博弈论视角下的我国房地产制度设计——以北京市为例

○ 夏心写

博弈论是研究在策略环境中如何进行决策和采取决策性行动的科学，即指研究多个个体或团体之间在特定条件下的对局中利用相关方的侧路而实施对应策略的学科。我国的房地产市场经过多年的过度发展，现在已进入一个非常时期。本文将近期的房地产制度设计视作一个博弈，将中央政府、地方政府、开发商以及消费者视为局中的参与者，以北京市为例从各参与者自身的行为目标来剖析各自在房地产市场中的利益博弈，分析房地产制度设计的难度及其改进，并探析未来房地产制度设计的原则和方向。

一、博弈环境下北京市房地产调控政策及效果

改革开放以来，随着城市居民收入水平的提高，住房制度的重大变革，一个有着巨大需求的房地产市场开始诞生。以这个巨大的市场为基础，在几十年的时间里，中国的房地产以一种超常规的速度形成并发展起来。在经历了20世纪90年代中后期的调整后，房屋摆脱了一直以来的住房分配制度，开始走向市场。房地产的市场化走向，使得作为不动产的住房通过市场而盘活。相关数据显示，10年之间，北京的房价上涨了6-10倍。面对不断攀升的房价，不少学者和房地产商纷纷抛出所谓市场自由理论，试图论证其合理性，但是如此巨大涨幅而鲜有下行波动的房产价格，实质已进入一个非理性的区间，房地产市场价格早已偏离商品价格围绕商品价值上下波动的价值论了，房产单靠市场这只手进行调控已远远不够。

（一）国家层面的房地产宏观调控政策

从国家层面来说，对房地产的宏观调控始于1993年，当时调控的目标主要是针对房地产开发过热而出台的整顿金融秩序的“国16条”。此后，在1997年，随着亚洲金融危机爆发，房地产市场跌入低谷，1998年国务院在出台以宅业为新的经济增长点，并拉开了以取消福利分房为特征“23号文件”，低迷的房地产市场被激活。2003年国务院出台“18号文件”将房地产确立为国民经济支柱产业，房地产开始进入高速发展期，楼市迅速火爆[1]。

国家真正以稳定房价为主要诉求的调控政策始于2005年。当时，以北京为代表的全国众多城市房价迅猛上涨，并成为社会关注的焦点，为此，2006年至2007年间，国务院相继出台了“国八条”、“国六条”，以及九部委对“国六条”进一步细化、以“限套”、“限价”为主的“十五条”。但是，2008年，受世界金融危机的影响，调控政策再次松动并出现一些刺激楼市的政策，2009年末楼市迅速反弹。基于此，国家在调控政策上废除了2008年的刺激政策，为了遏制房价，从2010至2013年，国务院相继出台了“国四条”、“国十条”、“新国八条”、“国五条”。其政策调控的基调也从稳定房价到遏制房价上涨过快。

（二）北京市的房地产调控措施

在国务院1998年“23号文件”和2003年“18号文件”的指导下，截至2008年，北京市房地产市场发展迅猛，市场交易活跃，房价也连续十年攀升。2008年金融危机后，受国家实施的一系列鼓励住房消费的优惠政策的影响，北京房地产市场在2009年开始全面恢复，并再次迎来高速发展。为应对房地产市场交易价格持续上涨，2010年，北京市政府根据“国十条”从四个方面进行房地产调控：一是从资金上限制房地产开发商。如提高房地产开发商拿地首付比例，增加银行的存款准备金，非主营房地产央企退出房地产市场；二是遏制投资性购房。通过延长营业免征年限，提高投资性购房交易成本，逼迫投资性购房者退出房地产市场；三是加大土地供给量的同时，增大保障性住房用地供应量的比例，通过增大供给来遏制房价上涨过快势头；四是通过提高购房首付款比例和暂停、差别化信贷政策进行限购。

2011年，北京市政府又在2010年的基础上出台了“京十五条”，主要内容：一是通过金融货币政策和限购直接调控房价；二是调整房地产市场供应结构，优先保证保障性住房和中低价位普通商品住房；三是调整存量房交易计税价格，通过税收调控市场；四是定期公布和通报保障性住房和房地产市场运行情况。

2012年，北京市政府在保持房地产调控政策不动摇的同时，出台了相关政策：“十二五”期间，北京市三环内将原则上不再新增供应住宅用地，四环内原则上不再新增供应集中建设的经适房项目用地等相关政策。

