跨域治理：长三角区域协调发展的新模式

○申剑敏

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我们党顺应时代变化、在总结现代化建设经验基础上提出的新的发展战略。国家治理体系是紧密相连的宏观系统。从横向看，它涵盖了经济、政治、文化、生态等领域的一整套制度安排；从纵向看，在中央集中制的结构下，国家治理体系建设需要在地方得到有效延续和落地。因此，在国家治理这一新的战略视野下，国内各区域的协调发展也面临着治理模式的转型和升级。

与此同时，随着我国区域经济一体化的加快发展，各种生产和资源要素在区域之间流动与交换不断加速和加深，地方政府需要应对和解决越来越多的公共问题，亟需加强合作，从单边行政模式转变为联手推动的治理模式。在实践中，近年来长三角、珠三角、京津冀等区域内的地方政府针对日益增长的区域公共问题，开展了相当多的合作和治理创新。但跨区域、跨领域的治理模式究竟具有什么特征，需要形成什么共性机制，还是尚待进一步研究和形成共识的议题。本文以长三角地区的城市政府合作为例，探讨区域协调发展的跨域治理模式及其机制。

一、跨域治理的涵义和特征

治理理论为政府应对社会变化的发展模式和善治方向，提供了具有不同面向的理论框架。跨域治理（governance across boundaries）是治理理论发展的重要分支，也是近年来公共管理领域的热点议题，是指为了应对日趋复杂的经济社会环境，政府部门之间，或政府与非政府组织之间协同管理公共事务和实施公共政策的治理模式。

跨域治理作为新兴治理模式的特征如下：一是治理环境的复杂性，政府面临着比以往变化更快、更加复杂的公共管理和政策环境。二是治理主体的多元性，参与治理的主体跨越了不同的行政区划、政府组织、行政层级，以及公私界域，它们在治理过程中分别发挥不同作用。三是治理结构的灵活性，不同主体基于资源依赖和彼此信任，建立了正式与非正式的多种沟通形式和弹性协作机制。四是治理过程的持续性，为应对日益增多的公共问题，政府和其它组织之间趋向于保持长期合作关系，而非短期的治理过程。五是治理目标的一致性，跨域治理的目标取向和问题导向都相当清晰，是为共同实施一项公共服务，或是解决突出的共性问题和事件。相对于此前局限于行政区划的区域管理而言，跨域治理也就意味着地方政府跨越行政区划限制，在各领域内加强合作以促进区域共同发展的创新治理模式。

二、长三角地区城市政府合作的跨域治理变革

长三角地区早在上世纪80年代以来，在中央政府推动下开展了以经济联合为重点的区域合作。改革开放以来，长三角在经济增长、社会发展、城市化水平等方面均居全国前列，成为我国经济社会发展的主要增长极，同时地方政府也面临着整体的交通规划与建设、环境保护、水流域治理、流动人口等越来越多的区域公共管理和服务需求。在此背景下，长三角地区多个城市政府率先启动了政府间合作，1992年，上海、南京、杭州等城市政府的协作部门发起成立长三角协作办（委）主任联席会议，涵盖14个城市。1997年，联席会议升级为市长级联席会议，更名为长三角城市经济协调会（简称长三角协调会），标志着在长三角主要城市之间建立了自发的城市政府合作机制，共同推进区域旅游、创新体系、区域交通等领域的合作。根据20多年来长三角城市政府合作的方式与重心变化，大致可把合作划分为沟通交流、专题合作、跨域联动三个阶段。

沟通交流阶段（1 9 9 2-1996年）。这一阶段，长三角城市政府间的合作以建立沟通渠道和部门交流为主要内容。1992年5月，上海、南京、杭州等城市政府协作办公室负责人牵头成立长三角协作办（委）主任联席会议，成员包括上海、南京、杭州、无锡、苏州、扬州（当时泰州尚未从扬州分出）、南通、常州、镇江、宁波、舟山、绍兴、无锡、湖州、嘉兴等14个城市（1992年国务院举行的长三角沿海及沿江地区规划座谈会上框定的“长江三角洲”范围，就是指这14个城市）。期间，成员城市共举办了五届协作办（委）主任联席会议，借助定期会晤机制，加强在经济、贸易等方面的信息交流，但还未开展太多实质性的合作。在长三角协调会办公室2007年编写的《走向十年》中，这样描述成立之初协作办（委）主任联席会议的情况，“上世纪90年代，经济合作等同于联谊。经协办主任们开会见了面，开玩笑，‘见见人，碰碰杯，散会。’所谓经协办主任联席会议，有人开玩笑，就是叙叙旧，开完会回去，也只能是向有关部门通通气。两天会，第一天，大家说说话，第二天，就是旅游，看景点。”

