地方政府购买社会组织服务的新探索※——以成都市的经验为例

○ 崔光胜 陈培浩

政府购买社会组织公共服务既是一项重要的国家政策，也是各级政府职能转变的重要契机和具体行动。从成都的经验来看，政府购买社会组织服务至少诠释了地方政府三大政策着力点，即把政府购买服务融入城乡统筹的政策大局发挥了倍加效应；政府购买的成效有赖于服务型政府的支撑；政府购买的协同力量离不开社会组织活力的喷发。三个层面相互融合，互为促进，互为依托，从而使得政府购买公共服务的工作搞得有声有色。

一、政府购买：服务型政府构建的新模式

政府购买社会组织公共服务的理论和实践探索肇始于西方。随着政府改革的新理念的提出以及实践的深入，西方学者总结各国政府改革实践经验提出了许多重要的观点。萨瓦斯认为，民营化作为一种治理理念，是改革的方向，并且倡导建立公私部门的伙伴关系，主张精简政府采购中政府与社区伙伴、私营部门、非营利组织合作供给公共服务的模式，以改变由政府“垄断”供给公共服务的模式[1]；萨拉蒙则更进一步，他主张在公共服务中建立政府与非营利组织的伙伴关系[2]，这实际上提出了一种公共服务由政府与非营利组织合作供给的新改革机制。在这一过程中政府向社会组织购买公共服务的模式得到提倡和发展，逐渐成为各国认可的一种改革新模式。

中国国内的实践则是从上海、北京、广州、深圳等发达城市开始的。上海市是政府购买社会组织公共服务最早的实践地。早在1998年，上海的罗山会馆采用民办公助的托管模式管理，创立国内首家由社会组织与政府共同合作创建、独立管理经营的社区服务中心。而后，北京、广州、深圳分别进行了各自的探索和实践。以深圳为例，深圳市是社会组织发展较快的城市，该市于2010年颁布了《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010-2012）》，该方案明确提出，要建立新型的政社关系，完善公共治理结构，创新社会治理方式，构建公共产品的多元供给体系并且对社会组织的登记管理制度改革的配套措施给予了明确说明。到了2013年，各地的实践经验进入到国家层面的政策设计领域，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定明确指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这在政策的顶层设计方面，为政府购买指明了方向。

二、成都市推行政府购买公共服务的实施方略

从地理位置上说，成都市位于西部最富庶的川西平原，是我国中西部地区最大的都市经济区（成渝经济区）的重要中心城市，城乡统筹的战略对于强化成都的带动功能和辐射作用，完善国家发展战略的空间布局，促进区域间的协调发展，都将起到重大作用。成都购买社会组织公共服务的政府行动正是在这样的地理优势和背景下开展的。

2013年11月成都市政府正式发布了《成都市关于做好2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目申报工作的通知》，文件就服务范围一项进行说明时，明确提出：“在西部地区、少数民族地区、边远山区等地资助城乡贫困人员改善生产和生活条件，改善教育文化条件，改善医疗卫生条件和生态环境。”规定“将社会工作引入社会救助服务领域，为低保家庭提供心理疏导、日间照料、病患护理、社会融入、促进就业等方面的服务”[3]。成都市的的政府购买，始终结合市情，围绕城乡统筹、政府行动和积极培育社会组织等方面展开。

（一）将“政府购买”融入城乡统筹服务的大局之中

政府购买社会组织服务与城乡统筹看似两个不同的事物，实则有内在的联系。成都市将政府购买社会组织公共服务的具体机制和实践与城乡统筹的实践结合起来，在大的框架下，融农村医疗救助、就业、社会保障、社会组织承接公共服务于一体。这样，不仅使社会组织得到培育、公民广泛参与社会事务，社会力量也得以激活，官民矛盾和冲突持续减少，从而实现了宏观布局与中观政策机制双赢的良好局面。

