论突发公共事件中的地方政府沟通能力建设

余满和

(中石化西北石油局 党委办公室，新疆 乌鲁木齐 830011)

论突发公共事件中的地方政府沟通能力建设

余满和

(中石化西北石油局 党委办公室，新疆 乌鲁木齐 830011)

有效的沟通是突发公共事件能否处置成功的关键要素。面对高频次的突发公共事件，政府对危机的认识、反应速度、应用渠道选择直接关系到突发公共事件的处理效果，因此，改变政府对突发公共事件沟通的重要性认识，创新沟通模式并加强相应制度建设，规范程序成为提升地方政府突发公共事件的沟通能力的重要措施。

突发公共事件;危机沟通;行政管理;地方政府

一、问题的提出

我国正处于改革发展的关键时期，随着各种改革措施的出台，因改革而产生的各种利益纷争不断产生，突发性公共事件正呈逐年上升趋势。突发公共事件频繁发生直接影响着社会大众情绪，给整个社会的稳定和经济发展带来了不利影响。一方面在互联网快速发展的时代背景下，一些小事件的产生往往很快成为议题，公众对议题的利益相关性、确定性的判断形成“导向需求”，从而形成“媒介关注度”条件而形成突发事件;另一方面以互联网络为代表的新媒体的蓬勃发展，加快了突发公共事件的信息传播速度，扩大了信息的受众范围，扩大了事件的影响程度，加大了突发公共事件的处理难度，对各级政府的突发公共事件处理能力提出了新的要求。瓮安事件、哈尔滨水危机事件、宁波事件、什邡事件都暴露出地方政府在面对突发公共事件时处理能力的不足。地方政府突发公共事件的处理能力是多维度的，其中沟通能力是地方政府正确处理突发公共事件的重要组成部分，因此，以提升地方政府的沟通能力为基础，提高其应对突发公共事件的综合能力成为地方政府执政能力建设的核心。

二、地方政府在突发公共事件沟通中存在的问题

突发公共事件具有类型多样性和发生时点突发性的典型特征，给政府的及时应对和处理带来了诸多不利条件和困难。虽然国家针对频发的公共事件加强了地方政府预防机制和处理能力的建设投入，地方政府相应的危机处理能力也在实践中有所提高，但从无数个案中仍不难发现地方政府在突发公共事件的沟通能力缺陷和不足，因沟通能力不足而使政府陷入被动局面、形象受损的情况时有发生。

(一)政府对突发公共事件的沟通认识不足，漠视利益相关者话语权、知情权、参与权和监督权。在互联网时代，网络技术属性对民众无形中形成了一种赋权效应，给予了公众更多的话语权、知情权、参与权和监督权，网络具有资源动员的能力和框架建构能力。对网络的技术属性的认识理应成为政府在处理任何突发公共事件的背景知识。现实社会中，地方政府对突发公共事件的认识不足表现在两个方面:一是观念落后，一部分官员的民主法制观念淡薄，官本位思想严重，没有意识到做好突发公共事件的沟通是政府应尽的责任和义务，漠视突发事件利益相关者的话语权、知情权、参与权和监督权。受思想意识的影响和制约，在面对突发公共事件时，地方政府往往表现为强势，站在利益相关者的对立面上，对利益相关者采取高压策略并以“不明真相”、“别有用心”等措词来定义突发公共事件的利益相关者，使沟通陷入被动。二是对危机沟通的认识存在误区，多数官员担心公开突发公共事件的真实信息可能会造成社会恐慌和混乱。尤其是在“压力维稳”的政府官员考核体制下，地方政府更是害怕面对突发公共事件的利益相关者［1］，当突发公共事件发生时，地方政府往往选择对突发公共事件的相关信息进行保密和隐瞒，寄希望于将整个事情调查清楚之后再发布信息，以消解突发公共事件利益相关者的误会和误解，以平息整个事态，其结果往往事与愿违，适得其反。地方政府在突发公共事件中的行为表现存在着问题，是一个观念问题，是对突发公共事件利益相关者话语权、知情权、参与权和监督权的漠视，其行为结果必然导致政府与突发公共事件利益相关者之间平等沟通的基础条件的丧失，失去了突发公共事件利益相关者和社会公众的信任，给后续的沟通带来了困难。

