人民信访制度之于社会稳定的正效应分析

徐文锦

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

人民信访制度之于社会稳定的正效应分析

徐文锦

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

人民信访制度作为民众表达诉求、进行政治参与和寻求权利救济的一种特殊手段，在化解社会矛盾、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用。它具有预防民众怨气淤积爆发，弥补政府间信息沟通失灵，限制公共权力滥用，提升政治合法性，满足民众社会参与需求的功能，对于实现和维护现代化转型期的中国社会政治稳定具有重要的价值和意义。

人民信访制度；社会稳定；价值效应

人民信访是人民来信来访的简称，是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。[1]信访制度是中国共产党治国理政的经验总结，其雏形出现于20世纪50年代初。信访作为一种特殊的公民参政通道、维权制度，是民怨释放的闸门、民情反馈的通道、民声传递的话筒，具有直接、经常、便利、快捷等特点。长期以来，信访制度在国家制度体系中占有重要位置。人民信访制度自诞生以来，对缓和社会矛盾、维护社会政治稳定发挥了重要作用。改革开放以来，中国之所以较好地实现了社会政治稳定，一方面得益于政治现代化、经济发展和社会变迁所带来的积极功能的强有力推动；另一方面与中国执政当局不断发展、创新与完善各项机制制度建设有着不可分割的联系。中国执政当局在采取渐趋法制化、程序化和科学化的社会稳定调控机制的基础上，还充分发挥了中国共产党在长期革命与建设实践过程中所形成的“中国式”调控机制，其中最主要的制度之一就是人民信访制度。中国的现代化转型带来了大量社会问题，在现有利益表达机制不畅通、权利救济机制不健全、社会稳定调控机制不完善的情况下，信访制度在实现公众利益表达、权利救济方面承担着重要角色。正如有学者指出：“信访制度开始在确保新型政治秩序的成长与社会稳定方面发挥主要作用，信访制度化解纠纷、实现权利救济的功能开始显现，维护社会、政治大局的基本稳定成为了信访制度关注的核心目标。”[2]

一、人民信访制度具有社会宣泄功能，可以预防民众怨气的淤积爆发

在一个僵化的社会制度里，由于政治参与和表达渠道不很畅通，如果民众对政府的不满和怨愤无处发泄，民众怀有的不满情绪长期得不到释放，群体内的成员就会感到不堪重负，在这种情况下，一旦遇有某种特定事件，就极有可能演化为一场大规模的社会冲突事件，严重威胁社会秩序和社会稳定，甚至导致灾难性的社会后果。如果能让淤积在民众心中的这些不满通过公开的渠道进行宣泄，显然在最大程度上防止了社会走向崩溃的危险。因此，必须正确对待与引导人们的不满情绪，大力加强社会稳定预防的“安全阀”机制建设，及时化解社会当中存在的各种不满情绪，积极引导人们通过法律允许的制度框架表达自己的利益诉求，甚至和平地表达自己的不满情绪，防止矛盾和不满情绪在地下淤积，而使小问题酿成大冲突，导致不满情绪因过渡淤积而最终总爆发(甚至酿成以暴力的形式爆发)，从而危害社会大局稳定。“精明的政治家都懂得，容忍在议会中和在报刊上对政府批评是一种防止造反的疫苗。自由抗议是一种安全阀，它让蒸汽溢出，因为，如果蒸汽受到限制，就有可能把锅炉炸毁。”[3](P151)

民众通过信访制度一方面可以发泄存于内心的不满情绪，另一方面也是寻求问题解决的重要途径。邓小平说：“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。”[4](P273)信访途径正是民众出气与申诉的通道，民众通过它可以与执政当局进行直接或间接的交流与沟通，表达自己的利益需求与愿望，宣泄对社会、对执政当局的不满与怨气，使不满情绪得以排遣，从而减轻政治系统承受的压力。学者应星曾指出：“值得注意的是，上访本身未必就会是解决问题的有效渠道。由于国家治理任务过于繁重，而遗留问题却层出不穷，由于科层制普遍存在着的推诿、拖延，更由于信访部门在国家权利的设置中并非要害部门和实权部门，上访在实践中更多是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着的。它的存在不在于‘一访就灵’的问题解决上，而在于提供群众诉苦的机会和留出解决问题的一线曙光上。”[5](P367-368)在他看来，上访既是作为一个常规化的诉苦制度出现，又是作为日常谈资的诉苦的一种汇聚方式。对于今天中国这样一个正在经历大规模利益重新调整与分配的现代化转型国家，“如果不给权利遭到侵害的行政相对人提供一种非常规、但也可能非常有效的救济手段，那么，在司法救济还极不健全的情况下，怨气在底层的逐渐积累势必会构成对社会秩序乃至对政权合法性的威胁”[1]。因此，如果用科塞的社会安全阀理论来理解，信访部门是名符其实的社会政治稳定的“安全阀”。