在推进市政府购买社会组织公共服务之前，2003年成都就开始实施了城乡统筹“四位一体”的科学发展总体战略，统筹实施“三个集中”，推进“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”，使之成为中国在加快缩小城乡差距、解决城乡不平衡进程中“大城市带小农村”的典型样本，为全国统筹城乡改革发展提供了经验。在推进政府购买方面，2009年12月14日，成都市政府出台了《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》（以下简称《意见》），该《意见》的指导思想是这样表述的：“全面贯彻落实科学发展观，进一步深化规范化服务型政府建设，以建立城乡均等化公共服务保障体制、健全全市公共服务体系为目标。”构建城乡均等化的公共服务保障体制是政府购买社会组织公共服务的目标，服务于城乡统筹大局的理念具体地体现在《意见》之中。《意见》罗列出的政府购买社会组织服务的七大具体内容，涉及公共卫生服务、公共就业服务、社会保障服务、法律服务、公共文化服务、养老等方面，其中，在公共卫生服务和公共文化服务方面分别明确提出：要“为城乡居民提供传染病、地方病、寄生虫病和有关慢性病的社区预防控制，计划免疫，精神卫生服务，妇女、儿童、老年保健，健康教育等医疗服务”。要大力“开展为城乡居民送文艺演出、送电影等活动，为广大群众提供多方面、多层次、多样化的文化服务”[4]。

（二）将“政府购买”融入服务型政府的建设之中

服务型政府建设理顺了政府与社会组织之间的职能关系，为近年来成都市购买社会组织公共服务创造了良好的条件。成都市服务型政府建设的特色在于：将改进公共决策机制、建立公共决策的调查制度、公示制度、专家咨询论证制度和优化政府服务流程，引入全面品质管理的理念，通过制定系统化的政府服务标准，提高服务品质作为改革的重点和切入点。自2000年5月以来，成都市政府加快推进行政审批制度改革、投融资体制改革和机构改革；2001年底提出了“规范化服务型政府”的构想，成为全国率先提出全面建设规范化公共服务型政府的地方政府，2002年8月开始在工商、公安、市政公用系统开展了试点工作，探索经验，当年就收到明显成效。在此基础上，2003年成都市委市政府又出台了《关于全面推进规范化服务型政府建设工作的意见》以及8个配套文件，至此，成都市政府的服务型政府建设搞得有声有色。

成都市的服务型政府建设的核心，是实现政府职能的转换，政府购买社会组织公共服务打破了原来的政府单方面垄断公共服务资源的局面，政府职能的发挥模式就由原来的自上而下的命令式转变成了政府与社会组织的合作共赢，服务的方式是多元互动。政府在多元互动的模式之中，与社会组织是相对独立的平等关系，政府不再是凭借自身的公共权力对社会组织进行驾驭和控制的独立主体，而是一个公共服务制度的制定者和公共服务产品的购买者。当然，成都市政府从曾经的公共产品的垄断者转变成为公共产品的购买者，不是一夜之间的事情，而是通过政府职能的不断转变实现的，这显然经历了一定的时间，而经历时间的长短对于地方政府来说，很大程度上取决于自身的自觉程度。成都市政府显然具有很大的自觉性，例如，成都市政府为了应对约4成低年级学生放学无人接送的问题，帮助组建学生托管服务机制，成立“四点半”学校。“四点半”学校既为学生放学后的学习玩耍提供了场所，也为学生家长消除了因上班不能及时来接孩子的担忧情绪。成都市成华区的“四点半学校”项目经过两年多的不断丰富完善，形成了一套比较成熟的运行模式。按照家长和孩子不同的实际需求，成华区在项目实践过程中形成了两大类别、四种方式，分别是全免费的政府购买服务的素质营和社会组织的公益活动港，以及低收费的校内低偿精品坊和社会参与的“四点半学校”。其中，素质营已由财政拨款400多万，分营已经覆盖了区内的所有学校。成都市青羊区政府考虑到不少家庭家长的实际困难，特别是外来务工家长下班时间特别晚，社区教育托管服务已经从常规的六点结束，延伸到晚上九点，甚至周末和寒暑假期间。如今成都市教育局已经自觉介入“四点半学校”项目的管理和监督，禁止违规办班和乱收费，同时还积极协调文明办、民政部门和相关社区，利用城乡学校、少年宫、社区活动中心，联手为需要关照的学生提供公益托管服务。从中我们不难看出，市政府的公共服务购买行动，在服务型政府创建的大背景下，变成了各级政府和行政主管部门的具体实践。

