完善社会组织直接登记制度

○刘厚金

自2014年4月1日起，上海全市范围内新成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向市、区两级社会组织登记管理机关依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。近年来，在北京、广州、深圳等地试点进行的社会组织直接登记制度改革，是社会管理体制改革的重大突破，将对中国政府社会管理和公共服务体制带来深远影响，其重大意义不容忽视。为此，无论从观念上、制度上，还是具体的管理程序和方式上，政府都需要进行适应性的转变，以完善社会组织直接登记制度为突破口，推进社会管理体制的现代化治理。

一、转变治理观念，推进社会自治

现代社会治理的核心是以社会为本，实现社会自治。社会组织登记由业务主管部门和登记管理机关的双重管理变更为登记管理机关的直接登记，形式上似乎只是降低了准入门槛，简化了登记手续，但是实质上却是蕴含着政府向社会放权，探寻现代社会治理路径的重要措施。这也是完善与市场经济相适应的现代国家治理体系不可或缺的组成部分，也是全面推进依法治国的必然要求。当前，我国经济社会正在经历着全面而深刻的转型，市场导向的政府职能转变，以及社会自身的成长发育，都取得了重大的进展。这些重大变化都为政府向社会放权，特别是社会组织承接政府让渡的社会管理事务创造了良好的基础和条件。十八大以来，随着全面深化改革的启动，党和政府改革的工作重心逐步由经济建设为中心，转向经济建设与社会建设并重，更加重视社会管理目标的实现，提出建立一个政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

近年来，服务型政府建设的标志是政府向社会以及社会组织和个人归还社会发展权利，重点在于政社分开。转变政府与社会关系，首先是推进政社分开，政社分开是中国改革过程中的一个症结；其次，政府向社会组织转移职能，即将政府负责的部分公共服务职能向社会转变；最后，加大向社会组织购买服务的力度。为此，社会组织直接登记就是政府推进社会管理创新，落实社会管理体制改革的重要举措和突破口，其背后的治理理念就是以社会为本、自治为核心。社会组织除特殊情况外可以直接向民政部门申请登记，体现了管理思维和治理观念上的重大突破。社会组织直接登记的改革试点，也说明放开社会组织的设立登记并不会产生不可预见和控制的风险。法治发达国家的经验和中国近年来社会发育的实践都证实，在社会由传统向现代转型的过程中，社会组织可以承担相当一部分社会管理和服务的职能，这有助于缓解政府的压力，缓和社会矛盾，促进社会结构趋于合理和稳定。

二、加强统一立法，实施科学分类

政府部门有必要进行顶层设计，通过加强统一立法，对社会组织实施科学合理的分类，实现政府对社会组织规制与促进的协调共进，社会组织内部治理与外部行为的合法合规。现行社会组织双重管理的法律框架主要包括：《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）三个条例（以下简称“三大条例”）。三大条例分别界定的这三类社会组织形态通常被简称为“社团”、“民非”、“基金会”，明确了社会组织要同时接受业务主管单位和登记管理机关的双重领导。同时，还规定国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门，或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是社会组织的业务主管单位，这也成为了我国现行社会组织管理体制的核心。实施与完善直接登记制度是社会管理体制改革的突破口，必然要触动现行的制度架构。

为此，笔者建议，政府与人大应该全面修订“三大条例”，细化直接登记的具体措施，提升相关立法的位阶，通过统一立法制定综合管理的上位法《社会组织法》，尽快出台相关配套的法律法规，以法治化手段实现对社会组织的科学分类、全面综合的管理，促进社会自治能力的不断增强。统一立法的重点应该主要集中在改革登记体制、完善管理机制、规范内部治理、坚持培育发展和强化法律责任等五个方面，以筹资和利润的构成比例作为分类依据进行科学合理的分类，实现规制与促进的同步提升。统一立法首先要进一步明确登记管理机关、行业主管部门以及相关职能部门的职责。同时，增加涉外社会组织登记监管的相关内容，将其纳入管理范畴。其次，明确规定社会组织应当完善内部治理机制，健全组织机构，实行民主管理，同时还进一步明确社会组织的组织机构和相关职权，实现社会组织内部治理与外部行为的合法合规。再次，进一步明确国家将制定分类扶持鼓励措施，采取财政资助、购买服务、加强人才培养、税收优惠和表彰奖励等方式，支持社会组织参与社会管理和社会服务。最后，进一步明确社会组织违法的种类和情形，完善登记管理机关的执法手段，增加处罚种类，将境外登记的社会组织纳入监管范围，填补监管空白。通过全国人大制定和颁行法律法规，综合协调社会组织管理工作，规范和完善包括直接登记在内的社会组织管理的诸多环节，使政府的职责与权限相匹配，使社会组织内部治理合法有序，在自治的基础上有效承接政府让渡的权利和履行社会公共事务，进而全面推进社会组织管理与运行的法治化。