2013年在“新国五条”背景下，北京市政府出台更为严厉调控措施。在遏制投机投资性购房方面，规定北京市户籍成年单身人士在本市未拥有住房的限购1套，对已拥有1套住房的暂停在本市向其出售住房；提高第一套套房和第二套房首付比例，对第三套以上住房停止贷款；个人转让住房按个人所得20%征收个人所得税等税收政策。在遏制投机投资购房的同时，继续加大普通商品住房土地供应和加快保障性住房建设，增加房屋供给量。

综上，北京市房地产调控手段主要集中在:一是控制土地市场，调节房地产市场供给量；二是实施停贷等差别化住房贷款；三是征收住房交易个人所得税率遏制投机投资购房；四是直接限购、限价；五是调节房地产市场供给结构。从以上可以看出，市政府力图通过“限”与“供”相结合遏制房价过快上涨。但是，这些调控措施是否取得了预期成效呢？

（三）从北京市房屋价格看房地产市场调控效果

如果说1993-1996年是北京市政府根据“国16条”着手于整顿金融市场秩序，1998年至2003年是执行国务院“23号文件”进行房改并促进宅业市场化，2003年至2005年是根据国务院“18号文件”将房地产确立为国民经济支柱产业并大力发展房地产阶段的话，那么，2005年是房价调控的真正开始。从2005年至今北京的房价又究竟如何呢？

图1 北京房价走势图 资料来源：作者整理

从路线图可以看出，2005年至2013年，从普通住宅商品房平均价格来看，除2012年有所回落外，北京市普通住宅商品价格一直保持着强劲的上升趋势。尽管2007年至2008年底受到全球经济危机影响，但由于中央政府40万亿的注资，房地产市场没有受到像国外一样巨大的冲击，房价在这段时间没有下跌，而是保持快速上涨趋势。2009年至2011年房价更是一路飙升，普通住宅商品平均价格2011年更是每平米达 21585元。2012年虽然普通住宅商品价格比2011年下降7.6%，但京四环内房价高速上涨，成交均价保持在每平米47122元。2013年，北京房价再次高速反弹，甚至远超于房价最高的2011年。

北京市房价鲜有回落，总体情况是在调控中不断上涨甚至飙升，这与北京是我国的政治、经济和文化中心，人口的集聚、高速工业化和城市化所引发的巨大需求、各区域间巨大的经济水平差异导致的大规模的人口流动以及对房产的不理性认识有关，但房价的上涨更重要的还是各利益主体间的博弈使得调控政策的有效性降低。

二、北京市房地产市场中各主体的利益博弈

房地产调控博弈的并非只有开发商和消费者，核心是中央政府与地方政府。博弈方有中央政府、地方政府、房地产开发商、消费者。楼市调控对开发商的影响不言自明，但对地方政府的影响更大，因而往往“上有政策、下有对策”[2]。房价的不断上涨，是各参与者多重博弈的结果，其实质是由于各主体间的目标行为不一致，从而使得参与者围绕各自的利益展开博弈而影响公共政策。

（一）利益博弈中的中央政府

从中央政府在房地产市场中博弈的行为目标来看，主要有两个方面：一是从稳定房价、繁荣市场的角度出发关注房地产的可持续、平衡和有序发展；二是从民生角度考虑使“居者有其屋”。为此，中央政府的基本思路是把房地产的民生性与消费性分开，并将二者作为房地产市场健康发展的基础。在行为措施上是“限”与“供”相结合：一方面是通过宏观调控试图将房地产市场中的投机投资型购买者向普通消费型转变，其主要目的是让房价回归理性，使投资投机型消费者从住房需求中逐渐释放出来，扩大内需；另一方面是力图通过增加政策性住房土地供用量，加快保障房的建设，使居者有其屋，保障民生[3]。