（三）将“政府购买”融入社会组织活力的激发之中

凤凰卫视言论部总监、《时事开讲》节目主持人曹景行认为：现在城市的发展已经不可能由政府来包揽所有的社会服务，更需要的是通过建立公民社会来满足社会各方面的需求，所以成都政府通过向社会组织购买服务，帮助了社会组织良性的发展。政府购买社会组织公共服务，顺应了公民社会发展的内在要求，需要对社会组织培育的制度进行创新，需要激发社会组织的活力。成都市社会组织活力的激发，主要建立在对区域内社会组织的存量盘活和社会组织培育机制创新方面。

一是盘活社会组织存量。根据2011年7月成都市民政局发布的调研报告《发挥社会组织作用，改进社会管理创新》所提供的数据显示，截止2011年7月，成都市拥有各类社会组织 5678个，其中社会团体2116个，民办非企业单位3562个。社会组织注册资金超过200亿元，解决社会就业11.5万人。到了2013年3月，《成都商报》刊登的成都市社会组织数量增长为6544个，较2012增长了10.7%，即2012年成都市的社会组织数量约为5844个，其较2011年的5678个，增长率为2.9%。成都市社会组织不仅仅在数量上有所增长，而且通过项目运作的形式积极承接政府的公共服务。比如2013年3月成都市就有5个社会组织项目获得了中央财政的支持。这些组织和项目分别是：成都市和谐社区发展促进会实施的社会组织人员培训示范项目；成都市锦江区（微博）爱有戏社区文化发展中心实施的社区参与式互动体系示范项目；东光街道阳光家园实施的全日持续照护安老示范项目；成都市成华区（微博）福寿源老年之家实施的居家养老服务示范项目；青羊新叶残疾人就业创业服务中心实施的“幸福1+2”残疾人社区养老服务示范项目。如今，这些组织和项目在成都市的政府和居民当中享有很高的威信。

二是培育机制创新。成都市的社会组织仅仅有一些存量还是不够的，快速发展还要得益于社会组织的机制创新。早在2010年初，成都市政府就颁布了《促进社会组织发展的意见》。锦江区先行一步，试验“孵化器模式”——实行登记备案双轨制。对暂不符合审批登记条件的社会组织，只需在所在街道社区备案，即可享有开展“合法”活动的身份，通过活动“孵化”成长到符合条件后即可登记注册。2011年，成都市出台《成都市深化社会体制改革加快推进城乡社会建设五大实施纲要（2011—2015年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》在总目标中明确指出：“深化社会组织管理体制改革，不断培育壮大社会组织，促进社会组织健康、规范、有序发展，充分发挥社会组织在公共服务和社会管理中的积极作用；完善全市志愿服务协调管理机构和管理机制，大力开展志愿服务活动。力争到2015年，实现公益性社会组织数量较2010年翻一番，形成与社会建设相适应的社会组织体系；建立志愿服务基地500个，实现志愿服务在社区服务站的全覆盖，初步构建以城乡基层为重点、涵盖各领域和各层次的志愿服务网络。”并且明确提出，要“制定社会组织发展规划”、“深化社会组织登记管理制度改革”、“制定社会组织发展扶持政策”、“积极推进政府向社会组织购买服务”、“建设社会组织孵化平台和信息平台”、“加强社会组织队伍和社工队伍建设”、“充分发挥群团组织的作用”。2011年10月，成都市又印发了《关于加快培育发展社会组织的实施方案》，明确了“成立社会组织发展基金会”，“建立社会组织孵化园”，“编制发布《社会组织设立导向目录》”，“建立社会组织信息网”以及“加强社会组织党的建设”等具体的政策措施，从而使得成都市社会组织培育更具有持续性和规范性。为了保证社会组织的发展培育起到实实在在的作用，2012年，成都市政府出台了《成都市社会组织评估管理办法》，通过对社会组织的评级来强化社会组织的建设，真正树立社会组织的品牌，增加社会组织在政府购买中的竞争力以及所提供的服务产品的高质量。依据成都市社会组织评估管理办法，成都市政府对社会团体进行综合评估，评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等方面；对民办非企业单位进行诚信评估，评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价等方面。评估结果由高至低分为5级：5A级（AAAAA）、4A 级（AAAA）、3A 级（AAA）、2A 级（AA）和 1A 级（A）。2013年3月，成都首次评定4家5A级市级社会组织，市民政局民间组织管理处表示：“对社会组织进行评估，是民政部部署的一项长期的重要工作任务。社会组织评估的过程、结果，以及评估制度本身，对全面推进社会组织能力建设，创新社会组织监管方式，建立社会组织增效发展机制，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的积极作用，都具有重要的现实意义。”[5]