二、人民信访制度具有信息反馈功能，可以弥补政府间信息沟通失灵

信访是社会变化的“晴雨表”，各种新情况、新问题、新矛盾、新动向、新变化都会在信访工作中得到及时反映。“集体上访的发生的确表明社会机体出现了某种症状，但问题当然不应该在人民群众身上，更不应该在党和政府身上，因此问题应该是出现在人民政府与人民群众赖以保持联结的中间环节上。无论是对贪官污吏的痛恨还是对上访油子的声讨，无论是对官僚主义的批评还是对坏人阴谋的戳穿，都是在言说政府与人民之间传输带的问题。”[5](P3-4)信访制度建立初期的主要目的是处理人民群众的来信来访，向有关行政部门转交信访过程中民众提出的建议、意见。政府机关通过信访搜集社会信息、了解社情民意，作为制定政策的依据。所以，有人把信访部门称之为行政机关的“秘书”，意指信访是下层社会向上层社会传达信息的渠道，发挥信息采集与传递的功能。民众通过信访机构向国家机关反映民情社意，对国家机关及其公务人员提出批评与建议。因此，人民信访制度起到了信息传递与反馈的作用，具体表现在：首先，它有利于纠正信息传递的失真。一般情况下，对汇报的听取是上级了解下情最主要的方式，然而，问题应当就地消化、矛盾应该就地解决，是各级政府要求下级的一个基本的治理原则，如果“将矛盾上交”就意味着可能被上级政府指责为无能乃至是给上级施压的表现。在这样一种理念的指导下，“报喜不报忧就成为上下级之间达成的一种默契。只要下面的问题还未激化到掩盖不住的程度，只要群众还没有通过上访、内参等途径将问题捅出来，上级一般也就不会追究下级瞒报或假报的责任”[5](P368)。然而上访打破了这种科层制的默契关系，把政府逼到无法推说不知道的地步，开始正视问题的严重性，甚至绕过官僚体制，关注事情的真实信息。其次，信访制度还具有政策“调节器”的作用。通过信访渠道政府可以了解国家政策的执行情况，检验各级政府政策执行的实际效果，显然有利于国家重大政策的调整和进一步完善。综观建国以来信访制度的实践过程，它为各级领导机关提供了大量重要的和苗头性的信息，成为政府决策的可靠依据；它贯穿决策的始终，每时每刻都在为决策中心输送新的信息，充实政府决策的内容；它还具有检验政府决策是否符合国情民意，是否需要修正和补充的功能。最后，信访工作是体察群众情绪的“温度计”，是测定社会矛盾变化的“晴雨表”。人民信访制度实际上已经成为实现民情上达并寻求问题解决的非正式制度。实践证明，越是变革或利益格局调整时期，就越是矛盾冲突频繁时期，也是人民信访最活跃时期，社会上的许多“风吹草动”都可以通过信访部门预先感知。信访制度可以使执政当局及时抓住这些“萌芽”信息，制止和避免矛盾和冲突的激化，从而起到实现和维护社会政治稳定的作用。