(二)政府的危机沟通反应滞后，媒体沟通能力差。政府在突发公共事件发生后，往往迫于各种压力而在行为反应上表现的不知所措，或为了逃避责任极力掩盖矛盾和事实真相，不能在第一时间与媒体和公众进行真诚而有效的沟通，从而丧失突发公共事件的最佳处理时机，引起整个社会恐慌和公众怀疑，导致事态的进一步恶化，增加了局面的控制难度。媒体是突发公共事件的利益相关者，通过对突发公共事件的信息传播可以给媒体自身带来收益［2］。受利益的驱使，当突发公共事件发生之时，各种媒体就会积极跟进，对突发公共事件进行宣传报道，其对突发公共事件的情绪和态度表达对突发公共事件的处理具有举足轻重的作用，从系统论的角度去分析，地方政府对突发公共事件的沟通能力也应该包括与媒体的沟通。总体上，地方政府与媒体的沟通能力有待于进一步提高。一是地方政府在突发公共事件的处理中对媒体存在着畏惧心理，有意和无意之间在心理层面对媒体产生了一定的抵触情绪，缺少应对媒体的能力。二是部分地方政府官员在作为政府新闻发言人时，在应对媒体时表现出能力不够，难以承担起相关的责任，回答问题时绕开重点，并经常以维护安全保密、不方便为托辞，回绝媒体的正当提问，给突发公共事件的利益相关者和社会公众留下诚意不足的不良印象，从而给突发公共事件的后续沟通带来被动。政府不能在媒体面前直面问题，真诚相对，不仅有损地方政府形象，而且直接影响到危机沟通的效果。三是突发公共事件往往涉及到地方政府的多个部门，受政府既有的条块分割的管理体制影响，出于部门利益的考虑，在面对突发公共事件时各部门往往各自为政，在对媒体进行沟通时，意见相左的现象时有发生，给突发公共事件的利益相关者和社会公众对事件的理解带来了困难，引起相互之间的误会。

(三)信息反馈不畅，双向沟通渠道匮乏。一方面地方政府向公众传播、传递信息的渠道众多，而可供公众选择的信息反馈渠道却明显不足。围绕突发公共事件而产生的利益相关者之间信息沟通渠道的不对等，必然会造成相互之间信息的不对称，处于基层的突发公共事件的利益相关者和社会公众对突发公共事件的相关信息不能及时向政府进行反馈、传递，地方政府很难了解掌握利益相关者对突发公共事件的真实情绪、意见、态度，难以了解突发公共事件利益相关者的真实需求，导致地方政府对突发公共事件的处理决策因信息不完整而出现失误，从而引发利益相关者的不满，产生新的事件，给社会带来更加不利的影响。另一方面由于体制的不健全和政府的行政效率不高，政府能够有效接收并处理的利益相关者意见和诉求十分有限，制约和影响了利益相关者的信息反馈要求，其情绪、意见和观点难以在一个有限的时间范围得到充分而完整的表达，引起人们对政府行为的不满，给两者之间的沟通带来不利的情感性因素的影响。

