国库集中支付和政府采购制度的相互衔接分析

○张 欢

（江汉大学财务处 湖北 武汉 430056）

国库集中支付和政府采购制度作为公共支出管理体制改革的两项核心内容，只有互为条件，相辅相成，公共支出管理体制改革才能快速推进。建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而实现这一目标就要求建立和完善政府宏观调控体系，财政就是实现宏观调控的主要手段。在建立社会主义市场经济体制过程中，随着公共财政体制建立，财政支出结构将被进一步调整，财政支出的比重会不断提高、数额也会不断扩大。因此建立政府采购制度，规范政府采购行为，加强对财政支出的管理，实行国库集中支付制度，正是建立和完善政府宏观调控体系的主要内容，更是建立社会主义市场经济体制的主要步骤。

一、政府采购制度的内涵

1、政府采购的含义

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这一概念中包含四层内容：采购人：国家机关、事业单位和团体组织；采购资金性质：财政性资金（包括预算内资金、预算外资金和自筹资金等）；采购范围：依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的；采购对象：货物、工程和服务。

2、建立政府采购制度的重要意义

（1）政府采购制度是一种由政府承办的社会事务，在社会经济生活中举足轻重。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且它是采购政策、采购程序、采购过程和采购管理的总称。它是西方发达国家公共支出管理普遍采用的一种手段。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济中，随着政府活动范围扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和劳务的需求呈扩大趋势，政府采购占社会总采购的比重也在不断上升。

（2）政府采购制度是落实政府重大政策目标的有效手段。政府采购制度是公共财政制度的重要组成部分，是市场经济国家强化政府支出监管的重要手段。我国虽然存在大量的政府采购行为，但长期以来却未建立起对政府采购行为进行规范的政府采购制度。努力创建与市场经济和公共财政的内在机制相符合的政府采购制度，是体制转轨中财政预算支出管理改革的必然要求。

政府采购也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，它是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称。为了使政府采购合理有效、经济节省，国家往往制定专门的法律或法规，采用一种公开竞争的方式、方法和程序来完成，为此而建立的一系列的审查、管理、监督机制就是政府采购制度。

（3）政府采购制度是推动并实现政府消费行为市场化的重要途径。政府购买力巨大，目前西方发达国家政府采购占GDP的比重在10%～15%，在政府预算中占1/3。随着政府活动范围扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和劳务的需求呈扩大趋势。在这种情况下，政府采购的数量、品种、频率对整个国民经济有着直接的影响。因此，政府采购往往成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段，在经济过热时，可以缩小政府采购规模，即通过政府紧缩的财政政策实现经济的正常运行；当经济不景气时，可以扩大政府采购规模，增加有效需求，即通过积极的财政政策实现总供求平衡，拉动经济增长。同时，通过弹性的政府采购计划，以保护民族工业，促进产业结构调整和优化。总之，政府采购能够有效地将政府的财政政策、货币政策、产业政策及社会发展计划的总体要求有机结合起来并具体落到实处，具有重要的政策意义。

二、国库集中支付和政府采购制度的相互衔接

1、国库集中支付的类型

（1）集中采购模式。集中采购模式就是采购主体负责本级政府的所有采购，所有应纳入政府采购范围的货物、工程和服务统一由政府委托一个部门——通常是财政部门——负责。如韩国财政经济院的政府采购厅负责对中央政府及中央政府驻地方机构的所需物品进行采购、分配和管理。

集中采购有利于专业化，能够培养更多技能精湛、知识全面的采购职员，从而增强采购员对采购活动的技术理解和专长，使专家的技术在采购实践中不断得到提高；集中采购能够降低管理成本，集中采购人员倾向于为整个机构利益进行采购，他们可以整合采购职能，合并采购需求，降低采购价格，减少作业和管理费用；集中采购有利于明确责任，不易出现规避责任的情况；集中采购有利于吸引潜在供应商，因采购量的增加比零散采购更有利于获得更好的供应商履约表现；集中采购增加了对采购单位的直接控制，有利于采购政策、决策在采购部门的各个层次上更容易执行。

