，保护生态环境。比如，对水、土地、空气、植被等资源造成污染、破坏生态环境的行为，要征收环境保护税。据了解磷矿资源税改革后，仍保留了为数不少的收费项目，包括资源补偿费、排污费、环境监测费、环境恢复治理备用金、道路养护费等。据测算收取的费用几乎与磷矿资源税额相当。事实上，收取的各项费用大多被地方政府作为财政收入使用了，并没有用在指定用途上。因此，加强资源税费的使用管理，形成统一的绿色税收制度势在必行。

[1]索一冉：资源税改革的区域效应—基于宏观调控的视角[J].中国证券期货，2013（6）.

[2]郭鹏：对磷矿资源税的现状分析和政策建议[J].中国石油和化工经济分析，2009（9）.

[3]记者：湖北磷矿石资源税实行从价计征[J].中国粉体工业，2013（1）.

[4]陈传武：湖北启动磷矿资源税改革[J].化工矿物与加工，2013（2）.

[5]沈巍：中国磷资源开发利用的现状分析与可持续发展建议[J].经济研究导刊，2012（5）.

[6]方贤根：磷石膏综合利用状况及对策分析[J].安徽化工，2007（1）.

[7]刘建雄：我国磷矿资源特点及开发利用建议[J].化工矿物与加工，2009（3）.

[8]任佳宝：完善资源税改革方案的几点建议[J].当代经济，2009（5）.