三、地方政府突发公共事件沟通能力的培育

地方政府对突发公共事件沟通能力的培育是一项系统工程，包括了地方政府对突发公共事件的认识，部门之间的协调统一、相关制度建设、沟通技巧等多个方面的能力维度。

(一)政府应注意沟通的实效性，把握沟通的主动性，提升其反应能力。突发公共事件从发生到最后的处理、平息具有周期性。在危机潜伏期政府应加强舆情监督，并做好沟通。当突发公共事件发生后，政府应快速、主动地与突发公共事件的利益相关者进行沟通，把握信息主动权。在突发公共事件发生后，相关利益者往往会产生焦虑、不安的情绪，各种谣言也会借助各种媒体，尤其是以网络为代表的新媒体迅速传播，这客观上要求地方政府应快速地做出反应，如果政府不能在第一时间及时发布相关信息，进行有效沟通，就会引起利益相关者猜测和质疑，导致社会恐慌，政府应利用其掌握的信息优势，积极主动地去面对突发公共事件，降低利益相关者对事件产生的不安和紧张情绪，使谣言没有生存的土壤。在“钴60事件”中，河南杞县政府反应滞后，长时间不向公众说明事故情况，致使事件的利益相关者议论纷纷，各种谣言趁机进入，混洧视听，政府失去了说明事故真相的最佳时机。无数突发公共事件的案例证明:缺乏对沟通重要性的认识、缺乏主动性甚至企图掩盖事故真相的做法不仅不能够息事宁人，反而会加大恐慌，造成更大范围的社会不稳定。在泸州事件、什邡事件中，由于当地政府没有把握沟通的主动，没有与利益相关者进行及时、有效的沟通，从而导致事态进一步的恶化，最终发展到了不可收拾的地步。

(二)做好部门的协调，提升信息的准确性和真实性。在突发公共事件发生后，迫于各种社会和上级政府的问责压力，地方政府不同部门均需要对外发布信息。在信息发布前，各部门理应相互通报，对涉及到的突发公共事件的相关数据信息进行认真核对，以同一种声音对外界发布，确保信息发布的准确性，真实性。否则，政府会陷入自相矛盾的尴尬境地，从而引起利益相关者的猜测和不满，导致公众对政府的信任度降低，使政府在后续的信息发布中陷入不利地位。在汶川地震中，国新办在5月19日第七次抗震救灾新闻发布会上公布截至5月19日12时，汶川地震的遇难人数为34073人，在5月20日第八次抗震救灾新闻发布会上公布截至5月20日12时汶川地震的遇难人数34074人。四川省政府在5月19日汶川大地震灾害第七场新闻发布会上公布截至19日16时汶川地震的遇难人数为33570人，在5月20日汶川大地震灾害第八场新闻发布会上公布截至19日16时汶川地震的遇难人数为39577人。不同层级的政府部门对同一事件的相关信息缺乏统一，致使事件的利益相关者对汶川大地震的伤亡人数的准确性和真实性产生了怀疑，陷入了迷茫之中。汶川地震中的这一现象可以解释为政府缺乏经验，但这也凸显了政府部门之间的协调对突发公共事件沟通的重要性。

(三)发挥专业人士的权威作用，构建决策、沟通一体化的新闻发布会制度。受环境、经济、社会发展的影响，突发公共事件势必会在一定时期内大量存在，这是中国经济社会发展进程中的正常现象和必然规律。突发公共事件大量存在的现实客观上要求各级政府在突发公共事件的组织管理方面应参照发达国家的做法成立突发公共事件应急管理组织。为提升政府对突发公共事件的管理能力，地方政府应根据实际情况聘请包括地质、环境、安全、公共、谈判等相关专业人士组成突发公共事件的应急管理小组，为政府管理突发公共事件提供专业及时支持和组织决策保障。当突发公共事件发生后，应急管理小组成员出席各种应对事件的党政会议，参与突发公共事件的处理决策，并由相关专业人士在政府的授权下代表政府主持各个层面的新闻发布会，实时对外界发布相关消息。一方面，专家由于具备相关方面的专业知识，并参与突发公共事件处理决策全过程，对相关信息有着充分的了解和掌握，其不仅可以为地方政府提供智力支持和资源保障，提高政府决策科学性，而且由于参与了决策，对整个决策过程了如指掌，在信息发布时有清晰的思维，对突发公共事件的发展态势有准确的把握，能够有效地发布消息，极大地提高了突发公共事件新闻发布会的信息质量，提升了政府的突发公共事件的沟通能力。