（二）利益博弈中的地方政府

地方政府作为中央政策的实施者和谋求地方财政收入最大化的城市管理者，在原则上既要与中央的调控政策保持一致，同时又出自对身利益的考量，更关注于房地产市场带来的财政收入和GDP的增长。历年的事实也证明，地方政府正是借助于房地产这个杠杆，撬动了大规模的城市基础设施，加快了当地GDP增长，跃升了当地城市化的进程。为了保证这个“杠杆”能够继续发挥功效，地方政府就得保证房地产市场的繁荣，保证房地产开发商对土地需求的不断增加，而要保证土地需求增加，就得保证房价不断上升。正是在这样的境况下，中央政府房地产调控政策的有效性遭受到弱化，地方政府往往成了房价上涨的主要推手。出于地方经济的发展需要，在不超过大原则的情况下，中央政府对地方政府的房地产市场行为有时也显得爱莫能助。当然，从地方政府来说，地方政府对房地产市场的助推作用也必须自觉地控制在一定限度内，一是中央政府的大原则不可突破，二是房地产市场的健康发展符合中央政府与地方政府二者的长远利益，否则，泡沫破裂对双方都是不利的。

（三）利益博弈中的房地产开发商

房地产开发商作为追求超额利润的房屋生产者，其行为目标是在房地产市场中实现利润最大化和占有更大的市场份额。从房地产开发商来说，是为了更好地获取更多的经济利益。从地方政府来说，需要与房地产商进行土地交易获得土地出让金来撬动市场的发展，需要通过房地产业来获取税赋，需要通过房地产业拉动地方经济。房地产开发商与地方政府利益有限范围内的一致性，使得二者有限结盟，共同获益[4]。于是，在房地产市场萧条时，地方政府对中央政府调控政策进行选择性执行，或是上有政策，下有对策，通过各种方式以鼓励房产商加大投入，而房产商根据政策信息，适时介入投资，以期在市场回暖时获利。也正是由于地方政府与房地产开发商共谋，从而影响中央政府宏观政策的调控效果。

（四）利益博弈中的消费者

房地产商与消费者之间的交易是房地产市场关系中最核心的部分。从房地产市场的消费者来看，消费者分为居住性消费者和投机性消费者。居住性消费者是否购买房屋需同时达到两个条件：一是购买需求，二是具有购买能力。居住性消费最大的目标是用最低的价格获得最大的效用；而对于投机性消费者，不但希望房地产价格上涨，而且还要想方设法制造房地产价格上涨的氛围。因为，如果预期房地产价格下跌或不变，投机性消费者将减少房地产的购买或退出房地产市场[5]。为此，投机性消费者是造成房地产市场波动的重要因素，但不是构成房价持续上涨的根本原因，房价持续上涨的根本原因还是居住性消费者对房屋的刚性需求和房地产商的市场势力。

纵观历次政府的房地产调控思路可以发现，由于各利益群体之间的相互博弈，政府既想调控房地产又想不伤害GDP增长，既想控制房价上涨又不想触及政府自身以及开发商、已购房者等主体的利益，为此，采用的是带有投机性的“中庸思维”，采取的是相对“保守疗法”。

三、多方博弈困局中的策略改进难度

综上述可以看出。房地产调控中的地方政府与房地产开发商、中央政府与地方政府、各集团利益诉求的差异、居民闲置资本及通涨的物价压力和有限的投资渠道，使得房地产制度设计的难度日益显现。

第一，随着房地产调控力度的不断加大，依靠房地产拉动的经济增长正面临着增速的回落。尽管一个国家的发展与一个行业的发展如此紧密实属罕见，但不可否认的是房地产绑架了中国经济已成事实。历年来重经济轻民生的政绩导向使得房地产成为经济增长“领头羊”的角色，成为GDP增长的源头和经济增长的支柱产业。根据相关资料显示，2008年以来房地产业对经济增长的贡献率保持2个百分点以上，房地产业和建筑业增加值占GDP的比重超10%。2010年房地产投资对经济增长的贡献率为14.7%，拉动GDP1.35个百分点。同时，房地产业还带动50多个产业的发展，以及千千万万的就业，房地产业和以钢铁、水泥等为代表的制造业是中国GDP增长的双引擎。当前严厉的房地产调控政策可能会挤出房地产泡沫，这对房地产市场的长远、健康发展来说是有利的，但同时将影响更多的产业和行业的生存和发展，从而加速经济下滑。为此，制度设计的难度在于如何保持房地产宏观调控政策不变的情况下，使房价回归理性、促进房地产市场健康发展的同时，不伤及经济的平稳增长。

