当前江西环境资源保护立法分析与完善

彭贤鸿，肖永兰，谢章泸

(1.中共江西省委党校；2.江西省妇联干部学校；3.江西省人大常委会法工委，江西 南昌 330000)

当前江西环境资源保护立法分析与完善

彭贤鸿1，肖永兰2，谢章泸3

(1.中共江西省委党校；2.江西省妇联干部学校；3.江西省人大常委会法工委，江西 南昌 330000)

环境资源保护离不开立法的制度保障。如何通过立法手段破解环境资源保护的瓶颈制约，推进制度创新，推动江西省环境资源保护再上新台阶，呼应江西生态文明先行示范区建设，是当前亟待研究的课题。在明确生态文明的内涵和特征基础上，我们对江西省30多年来环境资源保护立法情况进行了全面客观的分析，并就如何进一步完善江西省环境资源保护立法做了一些对策性思考，以期对加快江西省生态文明先行示范区建设有所助益。

生态文明;地方立法;环境资源保护

党的十八届三中全会从全面深化改革的高度，明确指出要加快生态文明制度建设，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。最近，江西省被纳入全国第一批生态文明先行示范区建设，作为省级地方国家权力机关，如何通过立法手段破解环境资源保护的瓶颈制约，推进制度创新，推动江西省环境资源保护再上新台阶，呼应江西生态文明先行示范区建设，是当前亟待研究的课题。本文拟结合江西省环境资源保护立法实践，就如何进一步完善相关立法谈点粗浅看法，以期对江西省生态法治建设有所裨益。

一、生态文明的内涵及特征

(一)生态文明的内涵。

生态文明是人类文明的一种高级形态，生态文明理念的形成是人类社会进步的重大成果。生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明后发展到一定阶段的产物，其体现了人与自然和谐发展的新要求。有学者从狭义和广义两个方面对生态文明的概念进行界定，认为狭义的生态文明是指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然，努力改善和优化人与自然的关系，维护生态安全。广义的生态文明是指人类在充分认识自然尊重自然的基础上，利用自然造福人类的过程中，在构建人与自然和谐统一进程中，所取得的全部文明成果的总和。[1]笔者认为，基于生态文明理论与实践的发展，可以从法律上将其定义为：生态文明是指人类在充分认识和顺应自然规律的基础上，构建的一种人类的可持续繁荣和自然环境良性循环之间和谐共生的社会发展形态。生态文明建设是指人类为实现生态文明而从事的各项建设及其相关活动。生态文明建设不是单纯的节能减排、保护环境的问题，而是要将生态保护和再造融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等各个方面及其全过程的问题。

(二)生态文明的特征。

生态文明反映人与自然即自然的开发利用与保护、经济发展与环境保护、文化传承与环境保护、社会活动与环境保护、施政与环境保护的平衡和谐和相互促进的状态，作为一种全新的文明形态，具有自己的独特的特征：一是较强的生态意识，要求人们牢固树立生态第一的思想，才能处理好人与自然、人与社会等多种复杂的相互依存关系，转化为自觉意识和共同行动，进而促进生态文明社会的建设；二是可持续发展的经济发展模式，要求经济发展要与生态保护相适应，注重发展循环经济，从而为后代经济发展积累或留下持续发展的宝贵资源，不断促进社会的科学发展、持续发展；三是更加和谐的社会秩序，处理好公平和互利、整体与部分、眼前与长远、现代与未来利益关系的有机统一协调，处理好生态文明中人与自然、人与社会的关系，构建起和谐有序、科学发展的运作秩序和机制。