专题合作阶段（1 9 9 7-2003年）。这一阶段，城市政府之间主要通过专题形式推动合作。1997年4月，原先的协作办（委）主任联席会议升级为市长级联席会议，更名为长三角城市经济协调会，在扬州举行第一次会议，吸纳江苏泰州入会。1999年5月举行的协调会第二次会议上，首次明确今后以专题形式推动城市合作，确定了科技、国企改革与资产重组、建立合作信息网、旅游商贸等四项合作专题。1997年至2003年，成员城市通过9个专题推动了多个领域的实质性合作，并于2003年把浙江台州列为会员，范围涵盖了长三角地区16个核心城市。

跨域联动阶段（2 0 0 4年迄今）。长三角协调会设立办公室作为城市政府合作的实体运作机构，专题合作的覆盖面进一步扩大，城市政府之间进入了范围更广的跨域合作与协调发展的新阶段。期间，协调会分别于2010年、2013年扩容，先后吸纳了合肥、盐城、马鞍山、金华、淮安、衢州、徐州、芜湖、滁州、淮南、丽水、温州、宿迁、连云港等城市成为协调会成员，成员城市扩容至30个。

综合比较上述三个阶段的城市政府合作情况，它们在合作目标、合作规模、合作重心、组织化程度均有较大差异，体现出长三角地区城市政府的合作，长期来看处于一个趋向稳定和制度化的过程。

第一，在合作目标方面，沟通交流阶段没有明确战略目标，只是单纯的协作部门合作。在专题合作阶段，1997年原先的协作办（委）主任联席会议升级并更名后，通过制订《协调会章程》首次明确了协调会作为长三角区域合作组织的目标定位，即“推进和加强长江三角洲地区城市间的交流与合作，促进长江三角洲地区的联动发展”。在跨域联动阶段，协调会又通过多次修改章程，增加了对接国家区域发展战略的内容。

第二，在合作规模方面，长三角协调会成员城市从最初沟通交流阶段的14个城市，逐步拓展到跨域联动阶段的30个城市。特别是从2010年开始，把安徽省的合肥、马鞍山等先后列为成员，突破了地理意义上的“长三角”地区，拓展到包括安徽在内的“泛长三角”地区。在目前作为协调会会员的30个城市中，涵盖了上海市、江苏省、浙江省全境以及安徽省的合肥、马鞍山、芜湖等5个地级市。

第三，在合作内容方面，呈现出逐步扩展和深化的态势。从合作的领域来看，从沟通交流阶段的单纯信息交流，过渡到专题合作时期的旅游、商贸、信息、科技等几项专题，进而覆盖了地方政府行政管理职责内的几乎所有领域。从单个领域合作的深度来看，也从最初的沟通深入到更为紧密的制度层面。以最早启动的旅游管理合作为例，在1997年确定旅游合作专题后，次年主要推进了“三个一”的合作事项，包括编辑一本区域旅游画册、组合一组特色线路和联合召开一次对外旅游产品说明会。从2004年开始，成员城市加强了在旅游行业标准化管理等方面的合作，经过实地调研、示范性设置和试点实施，区域内旅游主要景点的指引标志于2007年以地方标准形式在江浙沪三地共同发布，2008年1月1日起联合实施。

第四，在合作结构方面，呈现稳定的组织化、制度化趋势。特别是1997年进入专题合作阶段之后，长三角协调会逐步建立了“常任+轮值+专业委员会”的组织结构。具体而言，通过建立常任主席方赋予上海市政府总牵头的职责；通过建立轮值机制赋予其它城市在固定时期内的牵头权限，以发挥不同城市的积极性。同时，长期以来通过专题组实施具体专题的推进工作，2014年在协调会第14次市长联席会议上，决定设立新型城镇化建设、品牌建设、旅游、会展等4个专业委员会，由上海、南京、宁波三市牵头实施。此外，协调会也设立了办公室作为日常办事机构，并形成了内部决策、职能和事务层面的组织分工。

十多年来长三角地区城市政府的合作历史表明，在不断增强的区域一体化趋势下，城市政府之间产生了强烈的合作共识与需求。随着合作共识的强化，在长三角协调会的框架下，城市政府之间建立了涵盖会商、专题等方面的治理机制，基于合作开展的政府治理成为城市政府乃至省级政府的常态工作，而非解决某个跨区域问题的“权宜之计”。1997-2014年期间举行的14次长三角协调会成员会议，正式发布17项会议文件，分别实施了逾30项合作专题（第一次会议开始设立专题）和30多项研究型课题（第三次会议开始设立课题）。另外，据不完全统计，在长三角协调会的直接推动和参与下，长三角地区的省级政府之间、协调会成员城市之间，也通过协议、宣言、备忘录和规划纲要等形式，签订或发布了近40份规范性文件，规范多方在不同领域的合作关系和责任义务。总体来看，长三角地区城市政府在跨域治理方面的探索已经初具规模，并在旅游、商贸、交通一体化等方面产生了积极影响。