第二，地方政府的财源问题。近两年来，针对房价问题，不少业内人士认为房价中涉及到向各级政府交纳的税费一共七大类具体37项，占整个房屋销售金额的70%；《国际金融报》报道，由于全国各省市收取标准不一样，企业负担并不完全一样，向各级政府交纳的税费平均水平占到卖房款项的50%以上；全国工商联房地产商会的数据显示最低，北京市流向政府的份额为42.42%。不管这些统计数据如何，土地出让金等税费是地方政府财政收入主要来源，是地方经济发展重要的支撑却是一个不争的事实。严厉的房地产调控，必然影响到依赖土地交易和各种税赋来撬动的地方经济，而目前又尚没有其他成熟的税收能够替代它，地方政府的财源问题将面临巨大困境。诚然，也有不少学者提出征收房产税将是对城市财政的有力补充，不可否认的是，征收房产税对政府增加税收的确是帮助的，但第一，房产税的合理合法性有待商榷；第二，房产税将挑战地方财政的公共性和透明性；第三，房产税虽可以弥补财政不足，但对抑制房价的效果还有待市场检验。因为房价泡沫不只是投机这一只黑手推动，中国改革开放30年，民间积累了大量财富，但却没有好的投资渠道，征税只能进一步推高房价，从而又会陷入房地产热的怪圈。

第三，房地产制度设计的阻力虽说最大来自于地方政府，但并不仅限于地方政府。房地产开发商、银行、城市中的富裕阶层及拥有多套房产的普通民众等都成为制度设计的阻力。从房地产商来看，从行业龙头性或区域性龙头公司的股东构成明显可以看到行政营运的身影，如万科、保利地产、华远地产等许多重要的地产公司后面都有其行政部门作为坚实的“后盾”，这些大股东已形成强势的利益集团，影响政策的制定和实施；从银行来看，房地产近80%的资金是通过银行借贷的，银行与房地产商已经形成“银企共同体”，在这种情况下，要整治房地产，显然是难上加难；从房产投机商及为了保值增殖的众多房产投资者来看，由于房地产调控触及到利益的再分配，为了保护自己的既得利益通过各种途径影响房地产政策的制定以及实施。正因为这些阻力的存在，政策的多次调控“组合拳”象是打在棉花上。随着改革的进一步深入，利益阻力也日益深化，改革调控的阻力与利益触动将非常之难。

第四，金融业发展严重滞后，民众缺乏投资渠道。经过30多年的改革开放，民间资本迅速积累，民众储蓄和闲置资本缺乏有效的投资渠道，被动流向房地产市场寻求保值增值，使得闲置资本对房地产市场形成巨大的投资需求。民众把钱存进银行，但利息低，甚至负利率；买股票，股市长期不景气；买黄金，看不清涨跌行情。正是基于此，10余年来，唯有房价持续攀升，可以起到保值增值的作用，也因而成为重要的投资品。越是一线城市、越是房价上涨过快的地方，投资需求比例越高，政府只有通过限购来进行控制。然而，靠限购来抑制投资性需求，仅仅是治标，治本则需要发展资本市场，开辟民众投资渠道，引导投资方向，通过疏堵结合、以疏为主才能达到标本兼治。

房地产调控面对的不是一成不变的供求双方的简单博弈，而是多个参与者之间的动态博弈。如果因为投资过热而银根紧缩，因土地开发过度而停止审批，因房价上涨过快而增加税收限制交易，这种政策或许短期效果明显，但对于长期来看，有害无益。政策调控的目标要保持确定性、连续性、协调性。房地产制度是不可能一蹴而就的，现阶段的中国更是如此，不能够更不允许。未来房地产制度的改进需要围绕如何平衡各方的利益而进行。即，既能繁荣房地产市场，又能使房地产业有序平稳发展；既能拉动地方经济发展，又能保证房地产价格回归理性；既能保障居住性消费者刚性需求，又能引导投机性消费者的过度需求。

