当前预算管理存在的问题和建议

○周艳美

（泰州市姜堰区审计局 江苏 泰州 225300）

随着改革开放的不断深入，我国的财政体制改革取得了很大的成就，初步建立起了公共财政体制，促进我国经济的健康、快速发展。但当前我国的财政预算管理体制还相对滞后，财政预算管理还存在着很多的问题，这些问题对于我国财政充分发挥其应有的作用产生了极大的阻碍。文章分析了这些问题，并有针对性地提出了相应的改进措施。

一、当前财政预算管理存在的主要问题

财政预算管理是政府的一项重要职能，对国民经济的健康运行至关重要。财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。财政预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，关系到社会经济运作的好坏。但是当前我国财政预算管理和监督机制还存在着不少缺陷和问题，这在很大程度上制约了财政充分发挥其应有的作用，主要表现在以下几个方面。

1、财政预算编制不科学、不合理

（1）编制方式不科学。实行部门预算改革以来，提出了各预算单位在编制预算时，采用以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求。但在预算编制过程中，因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，实际上仍延续了上年基数加增长的传统方法。这种方法一方面固化了财政部门单位之间的分配格局，在财力有限的情况下，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均，使预算安排严重脱离实际；另一方面助长了财政支出的刚性增长，不利于调整和优化财政支出结构。

（2）预算编制范围不完整。部分财政资金未纳入“体内循环”或未在当年及时纳入预算管理，预算收入规模不完整。比如土地出让金等非税收入，在使用上有较大的空间和余地，往往没有全部编入预算管理；上年结余资金由于受财政决算批复时间晚等因素影响很难确定净结余，往往不把结余资金编入决算；还有关系民生支出的上级转移支付也很少纳入地方预算。

（3）预算编制内容过粗，分配随意性大。人员经费和公用经费都按照一定的公式或标准编制，相对规范。但项目支出的预算编制，就具有一定的笼统性。比如科技三项经费、农业综合开发资金、义务教育学杂费补助等专项支出预算指标未细化到具体项目，往往作为切块经费，给有资金分配权的部门留有调剂空间，支出带有一定的随意性，影响财政资金的使用效益。

2、财政预算执行不规范

财政预算执行过程是财政管理活动的重要环节，各级财政部门都应当严格按照人大批准的预算科学组织收入，合理安排支出。但在预算执行过程中仍然存在种种不规范现象。

（1）无预算、超预算安排支出，追加、调减支出随意性较大。专项资金的科目调剂、本年超收安排支出未履行向人大的汇报程序和备案手续，导致“部门申请-领导批条-追加预算”等隐性分配变成“一年预算，预算一年”，人大常委会对政府的这种做法也只能被动地采取事后追认的监督形式，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。

（2）预算执行进度过慢。由于地方财政资金紧张，拨付到各单位的财力仅仅是保工资、保运转，日常财政预算在财政执行过程中进度比较缓慢。等到申请办理追加预算手续，财政资金拨付或上级专项资金下达到位，已经是下半年了甚至更晚，很多项目只能是赶时间、赶进度。所以到了年底就出现为了完成预算突击花钱的现象。

（3）平衡预算问题仍然存在。大部分地方财政部门将年末滚存结存全部转入结转下年支出，使净结余为零，隐瞒地方实有财力；有的采取收入不入帐、支出挂帐等手段人为调节财政结余。另外，因为县级财政不允许有赤字，但县级财政很困难、政府债务负担过重和收支不实，影响了预算的执行，隐含着很大的财政风险。

（4）挪用财政资金。财政部门作为财政资金的管理者，应首先起模范带头作用，严格按预算安排拨付使用资金。但是，在基层均不同程度地存在着违规使用财政资金问题。有的将财政资金无偿出借给企业和个人经营，有的将社保资金有偿借给某些机关事业单位，有的将国库资金用于住宅小区建设；等等。所有这些，都违反了《预算法》有关预算执行和国库资金管理的规定，触犯了财政预算的严肃性，影响了财政资金的使用效益。