三、人民信访制度具有权力监督功能，可以限制公共权力的滥用

学者赵鼎新曾经指出，“中国目前不少地方腐败严重，同时德治又是中国政府的一个主要合法性基础，因此腐败在中国就不仅仅是法律而是政治问题”[6](P299)。处于现代化转型期的中国社会，“如果不对日益严重的腐败现象采取有力措施，就必然会侵蚀政府的权威。如果这种情况出现，轻者会断送改革大业，重者会造成严重的社会动乱，就会连基本的社会秩序和社会生活也无法维持”[7](P309)。因为腐败现象会降低公众对改革的承受力，并酝酿不满情绪和社会不安定的因素。在近年发生的大量群体性事件当中，我们几乎都可以看到这个因素的存在。所以对权力进行有效监督，减少腐败现象的发生，对于预防和减少社会冲突，实现社会政治稳定有着重要意义。纵观大量信访案件就可以发现，绝大多数是因国家公权力对公民合法利益的侵犯而引发的。信访与生俱来就具有监督公共权力运行的功能，尤其是在行政权力日益膨胀的今天更是如此。尽管信访作为群众监督的形式之一，不像国家权力机关监督那样具有强制性，但毫无疑问可以对国家机关的权力运行起着一定的约束和限制作用。信访实际上是公民对政府及其工作人员行使批评与监督权的体现，公民通过信访渠道向执政当局揭发检举各级党政机关工作人员违法失职行为，而且，通过信访可以使以前被藏着掖着的问题浮出水面，一些地方政府机关的不作为现象得到曝光。2013年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报1950374件(次)，其中检举控告类1220191件(次)，立案172532件，结案173186件，处分182038人。其中，给予党纪处分150053人，给予政纪处分48900人。[8]毋庸置疑，信访制度在某种程度上已成为执政当局对基层代理人进行有效监督的非制度化工具，弥补国家正式权力监督系统的失灵。信访制度还为预防和遏制腐败提供了大量的信息来源，据有关数据统计，中央部委机关所查处的大量违纪案件中，有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的，这些信访举报为案件的查处提供了重要线索和依据。通过信访这样一种特色的制度，可以将下级权力置于经常的、有效的监督之中，上级政府通过信访渠道绕过了中间阶层，实现了上级权力部门对基层部门的控制，这种监督与控制虽然是通过非常规化渠道，但却十分有效。总之，民众通过信访制度，不仅使政府与民众之间的权力格局被打破，而且也使上下级政府之间面临着某种紧张，被民众指控的地方政府面临着权力式的调查“讯问”。

四、人民信访制度具有合法化功能，可以增强民众对政治当局的认同

哈贝马斯说：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。”[9](P184)政治不安定如政变、暴动和示威，在一定程度上是现代化不可避免的特征，而不安定的程度则取决于社会政治制度的有效性和合法性状况。[10](P74-75)对于中国执政党来说，它的合法性基础在相当长时间内是建立在历史传统、意识形态教育、政府绩效等几方面。信访活动的存在和延续，对政权合法性的强化具有十分重要的作用。毛泽东曾指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[11](P265)一方面，信访可以看作是对政治体系的“输入”过程。这种“输入”是由“要求”和“支持”构成的。第一种输入是“要求”，“支持”是第二种输入。一个政治体系如果只有要求，而缺乏支持就会垮台。[12](P23)执政当局通过信访渠道满足“需要”获得公民的政治“支持”，以此增加执政党的权威性和合法性，信访实际上是获取底层民众直接支持的一种方式和手段。另一方面，信访也是公民信任政府的体现。无论公众采取什么样的信访形式，他们都持有一个共同的信念，那就是他们相信政府，尤其是相信上层政府，正是源于这种对上层政府的信任才可能远涉千里到省城甚至北京上访。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人民看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性强化意识形态的合法性。[13]事实上，民众上访并不是无理取闹，不切实际地向政府提要求，更不是故意给某些政府官员脸上摸黑，相反，民众上访事实上是通过一种合理的、制度框架允许的方式表达自己的正常利益，是信任政府的表现。当一个政府听不到来自民众的真实声音的时候，这个政府的统治就不再具有合法性，这才是最可怕的。[14](P157)

五、人民信访制度具有政治参与功能，可以满足民众社会参与的需要

在现代政治体制中，公民的政治参与已成为政治制度中一个不可缺少的环节，并被列为宪法中的一项权利。塞缪尔·亨廷顿认为，伴随现代化中国家的经济增长，提高了人们的期望和需求水平，促使人们向政府提出政治参与的需求。然而，由于现代化中国家往往缺乏足够的政治参与渠道，也缺乏制度化参与水平，对公众提出的政治要求，政府很难通过体制化渠道得到满足。在这种情况下，政治参与的加剧就引起了社会冲突与不安定。经济贫穷的人们并不愿意破坏现有的社会政治稳定，因为他们明白维持一个稳定的社会政治秩序更有利于温饱问题的解决，动乱与战争中受灾难最深的永远都是穷人。但是，随着都市化、识字率和教育水平的提高、传播媒介为大众所利用，人们的追求与期望提高了，如果他们得不到满足，那么这些追求和期望就会刺激个人和群众参与到政治中去。教育水平的提高，增强了公民的政治参与能力；不断扩大的城市化，造成了人们尤其是农村居民的失落感；而大众传播媒介却在不断地让这些失落感与不满情绪蔓延、扩展与亢奋，这些要素共同促使公民愿望与需求不断增加。[10](P47-51)在这种情况下，“如果社会缺乏对幸福的引导和实现能力，对现实不满的力量就不能在合理的规范下释放，就会在社会结构和政治结构中滞留、积蓄，酝酿成反叛的激情”[56](P138)。然而，现代化中国家社会政治系统的功能，无论是功能性还是适应性方面都往往滞后于经济增长，这样就使得政治体系很难满足社会公众迅速增长的政治需求，而一旦“在缺少具有适应力强和强有力的政治制度的情况下，参与的扩大就意味着不安定和暴乱”[10](P47)。信访制度作为一种反映社会问题、表达利益诉求、维护公民权益、实现权利救济的制度形式，在很大程度上可以为民众实现政治参与提供可能，当他们对社会产生不满足感和社会挫折感的时候，至少能够参与到政治体制当中来，通过这种途径表达诉求，寻求帮助，以期达到解决问题的目的。

