国外财政绩效监督对安徽省的启示

沈飞

（安徽大学，安徽 合肥 230012）

国外财政绩效监督对安徽省的启示

沈飞

（安徽大学，安徽 合肥 230012）

安徽省自2005年开始探索财政绩效监督至今，财政绩效监督工作通过不断创新、改革和实践，取得了阶段性成效.十八大报告在肯定财政绩效监督工作的基础上，提出了"加强对财政全口径预算、决算的审查和监督"，这对财政工作提出了新的要求.进一步完善安徽省财政绩效监督体制，对提高财政资金效益，实现党的"十八大"提出的战略目标等具有重要意义.本文首先介绍安徽省财政绩效监督取得的成效，然后介绍国外经验及对安徽省的启示，最后给出完善安徽省财政绩效监督的对策研究.

绩效监督；国外经验；对策研究

1 安徽省财政绩效监督现状

新世纪以来，建立财政绩效监督体制，必须以科学、规范、高效的公共财政管理体系为支撑.按照这一基本目标，安徽省对财政监督体制进行了全方位改革，从无到有、由点及面、步步深入，公共财政框架下的财政绩效监督体制逐渐构建并不断完善.截至2013年，财政绩效监督制度基本确立，机构队伍初步落成，评价范围逐步扩大，评价工作规范有序，取得了一定的成效.

1.1 制度框架基本形成

2013 年，安徽省结合地方工作实际，积极推进《安徽省财政监督条例》等地方性法规的出台.《安徽省财政监督条例》草案分为总则、监督范围和权限、监督方式和程序、法律责任及附则共五章，明确了财政监督的内涵、工作机制和范围内容，规范了检查程序、方式方法，确立了执法主体地位以及财政部门、检查人员、监督对象的权利、义务、责任等.该条例以法律规范的形式对财政监督对象、范围、手段等进行规定，填补了法律空白，为加强依法行政、依法理财提供了制度保障，也为打造法治财政、阳光财政提供了坚实的基础. 1.2监督范围逐步扩大

2005 年开始，安徽省选择了革命老区专项转移支付资金、城市污水处理厂建设、医院医疗设备购置、农业综合开发等部分项目开展绩效监督工作试点.2008年，在省本级继续开展试点的同时，选择了合肥市、金寨县开展预算支出绩效考评试点工作.2009年，省级选择了16个项目进行绩效监督，同时选择2个市、10个县(市、区)开展预算支出绩效监督试点工作，要求试点市县监督项目覆盖一定预算部门及单位，项目数量不少于15个.2010年，试点范围逐步扩大，省级选择了31个项目进行绩效监督，选择17个市、30个县(占县级一半)开展预算支出绩效监督试点工作.2011年，对省直30多个部门的56个项目进行了绩效监督，在开展省级评价工作的同时，全面推开市县绩效监督工作试点，在全省16个市和61个县全面推开绩效监督改革，逐步实现绩效监督覆盖所有财政项目支出.2013年，根据《2013年度省级财政监督检查计划》，财政绩效监督范围包括省直90个预算单位135个编制有绩效目标的财政专项.

1.3 监督措施逐步完善

在推进绩效监督工作中，安徽省以项目支出监督为突破口，不断强化具体措施.第一，慎重筛选省级评价项目.在民生工程、重点项目等涉及面广、影响大、社会关注度高的项目中，先由业务处室报送备选项目，通过处室间充分沟通、协商，经厅长会议审议.第二，科学制定评价指标.每年度项目确定后，省财政通过与部门的多次协商修改，确定项目的评价指标，按照工作分工分头组织现场评价工作，填列一系列评价表格，并形成统一格式的绩效评价报告报省财政厅.第三，积极探索事前监督.在编制2011年预算时，选择了部分项目委托财政投资评审机构进行评审论证，根据评审结果安排预算.坚持事前、事中和事后等多种监督方式并举，将绩效监督融入预算编制、预算执行和预算监督之中.在以项目支出为突破口的同时，尝试开展基本支出监督和部门整体支出监督.努力使绩效监督覆盖到不同资金来源、不同支出类别、不同实施时间的多种类型支出.

2 国外财政绩效监督经验借鉴

20世纪初，在赤字高涨、加税不易的双重挑战下，许多发达国家进行财政体制改革，实行财政绩效监督.经过多年的努力，西方各国的改革取得了显著成绩，有许多成功的经验值得学习.

2.1 美国

美国的财政绩效监督组织包括国会会计总署、总统预算与管理办公室和各级部门[1].绩效预算编制的总体思路是以市场为基础，以顾客为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标，要求各政府各部门提供绩效计划.美国在《政府绩效和结果法案》中规定了政府各部门在预算中各自的职责，法案规定财政部门编制的财政预算需经过国会审议.同时制定实施《联邦绩效检查法案》，对《政府绩效和结果法案》的落实情况进行检查，以检查促该法案落实到位，推进政府的绩效管理.

2.2 英国

英国的财政绩效监督是由政府主导下循序渐进开展的，绩效监督过程主要由以下几个环节组成：设立绩效目标、分配资源(预算资金)、对财政绩效完成情况进行监督、提交绩效报告、进行绩效审计、使用绩效信息等[2].英国在每一预算年度结束后，各部门都要根据各自预算执行情况提交部门绩效报告，由隶属于议会的国家审计署对财政资金的经济性、效率性、效果性进行绩效监督.同时，财政支出绩效评估是英国财政绩效监督的重要环节，评估的部门包括财政预算部门、国库、资金使用者、评估主体、评估参与机构或个人.