(四)提升政府的媒体沟通能力，保持与媒体良性互动。媒体被称作第三种力量，是社会心理状态的指示器，具有信息沟通、舆论导向和稳定社会的重要功能，是突发公共事件沟通的重要组成部分，在突发公共事件沟通中发挥着举足轻重的作用［3］。地方政府能否与媒体保持良性互动，事关政府有关突发公共事件沟通的效果，因此地方政府必须与媒体保持良性互动。当突发事件处于潜伏期或发生后，地方政府就应在第一时间保持与媒体及时沟通，介绍有关情况，引导舆论朝着有利于突发公共事件的处理方向发展。政府应与媒体坦诚交换意见，做合作伙伴而不是对媒体不理不睬甚至打压媒体。媒体作为大众媒介，能发挥政府与公众之间的纽带作用，将政府的应对举措和事实真相公布于众，能起到减轻压力、化解矛盾的作用，从而引导利益相关者的冲动、紧张、不安情绪逐渐向理性、稳定和平静方向转化。在芦山地震中，政府始终坚持信息公开透明，通过与媒体保持密切沟通，举行新闻发布会等方式不断发布信息，引导媒体参与到抗震救灾的过程中来，各大媒体坚持客观、务实的态度对抗震救灾中的行动和先进事迹进行了快速、真实的报道，为抗震救灾各项工作的顺利开展创造了良好的信息环境，为抗震救灾的全面胜利做出了贡献。芦山地震中，政府与媒体之间的良性合作可以说是政府在应对突发公共事件中的一个成功案例。

(五)重视新媒体力量，建设和完善网络沟通渠道。在2l世纪，网络、微信、微博等新媒体己深入到普通百姓的生活，发挥着不可替代信息传播和沟通的作用。网络等新媒体的快捷性、隐蔽性、自由性和低成本在给人们提供了较好的沟通渠道的同时，也带来了一些不利影响，存在两面性。目前，受限于我国司法制度不健全和其它政治参与方式不足，我国公民的网络政治参与正在崛起，已迅速成为普通公民参与政府事务的重要平台。因此，政府应高度重视以网络为代表的新媒体在突发公共事件处理中的作用，发挥好网络沟通功能和“减压阀”作用。尽管当前有些政府建立了网上平台，如政务公开、网上办事等，但总体上却存在建设水平很低、信息更新速度滞后于事件发生变化速度的不足，沟通作用没有得到充分发挥。地方政府应高度重视网络沟通渠道的建立和完善，随时保持与突发公共事件的利益者之间有效的信息沟通，保持信息渠道的畅通。当突发公共事件发生时，地方政府就可以充分利用以网络为代表的新媒体发布相关信息，介绍事实真相，了解利益相关者意见、情绪、态度和诉求，及时解释和澄清事实，消除疑虑，从而有效化解矛盾，赢得社会支持，为突发公共事件的顺利解决奠定好群众基础。

四、结论

随着我国改革的进一步深化和经济活动范围的扩大，因环境、安全等公共利益和个人经济利益而引起的突发公共事件频繁发生，其妥善处理对地方政府的突发公共事件的管理能力提出了新的要求。总体上，政府的突发公共事件的管理能力是一个多层面的系统能力，与突发公共事件的利益相关者之间的沟通能力是基础和重要组成部分，因此，各级政府应从观念、制度、部分协调、沟通技巧等多个方面提升其综合沟通能力，以提高其对突发公共事件的综合管理能力，减轻各种突发公共事件对经济和社会健康发展的危害性和负面影响，为实现和谐发展创造条件。

［1］于建嵘．压力维稳已经走到尽头了［J］．领导文萃，2010，(04)．

［2］谢金林．网络空间政府舆论危机及其治理原则［J］．社会科学，2008，(11)．

［3］史达．互联网政治生态系统的构成要素及互动机制研究［J］．政治学研究，2010，(03)．

责任编辑王 飞

D63－3

A

1008－6463(2014)02－0005－04

2014－01－10

余满和(1969－)，男，安徽安庆人，中石化西北石油局党委办公室主任，新闻发言人，《西北石油》总编辑，高级工程师。