二、江西省环境资源保护立法情况分析

(一)立法现状及特点。

环境资源保护立法是江西省人大常委会立法的重要组成部分。从1981年10月，江西省五届人大常委会九次会议通过江西省第一部环境资源保护法规——《江西省矿产资源保护暂行办法》起，30多年来，江西省人大常委会紧紧围绕江西省经济社会发展大局，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，不断推进科学立法、民主立法，先后制定和修改了142件环境资源保护法规，其中现行有效的54件。这些法规的实施，对于保障江西省经济可持续发展，推动社会全面进步，合理有效地利用资源，保护人民群众的身体健康，促进人与自然、人与社会的和谐相处，发挥了积极作用。回顾江西省30多年的环境资源保护立法实践，主要有以下几个方面的特点：

1.环境资源保护立法频率较高。改革开放30多年来，江西省环境资源保护立法一直行驶在“快车道”上，没有哪一个领域能像环境资源保护立法那样，几乎年年都有法规通过，甚至一年有几部法规出台。江西省人大常委会开展环境资源保护立法活动，最早可以追溯到1980年10月的江西省五届人大常委会第五次会议审议通过的法规性决定——《关于贯彻执行<环境保护法(试行)>的决定》。随后，为合理开发和保护江西省丰富的矿产资源，江西省人大常委会于1981年颁布了江西省第一部环境资源保护地方性法规——《江西省矿产资源保护暂行办法》，有效解决了过去长时间没有解决的采矿没有统一审批、矿产资源开发混乱等问题。历届省人大常委会都把研究制定调整环境资源保护法律关系的法规列为人大工作的重要议事日程，30年多来，江西省人大常委会平均每年安排有4.3件调整环境资源保护法律关系的法规(见表1)。环境资源保护立法的经常化，对贯彻节约资源和保护环境的基本国策，将社会各界的力量凝聚到生态文明建设事业上来，把解决生态文明建设问题的新政策、新措施及时纳入法制化轨道，切实把能源资源保障好，把环境污染治理好，把生态环境建设好发挥了积极作用。

江西省人大常委会历年环境资源保护立法情况(表1) 单位：件

2.环境资源保护立法所占比重较大。从五届江西省人大常委会开展立法至今，江西省人大常委会共制定和修改446件地方性法规，其中涉及环境资源保护方面的有142件，占立法总数的31.8%。江西省五届人大常委会制定的9件法规中，调整环境资源保护法律关系的有4件，所占比重高达44.4%。江西省七届和九届人大常委会制定的环境资源保护法规所占比重相对较低一些，为23.1%和24.2%。江西省八届、十届和十一届人大常委会所占比重相对较高，均占立法总数的四分之一以上。具体情况见江西省历届人大常委会环境资源保护立法情况分析表。

江西省历届人大常委会环境资源保护立法情况分析表

3.环境资源保护立法覆盖面较宽。江西省人大常委会制定的一系列环境资源保护法规，其调整的法律关系客体包括大气、水、土地、矿藏、森林、湿地、野生动物、自然遗迹、风景名胜等等，在环境污染防治、自然资源保护、生态保护领域已基本实现有法可依。在大气污染防治方面除了在《江西省环境污染防治条例》中设专章进行规定外，还专门针对机动车排气污染制定了《江西省机动车排气污染防治条例》；在水资源保护上除了制定有专门的《江西省水资源条例》外，还制定有实施水土保持法办法、赣抚平原灌区管理条例、水利工程条例等；在土地管理方面，制定了实施土地管理法办法、征收土地管理办法和国土资源监督检查条例、测绘管理条例；在森林资源保护方面，除制定有《江西省森林条例》外，还制定了森林防火、山林权属争议调解处理、森林资源转让、森林公园、林木种子管理、古树名木保护等8件林业相关法规；在矿产资源方面，制定了矿产资源开采管理条例、采石取土管理办法、保护性开采的特定矿种管理条例3件法规。另外，有些环境资源保护立法的内容与经济立法、社会立法明显交叉，也就是说环境资源保护法制已经深入到经济社会发展的许多重要领域之中，在立法这个重要环节上，形成了经济社会发展与环境保护相互交融的良性关系，力求通过立法防止环境污染和资源破坏。