2.3 澳大利亚

澳大利亚联邦政府1999年正式实施公共支出绩效考评制度.在构建绩效预算体系的同时，也相应构建起一个多层面的、立体的、公开透明的监督体系.从整体的监督过程上讲，事前监督包括预算编制和批准程序，事中监督包括财政部零余额账户体系监控和审计署预算执行审计，事后监督则包括决算报告制度和审计署的决算审计[3].预算执行中，财政部重视风险的控制和目标的进度，保证绩效预算的运行机制发挥最大的社会效益和经济效益.财政部通过国库单一账户系统直接监控资金的流向并定期向议会报告，国库单一账户系统与各部门零余额账户连接，对每天的支出进行分析和整理，随时监控预算执行情况.

3 国外财政绩效监督对安徽省启示

我国财政体制与美、英等发达国家在法律、体制、技术和预算基础条件等方面存在较大差异，财政政策取向、政策目标与管理手段等都有所不同.虽然财政绩效监督具体模式和制度体系不能完全照抄照搬，但其管理思想与监督方法值得安徽省借鉴.

3.1 财政监督独立性

从西方发达国家财政监督制度来看，最大的特色在于财政监督机构的独立性，各国一般建立有包括立法部门、审计部门、政府部门和社会公众多层次立体型的监督网，且各监督主体之间分工明确、相互协调.借鉴此经验，改革我国行政型财政监督制度，最根本是要建立有效的权力制约机制，即独立监督制度.但是独立监督制度的构建要从我国国情出发，我国既不是立法主导，也不是政府主导，而是党的统一领导.人大对政府的监督要体现监督与支持的统一.目前，我国应构建“立法型+行政型”的复合型财政绩效监督制度，即人大加强财政预算管理，同时财政部门加强政府及事业单位的绩效监督.

3.2 财政监督法制体系

西方国家财政监督的法律法规比较完善，且立法层次高[4].一方面，西方各国首先在《宪法》中列有财政监督的重要条款，提高了财政监督的法律权威.另一方面，在宪法条款的基础上，还确立了相应的法律法规对财政监督进行规范，如《预算法》、《财政监督法》、《国库法》等.更值得关注的是每部法律对监督主体的职责与工作程序等都有具体规定，而不仅仅是程序性条款，使财政监督真正有法可依.

3.3 财政监督内容

各国财政监督均贯穿于财政收支活动的全过程，在此基础上侧重于监督财政支出，监督范围覆盖了预算编制、预算执行、决算审计等整个预算管理过程.

各国除了注重监督的全面性外，还注重以绩效为核心.财政资金的绩效监督是对有关单位资金使用效益及部门工作效率的监督，不仅包括一般意义上的经济效益和财务监督，也包括社会效益监督.

在设计安徽省财政绩效监督内容时，既要与国际接轨，同时要结合安徽省实际情况，将基本框架内容与财政专项监督相结合[5].其中，基本框架内容包括目标方面的监督，项目经费支出管理方面的监督，项目的效果与影响监督和公共财政资源配置与利用的监督.财政专项监督包括加强对专项收入、行政事业单位收费、国有资本经营预算收入、国有土地有偿使用收入的监督，加强对涉及“三农”、扶贫、教育、社会保障、微型企业和移民后扶等领域的重点支出实施专项监督，对村级一事一议、农业与扶贫开发以及移民后期扶持等项目中乱提管理费和工作经费的行为开展一次清理整顿和查处等.

3.4 突出自身特色

财政绩效监督的有效性取决于其实施环境，在一国运行高效的制度不一定适合另一国，实际上财政绩效监督比较完善的国家基本都在国际通行做法的基础上根据自己的国情做出了具体调整.因此，安徽省在实施财政绩效监督时需结合自身的具体情况进行制度设计.

具体来说，安徽省财政绩效监督工作可以从以下几个方面入手：一是研究国外财政绩效监督理论，掌握国外的先进经验和方法；二是尽快建立适应安徽省财政专项项目绩效监督指标体系，研究部门财政绩效监督、财政综合绩效监督的标准；三是通过试点，逐步建立相关的工作制度和工作方法，逐步检验和完善安徽省财政绩效监督制度.安徽省财政部门可以与各委办局负责人协商后，确定政府职能清晰、项目绩效衡量报告能力较高且具有代表性的一个部门开展绩效监督试点，在试点期结束后，财政部门向人大和政府提交试点评估报告，同时提出改进和绩效指标完善的建议，以利于后期推广应用.

〔1〕刘晓凤，吴胜泽.美、日、法财政监督制度变迁及启示[J].财会研究，2008（11）:68-71.

〔2〕杨海林.英国财政绩效管理[J].中国财政，2009（10）:69-70.

〔3〕王德祥.现代外国财政制度[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

〔4〕姚凤民.财政支出绩效评价：国际比较与借鉴[J].财政研究，2006（8）:77-79.

〔5〕安徽省财政厅课题组.完善财政绩效监督，推进预算绩效管理[J].调查报告，2013（10）:42-43.

F811.3

A

1673-260X（2014）04-0095-02