三、经验与启示

从成都以及上海、深圳等发达城市的实践经验到十八届三中全会关于着力推进政府购买服务的重要决定的提出，表明政府购买社会组织公共服务已经成为全国性的政府行动各级地方政府也纷纷出台了相关的意见和政策。从实践的逻辑出发，政府购买社会组织服务已在学界和政府层面广泛推行，“成都实践”无疑具有启示效应。

总结成都市政府购买社会组织服务的成效，主要集中在三个方面，即以政府购买推动城乡统筹，以政府购买构建服务型政府，以政府购买激发社会组织承接公共服务的活力。其逻辑节点是：成都市善于将“政府购买服务”行动，融入全市城乡统筹的大局框架之中，以城乡统筹的大局思维推进全市的经济和社会发展；善于将政府职能转型作为重要目标，期望通过服务型政府建设的自觉行动来推进“购买社会组织服务”的步伐；善于以激发社会组织活力为契机，为社会组织承接政府公共服务释放政策动力。可以说，三者之间形成了相互促进、互为条件、联系紧密的良性关系。成都市政府的购买特色，给我们带来了有益的启示：

一是政府购买社会组织服务需要组织创新。众所周知，城乡统筹是成都市政府近10年来都在努力改革的方向，政府花钱买服务因而能够在城乡公共服务均等化当中发挥作用，并且拓展了意想不到的空间；服务型政府建设和社会组织的培育是政府购买社会组织公共服务的内在要求，政府购买包含了政府-社会组织互动合作的条件，它不仅要求政府从传统型转为现代型，也要求社会组织自身的主体性和独立性都得到发展。所以，严格地讲，城乡统筹、服务型政府以及社会组织壮大集合成了政府发力的着力点。因此政府购买社会组织服务，不是简单的政府采购行为，而是政府培育社会组织壮大的“政府行动”。

二是政府购买行动地方政府是主角。地方政府是政府购买社会组织公共服务的关键主体、第一责任者，起着主导性作用，其具体行为关乎着政策的成败，因此，地方政府一定要加快自身职能转型，增强政府自律，创建服务型角色。成都的经验告诉我们，三大政策着力点都指向的是市政府和各级政府，没有各级政府的一系列的政策文件，政府购买社会组织公共服务就不能够进入城乡统筹发展战略之中，也不会与政府进行良性互动和合作，更不会得到政府的资金扶持。可见，地方政府在政府购买的实践中，实际扮演着决策制定者、购买的保障者以及长效机制推动者的角色。地方政府角色的重要性，我们可归纳为：（1）地方政府在转型期进行角色转换并与社会组织进行互动合作之中充当了主导性主体；（2）政府放权让利而释放的改革红利远远要大于社会组织的单个努力；（3）政府购买，地方政府不仅要考虑将政府购买服务纳入到区域发展的大局战略中，还需要注重区域内社会组织的培育，自身的建设也要积极跟进[6]。惟有如此，服务型政府建设才不至于成为一句空话。

[1][美]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第143页。

[2][美]萨拉蒙·莱斯特：《公共服务中的伙伴一现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，商务印书馆2008版，第365页。

[3]人民网.国务院批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区 [EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/14562/5844173.html.

[4]成都社会组织网.成都市民政局关于做好2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目申报工作的通知 [EB/OL].http://www.cdngo.gov.cn/articleread.asp?id=821.

[5]《成都日报》，成都首次评定4家5A级市级社会组织[EB/OL].http://www.cdrb.com.cn/html/2013-03/13/content_1808168.htm.

[6]蒋永甫、弓蕾：《我国地方政府债务问题研究前沿聚焦》，《湖北行政学院学报》2014年第2期。