三、扩大直接登记范围，加快政社分开

进一步扩大直接登记的范围，是加快政社分开的具体措施。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》要求对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记。笔者认为，除此以外还有大量专业类、学术类等社会组织需要业务主管单位。因此，建议加大改革力度，除政治类、宗教类社会组织外，一律不设业务主管单位，做到社会组织设立自由，行为合法。只要符合条件，任何公民和组织都可以直接向民政部门申请登记，成立社会组织。加快修订登记管理条例，制定社会组织分类登记的标准和具体办法。在社会组织登记管理上尽量取消不必要的前置性审批，下放审批权限，取消对社会团体筹备成立和社会团体分支（代表）机构设立、变更、注销登记的审批，将基金会和异地商会登记审批权限从省级以上民政部门下延至县级民政部门。如此，才能真正做到政府还权于社会，以市场的力量培育社会组织，逐步提高其在自治基础上承接社会管理事务的能力。

发挥社会组织作用，必须厘清政府与社会的关系，积极稳妥推进行业协会商会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩，真正确立社会组织的法人地位，提升依法自治和服务社会能力。虽然，目前各地都在进行政社分开的试点，但由于缺乏国家层面的政策支撑，基本上流于形式。当前，政府要推动社会组织引入竞争机制，探索一业多会，保持良性竞争，增强社会组织内在活力，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。将社会组织发展纳入地方政府考核体系，从政策层面明确对合法的社会组织提供财政税收上的优惠及其他政策的扶持。制定切实可行的政府购买服务政策，对政府部门承担的社会管理和公共服务职能进行全面梳理，按照能放则放、促进发展的原则，逐步转移或委托给具备条件的相关社会组织，并按照费随事转原则，为其提供必要的经费保障。

四、实施负面清单与注册官制度，完善社会组织备案制度

完善社会组织备案制度，创新负面清单制度以及注册官制度，确立社会组织综合服务平台。负面清单管理模式是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。经济领域的负面清单管理模式，在社会领域也可以稳步探索。社会组织负面清单也应在政治法律类、宗教类、涉外类社会组织这一大类基础上，进一步细化种类和小类，根据具体情势不断修订负面清单。注册官制度是指企业法人的登记注册由具有注册官职能的人员依法独立受理并且核准的制度，是集受理、审查、核准为一体的三合一的现代登记制度，也是当今国际通行的“商事便捷”的登记制度。这一制度所需要的法制比较健全，社会信用管理制度比较完善等外部环境，在上海已经初步奠定了基础。因此，企业法人登记的注册官制度，在社会组织法人登记领域也可以积极探索。社会组织注册官制度可以先从直接登记的社会组织进行试点，取得经验后再逐步推开。对社会需要又不具备法人条件的基层社会组织，如城乡社区各类社会组织、各种公益慈善服务组织等，切实实行备案制度，建立服务平台，加大扶持孵化力度。从而，使凡符合条件的除政治类、宗教类社会组织外的社会组织，能直接向民政部门申请登记，有利于基层社会组织的发展。

五、强化诚信自律与透明度建设，完善社会组织年报制度

政府主管部门应该在全社会范围内建立规范的社会信用制度，加强社会组织的诚信自律，强化常态化、制度化的监管，建立社会信用“黑名单”制度。同时，要推动社会组织向社会公开信息，增强社会组织运作的透明度，提高自身的诚信度和公信力。目前，登记管理机关对社会组织的日常监管，除登记、执法外，基本只有年检和评估。在新的监管手段未形成前，年检和评估就几乎成为登记管理机关全面掌握社会组织信息、了解其年度工作情况的两个主要渠道。对此，要进一步改革和完善年检方式，实行社会组织的年度报告制度。一方面，要改进年检表格，要详尽体现社会组织的年度工作；同时，修订年检办法，对年检中发现的违法违规问题进行查处。另一方面，要对长期处于无评估等级的社会组织作退出处理。其次，要建设社会监管系统。搭建公共信息管理平台，实行对社会组织的全方位动态管理；鼓励社会各界群众投诉、举报非法社会组织和社会组织的违法行为；通过信息互动，实现与相关部门的数据交换，全方位加强诚信自律。三是充分运用新媒体的力量，年度报告要通过电子政务平台公示，供社会公众运用微信、微博等各类新媒体精准快捷地查询和监督。不管是登记管理机关，还是行业主管部门或其他相关部门，都要主动进入新媒体时代，充分发挥各类新媒体的优势，实现对社会组织的有效管理，为完善年报制度创造良好的环境。