4.环境资源保护立法特色鲜明。良好的生态是江西最大的优势、最亮的品牌，如何通过立法既有效促进经济加快转型发展，又切实保护好绿水青山，巩固好生态优势，是江西立法人孜孜以求的目标。历届江西省人大常委会始终坚持高举生态立省的旗帜，切合江西省生态环境保护的需要，不断加大生态领域立法力度，先后制定了鄱阳湖生态经济区环境保护条例、湿地保护条例、森林公园条例、机动车排气污染防治条例、实施野生动物保护法办法、实施水土保持法办法、环境污染防治条例等一系列保护生态环境资源的法规，做到坚持在保护中发展，在发展中保护，为最大限度的巩固好、发挥好江西的生态优势，实现经济建设与环境保护协调发展提供有力的法制保障。另外，江西省坚持在不违反国家法律、行政法规的前提下，创造性地开展立法工作，制定出了一些有特色、有新意的法规规定，创下了多项“全国第一”。如，2003年制定的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，是我国第一部保护湖泊湿地的地方性法规，极大地促进鄱阳湖湿地保护与利用的规范化管理，成为我国湿地保护工作中的一项重要法律成果。又如，2004年通过的《江西省保护性开采的特定矿种管理条例》，是全国首家对保护性开采的特定矿种管理进行立法的条例，对江西省的保护性矿种做到合理开采、综合利用、有效保护，维护矿业秩序，促进矿业经济可持续发展等方面，发挥了积极作用。再如，《江西省防震减灾条例》中设定的地震安全性评价制度、农村民居地震安全制度等一系列特色鲜明、可操作性强的规定，为国家立法提供了有益借鉴，为此，该条例的修订还获得了中国地震局防震减灾优秀成果奖。类似具有鲜明江西特色的法规不胜枚举，江西经验一次又一次在全国推广。

(二)存在的差距与问题。

虽然改革开放以来，江西省环境资源保护立法从无到有成果丰硕，但与生态文明建设的要求相比，尚存在着立法理念有偏差、法规规定与上位法有冲突、立法质量不高等一系列问题：

一是立法理念有待进一步提升。虽说江西省制定的环境污染防治条例、资源综合利用条例、鄱阳湖生态经济区环境保护条例等大部分法规都明确将“保护生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展”作为其立法目的。但通观上述法规全文，仍然偏重事后规范和制裁，较少关注事前的调整，只注重对资源与环境破坏行为的处罚，较少关注治理、恢复和积极建设等。现行立法的价值取向仍然是以当代人的眼前利益为中心。因此，在和生态有关的立法过程中应更多的强调生态系统的整体功能保护和可持续发展的理念，措施上更多的侧重生态文明建设中保护和改善的激励机制、生态保护的事前预防机制、事中监督机制和事后恢复机制建设，并通过法律条文做出明确具体规定。

二是立法创新不足，可操作性不强，部分领域还存在立法空白。虽说江西省在环境资源保护立法方面出台了一些地方特色鲜明的法规和制度，但还不同程度地存在着诸如体系不完善、操作性不强、法规条文之间相互冲突等种种问题。同时，现行生态环境资源保护方面的法规，提倡性的规定多，约束性的规定少；原则性的要求多，可操作性规定少；行政命令、控制性的规定多，经济激励性的规定少;对政府部门设定的权力多，制约性的规定少;行政相对人的义务多，权利少。对生态环境问题的规范和处理明显滞后现实，不同程度上存在着环保规范“软约束”、环保领域“软执法”、环保目标“软要求”等现象。同时部分领域还存在法规缺失的问题，如在农村环境资源保护上对农业面源污染、土壤污染防治等方面没有制定相应的法规。