六、结语

虽然从上面分析可知，人民信访制度在特定历史时期、特定发展阶段对于维护中国社会政治稳定起到了非常重要的作用。然而，毋庸置疑，人民信访制度也存在一些不尽人意的地方。由于信访行为这种宪法赋予公民的权利长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民众之间沟通与博弈边缘化的准制度性安排，造就信访制度处于非常尴尬的境地，遭遇现有的体制性困境，导致信访制度的功能发挥不尽人意。当然，我们说信访制度功效发挥不理想，并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上，信访制度在上述诸方面是发挥了非常重要作用的，对于实现和维护社会政治稳定方面的作用功不可没。如果没有信访制度，各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多。上访群众中也可能混有个别少数不法分子，他们以煽动闹事、浑水摸鱼为目的，蓄意制造事端。然而，这毕竟是极少数。绝大多数上访的动机都不是无理取闹而是群众确实有困难，来向政府讨公道的，是相信政府的。[5](P3)上访往往都是事出有因，民众是希望政府能切实帮助他们解决问题的。据国家信访局的调查分析，在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。尽管当代信访制度存在着诸多问题，也无论某些学者怎样评价信访制度，但决不能忽视和否认信访制度在当下所起到的积极作用。信访制度作为一种利益维护的补救机制，它在缓解公众与政府之间的矛盾，防止社会矛盾的转化，预防社会冲突的发生，实现社会政治稳定等方面有着非常重要的作用。因此，对于人民信访制度，我们应该谨记邓小平曾经所言：“群众提了些意见应该允许，即使有个别心怀不满的人，想利用民主闹一点事，也没有什么可怕。要处理得当，要相信绝大多数群众有判断是非的能力。一个革命党，就怕听不到人民的声音，最可怕的就是鸦雀无声。”[16](P144-145)

[1]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004,(3).信访的涵义有广义和狭义之分，本文使用的是广义上的信访概念。而狭义的信访是指国务院1995年颁布的《信访条例》所规范的行为，即“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动”。

[2]唐皇凤.回归政治缓冲——当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报，2008,(4).

[3][美]爱德华·A.罗斯.社会学原理[M].上海：世纪出版社,1930.

[4]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[5]应星.大河移民上访的故事[M].北京：生活·读书·新知，三联书店,2001.

[6]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京：社会科学文献出版社,2006.

[7]黎鸣.中国的危机与思考[M].天津：天津人民出版社,1989.

[8]2013年接受信访举报超195万件超18万人受到处分[EB/OL].http://news.163.com/14/0110/10/9I7JOP6F00

01124J.html.

[9][德]哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社,1989.

[10][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社,1988.

[11]建国以来重要文献选编(第2册)[M].北京：中央文献出版社,1992.

[12][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社,1987.

[13]陈柏峰.缠讼、信访与新中国法律传统[J].中外法学，2004,(2).

[14]胡鞍钢，胡联合.转型与稳定——中国如何实现长治久安[M].北京：人民出版社,2005.

[15]王海光.旋转的历史——社会运动论[M].上海：上海人民出版社,1995.

[16]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社,1994.

责任编辑朱天义

2014-09-04

江西省社会科学“十二五”规划项目课题“转型期中国社会冲突的深层根源分析及调控机制研究”(13SH15)。

徐文锦(1980-)，女，江西南昌人，中共江西省委党校工商管理学教研部讲师,主要从事互联网和社会稳定问题研究。

D632.8

A

1008-6463(2014)04-0019-05