3、财政预算监督不到位

当前对财政预算监督的主要是各级人大，而从实际财政预算监督情况看，监督效果不理想，存在流于形式的程序性监督的现象。原因主要是以下几点：其一，实效不强，人代会时间短、议程多，政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案科目直列到“类”一级，没有“款”“项”“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们很难对预算草案进行深入的审查。其二，监督力量薄弱，由于人大缺乏足够的专业人员和力量，很难开展经常性的监督，一些地方日常监督主要由财经工委承担，但多数财经工委却是一两人代表全委，而且对口联系部门多，很难对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。另外，由于预算法对预算调整所规定的范围很窄，而许多地方基本上没有预算法所规定的预算调整，故各种频繁的预算追加增收增支、支出项目变换等等均由于不属于预算调整范围，所以均无须报经人大批准，频繁追加即成为可能，这样财政预算监督也就变得相当软弱而乏力。

二、加强财政预算管理建议

1、加强财政预算管理的法制建设

财政管理的规范化、科学化和现代化，只有建立在法制化的基础上，才能获得可靠保证。因此，当务之急是必须大力加强财政领域中的法制建设，尽快完善财政法律关系，使财政预算管理真正做到有法可依，在各级财政管理工作中真正树立起法律的权威，减少以至杜绝财政预算过程中的主观随意性。

预算是具有刚性约束和法律效力的收支计划，要通过修订预算法，进一步完善预算法律内容。一是明确财政预算资金范畴应包括一般预算、预算外资金和政府性基金收入在内的所有财政收支预算，明确规定政府将全部财政预算资金和政府的或有负债纳入预算管理，实行全口径预算管理，切实体现预算的完整性。二是扩大预算调整的范围，规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受本级人民代表大会常委会审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性。三是强化预算执行的保障措施，加大违反预算法的处罚形式和力度，对有关违反行为的处罚不仅追究行政责任，还要增加刑事责任和经济性制裁方法，增强预算的惩罚和威慑效应。四是增强预算法律意识。财政部门应树立依法理财理念，建立预算执行的奖惩机制，增强执行预算的法律意识和法律责任。

2、精细化财政预算管理

（1）改革预算编制方法。一是要改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行零基预算，研究制定科学合理的定额标准，据实预算和安排支出基数，提高预算编制的透明度和公开性。二是细化预算编制内容。细化预算科目将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政性资金的二次分配；项目预算编制要合理，资金分配要突出重点，体现专项资金的重点使用效果，实现政府特定的预算政策目标。

（2）完善预算审批程序。一是增加人大审批政府预算的时间。建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项。二是设置专门的机构、配备专业人员，预算具有较强的专业性和技术性，即使是专业人员也要花很大的力气才能搞清楚。地方有必要在立法监督机构中，以各级人大常委会预算工作委员会为基础，抽调一批专业知识强，由长期从事财政审计工作、统计分析工作的同志为预算工作委员会审议政府预算服务。

（3）严格预算执行。一是严格预算约束。预算一旦确定，任何人不得更改、增删，预算“突破”需经人大讨论通过，并按严格的审批预算的程序进行。二是加快下达项目投资计划，切实抓好项目支出管理。项目投资计划应与预算编制时间同步进行，预算单位应积极与财政部门对接，早日落实资金分配方案，保证项目支出顺利执行。三是规范资金使用，避免违规行为。在资金的使用上，既要重视和强调加快支出进度，又不能忽视财政资金使用的安全性、规范性和有效性。严格按照规范的支付程序支付资金，避免出现挪用财政资金等违法违规行为。四是夯实地方财政收支预算，杜绝虚假平衡。引导和督促基层财政部门如实列报收支，杜绝人为调节财政结余、空调空转平衡赤字等行为，对弄虚作假搞政绩的要追究责任。培育新的经济增长点，促进地方经济发展，逐年增加财政收入总量。五是强化预算执行分析和信息反馈。预算单位定期将预算执行的相关信息进行统计分析，及时发现并解决存在的问题。建立预算执行的分析、监督和信息反馈机制，切实解决申报预算积极主动、预算执行工作进度迟缓问题。

3、完善预算执行监督体系

一是强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性；二是加强审计监督，审计要事前参与预算编制过程，在编制部门预算的环节，增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序和职责，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督；三是建立透明的财政预算监督信息披露机制。建议搭建一个媒体和公众监督平台，建立预算支出监督信息披露系统，定时发布信息公告让媒体和公众进行监督，保证财政预算管理工作健康规范发展。

[1]王秀芝：人大对政府预算监督的五大问题[J].财政监督，2009（7）.

[2]李小深：探索财政预算改革的思路[J].审计天地，2007（5）.

[3]刘笑萍：深化财政预算改革的几个问题[J].财贸经济，2003（6）.

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