四、困局突破：房地产制度设计的路径选择

（一）我国未来房产制度设计的原则

无论我国的经济和房地产如何走势，中央政府和地方政府把握房地产良性制度的原则不能丢[6]。一是以民生为本的原则不能去。以民生为本是房地产市场各利益主体矛盾协调的根本原则。因为，房屋除了具有保障人类最基本的生存属性外，还具有一定程度的公共物品属性。而改善人居条件、保障社会成员拥有适宜的住房，实现“住有其居”是政府的职责；住房问题关乎着国家的长治久安，要实现国家的长治久安，就要保证人们能够“安居乐业”，而能够“乐业”的前提是“安居”。二是恢复市场机制的原则不能丢。房地产市场既不能完全市场化，同时也不能完全政府化。政府对房地产市场的制度设计仅应是针对市场无力进行自我调节的领域来展开。调控的目的，不是干扰经济，也不是对市场的参与主体进行行政指令，而应当是以弥补市场机制的不足与缺陷为限度，促进市场机制的恢复与完善。三是保持房地产持续健康发展的原则不能丢。在房地产市场上，各利益主体在不同利益目标的追求下，使房地产政策在一定程度上偏离了健康发展的轨道。首先，房地产的高额利润吸引更多的人进军房地产业，挤占了其它部门尤其是工业部门的资金，不利于工业的发展，难以解决农村劳动业就业问题；其次，我国的基本国情是居民平均收入水平偏低。只有让大多数城镇居民进入市场参与住房消费，才能形成以居住消费为主的健康的房地产市场。四是相关主体利益平衡的原则不能丢。政策要保障各级政府、房地产开发商和房产消费者之间的利益均衡。通常情况下，中央政府出台政策时考虑的是全国房地产市场发展的状况，而各地区由于经济水平差异，房地产市场表现出不同的特征，地方政府往往要考虑自身的利益，这样导致政策从中央向地方的传递过程中由于多方的博弃而使得执行效果大打折扣。因此，要保证政策的实施效果，需要权衡好房地产市场参与主体各方利益，寻找最佳的平衡点。

（二）我国未来房产制度设计的方向

其一，消减房地产经济功能，使房地产回归居住

的属性。既要把房地产作为重要产业去发展，又不能长期过度依赖房地产业来发展地方经济。未来的房地产调控制度设计：一是要适度消减房屋的经济功能，转变土地财政对房地产的依赖，容忍经济增长速度适当放缓；二是要让房屋回归居住的属性。目前的房地产市场，房子越来越被更多的人视作金融投资产品，大大偏离了其应有的属性。这就要求防止把房子作为投资牟利的工具，抑制为卖而买、离开房屋本身的有用性而单纯追求价值增值的需求。其二，转换政府职能，使政府退出利益相关方角色。政府的职能应该是提供公共产品和公共服务。但是，在房地产市场中，政府是最大的受益者。作为市场监管者的政府，一方面约束市场各方参与者的行为，另一方面又是市场参与者，而且是不受约束的市场参与者，同时还是市场发展的受益者，存在受利益驱动滥用权力的现象。为此，政府需要转换职能，履行市场监管而非参与、退出收益者的角色。其三，拓宽途径增大供给，增加房地产市场投放量。尽管中央政府一直倡导并着力实施增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，但住房保障体系仍不完善，政策支持力度也有待提高。未来的房地产制度设计，一是尚需进一步调整供给结构，使低端有保障、中端有支持，满足市场刚性需求；二是降低二手房税赋，释放二手房源，增加二手房在市场中的投放量，通过增加供给抑制房地产上涨过快。其四，完善房地产市场税收体系，通过税赋抑制投资性需求。我国现行房地产税制和税负结构不尽合理，税收调节功能交叉与缺位并存，开发和交易环节税负相对较高，保有环节使用成本较低，使房地产保值增值的特性滋生了很大的投机性需求。为此，需要完善税制，优化税负结构。这样，既可以使地方政府财政收入有稳定可靠的来源，又可以提高投机性消费者持有房屋的成本，缩小其利润空间，从而提高房屋的使用效率，抑制房地产价格的过快增长。

[1]易宪容：《当前我国楼市利益主体的博弈分析》，《中共中央党校学报》2009年第4期。

[2]申艳：《房地产公共政策制定过程中的利益博弈分析》，《现代经济》2008年第7期。

[3]廖梅杰、何晟颖：《公共政策制定过程中的利益博弈分析》，《辽宁行政学院学报》2011年第1期。

[4]陈国治：《中国房地产市场主体博弈分析与政策选择》，中国科学技术大学博士学位论文，2010年5月。

[5]李永前：《中国房地产市场利益主体矛盾及协调机制研究》，中央民族大学博士学位论文，2010年3月。

[6]王新强：《公民理性、政府善治与国家治理现代化》，《湖北行政学院学报》2014年第3期。