三、长三角城市政府合作的跨域治理能力建设

跨域治理无疑是未来我国区域协调发展的方向。长三角核心城市已在协调会框架下开展了初步探索，未来仍将面临来自国家、区域、地方等多个层面的机遇和挑战。从国家层面来看，现有的区域合作机制需要探索与国家治理体系的衔接。从区域层面看，国务院今年9月发布了关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见，内容覆盖包括江浙沪在内的11个省市。在新的区域发展总体战略中，长三角的辐射引领作用将进一步强化，区域互动合作机制也需要进行相应的调整和深化。在地方政府的层面，除长三角协调会外，区域内还相继建立了两省一市主要领导座谈会（2005年开始）、由省级发展改革部门牵头的合作与发展联席会议（2001年创立）。国家发展改革委有关报告指出，长三角内不同层次合作机构与机制的建立和运作，标志着该区域合作正式进入“制度合作”的重要阶段。

在长期的地方政府合作过程中，由于区域特征、具体事件不同，各个区域内的跨域治理很难归类于一种固定模式。跨域治理实则是一个包容性很强的分析框架，它展示了政府治理从单边行政向复杂多边行政发展的主流方向。对地方政府而言，更重要的是应对这一方向形成相应的跨域治理能力，既有别于科层制下的专业化管理，也不同于效率导向的市场化原则，可以包含组织、调适、互动和反馈四个方面的机制。

第一是相对稳定的组织机制，即根据合作和治理阶段的要求，建立制度化的组织结构，以支撑和推动长期合作。以长三角协调会为例，城市政府之间经历了从最初的协作部门负责人联席会议，到市长级联席会议，演变为目前“常任+轮值+专委会”、内设专职部门的组织架构。长江经济带战略实施后，长三角协调会是否面临进一步扩展成员单位的可能不得而知，需要通过组织结构的调整加以适应，重新配置成员城市在区域合作事务中的权责。在新的组织调整中，也需要考虑与该区域内其它合作组织结构的合作或对接，避免因多重组织架构，反而造成长三角区域合作事务的多头管理局面。

第二是灵活应变的调适机制，即参与合作的政府部门及其他组织，根据阶段要求及时调整合作的方式、策略及内容。长三角协调会建立伊始，根据国家区域发展战略多次微调了协调会章程，在合作规模、合作类型、合作的专题内容等方面有了明显变化。由于跨域治理是涉及多个主体的长期过程，必定会遇到不同情境的跨区域、跨领域问题，这些问题需要整合的资源、涉及的相关部门都有较大差异。合作主体需要不断调整合作的策略和手段，并形成识别、区分和处理多种类型跨域公共问题的能力，才能适应不同阶段的需要，保障合作持续开展。

第三是开放持续的互动机制，即合作主体为达成治理目标，建立彼此间沟通信息、整合资源、共同行动的渠道与机制。首先是沟通信息，通过定期会商、论坛等形式，完善多方信息公开和交换的多元化渠道。其次是资源整合，探索建立有利于组织和整合各类资源的机制，如信息资源、产业资源、科技资源、人力资源等等。再次是共同行动，以专题、课题、规划等为抓手，就区域内共同关注的治理问题实施行动。因此，尽管长三角协调会成员城市之间已经建立了会商、专题、课题等多种互动机制，但仍需要进一步推动在政策制订、产业发展等重要领域的资源交换与共享，并加强与企业、社会组织等其他主体的合作与互动。

第四是评估合作的反馈机制，即系统评价合作的成效，进而改进合作的策略和技巧。长三角协调会建立了针对专题与客体的内部考核机制，但这一机制对专题实施部门的约束力并不突出。中央政府或省级政府对地方政府为主体推动的区域合作和跨域治理，目前来看大多通过发言或报告的形式予以肯定和支持，但也没有形成相应的评估机制。长远来看，如果合作各方难以评价自身通过合作获得的成效和价值，对进一步合作缺乏来自内部的激励和动力。因此，地方政府需要建立针对不同类型合作项目的分类评估制度，以判断项目取得的直接成效，长期来看，需要建立涵盖直接影响、持续性等多重维度的评估体系。

长三角城市政府合作提供了探索跨域治理的实践经验。在区域一体化不断增强的趋势下，各级政府寻求合作和跨域治理之道是大势所趋，也是政府创新治理模式的方向，地方政府需要在国家治理能力建设的总体战略指导下，通过建立组织、调适、互动和反馈等机制，形成有效的跨域治理能力，以应对和解决越来越多的跨域公共问题和危机，从而促进区域整体的协调持续发展。