（2）分散采购模式。分散采购模式就是所有纳入政府采购范围的货物、工程和服务由各需求单位自行组织采购。由于分散采购难以进行有效的财政监督，因此，目前完全实行分散化采购的国家并不多。分散采购的主要优点是易于沟通，反应迅速。高度集中的采购模式不能对采购做出快速反应，不仅延误时间，也阻止采购组织与用户的有效沟通，可能使用户对集中采购的组织产生怀疑。而在分散采购中，采购官员接近供应品的使用人员，可以进行快速和直接的沟通，有利于培养采购人员和使用者的良好的工作关系。然而正是由于这种关系的存在，采购职员可能会在个人短期要求的压力下，忽视更高层次的组织目标。如果对政府采购缺乏强有力的集中监管和支持，资金使用的规范性会很快降低。

（3）半集中半分散采购模式。半集中半分散采购模式，即一部分采购由一个部门集中进行，其他采购由各部门自己进行。目前，大多数国家都是采取混合的采购制度。如美国联邦综合服务局统一负责为联邦各政府部门提供办公用房、办公设备及内部服务，其他物品由有关的联邦政府部门自己采购。英国负责集中采购的机构有两个：一是中央电脑通信局，代表其他各部门统一购买电脑；二是中央采购处，集中采购急救消防和家具等设施和物品。联邦储备银行通过同业电子清算系统，将需要支出的资金从联邦公共账户划转到用款单位在商业银行开立的账户，同时，联邦储备银行将支出信息反馈给政府财务信息管理系统进行信息处理，再由该系统将处理过的信息传送到支出部门的财务管理信息系统进行账目核对。

2、国库集中支付和政府采购制度的相互关系

（1）实行国库集中支付制度是手段。政府采购制度改革是财政支出管理改革的重要内容，对提高财政资金使用效益，支持国内企业发展，从源头上防止和治理腐败，具有十分重要的意义。近年来，政府采购制度改革工作取得了较大进展，但也存在一些问题，主要是一些地区和部门对政府采购制度改革还存在观望态度，干预具体采购活动的现象时有发生，采购行为不够规范透明，采购程序不够科学严密，管理体制尚不健全，采购管理人员和执行人员素质有待进一步提高等。政府采购是国家公共财政的一项重要内容。中国加入世界贸易组织后政府采购面临着诸多严峻挑战。我国的政府采购工作应从我国国情出发，建立与国际法及国际通行做法要求相衔接、符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购。

（2）政府采购制度是保证。公正原则是指政府采购的整个过程应当以公平和公正为准则，全面保障政府采购各方主体的权利，不偏向任何一方，不从事任何违背公平正义的行为。为了保障公正原则的实现，《政府采购法》规定在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

三、建立与国库集中支付相配套的政府采购制度

建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，涉及改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支付执行机构等必需的配套设施。

政府采购是执行预算的方式之一，因此，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。政府采购应当严格按照批准的预算执行。政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位，主要是指政府机关及全额预算拨款的社会团体和党政组织。事业单位和国有企业是否应纳入政府采购范围，应具体分析。事业单位的物品或服务可以分为两类：一类是政府组织供给的纯公共物品，这属于政府采购范围；一类并不一定都靠政府，而是在政府财政的支持下，通过授予特许权由民间组织供给，这些物品由于要对成本回收自担风险，必然走上企业化经营道路，其采购行为就不应当受政府行政控制，不应纳入政府采购范围。国有企业也有两类：一类是非赢利性的公共性企业，企业的发展靠国家财政支持，所提供的物品和服务是为了满足社会公共需要，这类企业应纳入政府采购制度规范内；一类是以赢利为目的的经营性企业，以追求赢利最大化为目标，只有依市场信号配置资源方能健康发展，这类企业的采购必须实行政企分开，消除政府直接行政干预，不能纳入政府采购范围。

总之，政府采购制度既需要部门预算和国库集中支付制度改革予以配套，同时又可促进和支持部门预算和国库集中支付制度改革。只有将这三项改革同时做好，我国财政支出的效益才能真正发挥，财政支出的绩效也可进行明确考核，财政职能才能得到更好发挥。

[1]孙惠娟：国库集中支付制度改革研究[J].行政事业资产与财务，2013（2）.

[2]黄晓艳：实行国库集中支付后做好政府采购衔接工作的若干对策建议[J].交通财会，2013（3）.

[3]游红兵：试论政府采购制度和国库集中支付制度的结合[J].经济师，2013（3）.

[4]魏书君：政府采购与国库集中支付的衔接[J].产业与科技论坛，2013（7）.