六、推进组织自身建设，完善综合监管体系，建立社会团体促进会

直接登记制度的完善，必然要求加强登记机关的建设，规范社会组织自身的治理，完善综合监管体系，优化社会组织的发展环境，探索建立社会团体促进会。为了应对直接登记的压力和挑战，政府应该在民政部门继续建设和完善较高规格的社会组织管理机构，负责社会组织发展规划、加强政策研究、开展登记管理、监督查处等工作。要充实登记管理队伍，根据实际工作情况，增加人员编制，特别是要建立专门的执法队伍，提高执法的能力和水平。要提高登记管理人员素质，通过学习培训，不断提高工作人员的政治和业务素质。由于社会组织涉及面广、结构复杂，登记管理政策法规较多，工作难度较大，因此，登记管理工作人员要相对稳定，确保工作的连续性。要有专门足额的财政预算经费，用于社会组织登记管理工作和对社会组织的奖励。

同时，要按照现代社会组织体制要求，加强社会组织的自身建设，围绕强化自治功能，推动完善社会组织的法人治理结构和民主机制，完善会员大会、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，引导社会组织依法按照章程开展活动，独立承担法律责任。建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度。做好社会组织党建工作，理顺党建管理体制，创新党组织设置方式，强化党组织书记队伍和党员队伍建设，充分发挥党组织在社会组织中的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

社会组织直接登记管理实施以后，管理机关的职责整合与明确配置至关重要，防止出现权力落空与职责推诿的现象。明确登记管理机关、行业管理部门、业务主管单位以及相关职能部门职责，切实履行各自的监管责任。按照“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的要求，在降低社会组织登记门槛的同时要加大事中事后监管力度。建立多部门联合执法机制，加强执法监察，依法查处社会组织违法行为，依法取缔非法社会组织。民政部门将承担起社会组织发展和管理的统筹协调、政策制定、宏观指导，依法履行登记、年度检查、日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估，为直接登记的社会组织提供党建指导和人才服务。政府有关部门虽然在法律上已不再是业务主管单位，但不能放松对社会组织的专业化监管，要依法重点对社会组织进行行业指导和监督管理，在法律法规赋予的职能范围内，对社会组织的业务活动进行指导、规范监管、提供服务等。与社会组织业务活动相关的行业管理部门，要做好行业监管工作，制定符合行业特点的社会组织活动准则和行为规范，通过项目委托、购买服务和政策扶持，引导社会组织健康发展。组织、宣传、外事、发展改革、财政、税务、公安、工商、人力资源和社会保障等相关职能部门，要依照法律法规和规定，在各自业务范围内做好社会组织的管理服务工作。对继续实行双重管理的社会组织，业务主管单位要依法加强监管。探索对离岸社团、网络社团的监管措施。健全社会组织第三方评估机制，推进社会组织信息公开，完善社会监督举报受理机制，拓宽社会监督渠道，避免“一管就死，一放就乱”。通过各部门职能的有效衔接，真正形成各司其职、协调配合、合力推进的良好工作格局。

完善综合监管体系还要优化社会组织的发展环境，探索建立社会团体促进会。要结合行政体制改革和政府职能转变，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，为社会组织发挥作用提供空间。建立社会组织成员参加的社会团体促进会，完善和强化社会组织的自我管理，提升自治能力，增强抵御风险的能力，改进社会组织发展的环境。进一步完善政府向社会力量购买服务的配套政策和措施，加大政府购买的力度。落实社会组织税收优惠政策，扩大税收优惠种类和范围。加大财政金融支持力度，拓宽社会组织筹资渠道。加强社会组织人才队伍建设，将社会组织人才纳入各地各行业人才培养统一规划，造就一支专业化、职业化的社会组织人才队伍。加强舆论宣传引导，传递社会组织的正能量，为社会组织改革发展营造良好氛围。