三是立法中存在较为严重的部门利益倾向，环境资源保护立法公众参与不足。由于环境资源保护立法专业性较强，政府相关主管部门比较熟悉工作且具备这种专业技能，因此大部分环资资源保护法规草案都是由政府相关部门根据自己工作的需要起草，这就使得制定出来的法律法规更多强调管理相对人的责任和义务，对主管部门自身的责任和义务规定较少；更多强调行政手段的运用，较少发挥市场机制的作用，甚至在某种程度上立法成了部门之间争夺权力的工具，深深的烙下了部门利益倾向。同时在保障人民群众通过多种途径参与环境资源保护立法的途径较少，除了公布法规草案向社会公开征求意见和组织立法调研座谈会，很少组织召开专家论证会，甚至民主立法的最好形式——立法听证会在环境资源保护立法中没有运用过。

三、生态文明视野下江西环境资源保护立法的完善对策

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念性的变革。实现这样的根本性变革，必须通过依靠制度和法治。只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明先行示范区建设提供可靠的保障。这就必须通过立法建立系统完整的制度体系，用制度保护生态环境，推进生态文明先行示范区建设。[2]

(一)适应生态文明建设新形势要求，切实转变环境资源保护立法理念。党的十八大报告站在关系全体人民福祉和关乎民族未来的长远大计的高度提出建设生态文明的目标。江西是全国最“绿”的省份之一、是全国最重要的湿地省份之一、是全国生物多样性最丰富的省份之一，并被国家确定为第一批生态文明建设示范区。这就要求立法机关必须适应新形势要求的需要，进一步转变立法理念，彻底改变过去重开发轻节约、重经济轻环保、重项目轻环评、重眼前利益轻长远发展的倾向，以科学发展观统领立法工作，始终坚持人与自然和谐发展，通过立法推动绿色发展、循环发展、低碳发展，探索走出一条环境保护新路子，实现经济社会发展与生态环境保护共赢。这就要求立法的时候必须综合考虑生态系统的各项要素，综合考虑经济、社会和自然之间的相互依存关系，提升生态保护的立法理念：一要切实改变生态保护从属于经济发展的被动地位，树立“生态环境保护优先”的理念。二要更加关注人与自然相互依存的“伙伴关系”，实现人与自然的和谐相处。三要既注重环境资源保护立法的数量和进度，又注重环境资源保护立法的质量和实效。[3]要调整环境法的基本原则，将立法重心由现行的“以经济建设为中心”向“以生态文明建设为中心”转变，倡导人口与生态相适应，经济与生态相适应，把生态文明建设放在一个更重要的位置上。

(二)加快生态文明建设领域立法，为我省建设国家生态文明建设示范区营造良好的法制环境。建设国家生态文明建设先行示范区，必须以生态文明为导向，建立健全和完善各项法规制度，构建生态文明建设法制保障机制。当前，必须从江西省生态文明建设的实际出发，以维护生态环境权益和促进可持续发展为目标，在对现有生态环境资源保护立法进行修改完善和根据江西省生态文明建设实际情况和客观现实需要，对国家环境资源保护法律法规作适当细化、延伸和完善的基础上，围绕破解江西省生态文明建设的瓶颈制约，大力推进以下几项制度创新：

一是推进生态文明建设制度系统化。习总书记强调，环境治理是一个系统的工程。要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实，切实把能源资源保障好，把环境治理好，把生态建设好。为解决江西省目前生态文明制度建设“碎片化”、管理“分割化”问题，为江西省生态文明先行示范区建设提供法制保障，建议借鉴贵州省和珠海市、贵阳市等地做法，制定出台江西省生态文明建设促进条例，通过立法明确我省生态文明建设的方针和原则、战略目标和基本制度；明确江西省生态红线，确立政府、企业、公众在生态文明建设方面的基本权利和义务，内容包括生态文明建设的规划和建设、保护和治理、保障措施、信息公开和公众参与、监督机制、法律责任等，力图通过设计符合江西省实际的生态文明制度体系，充分发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用，用法制的力量引领和推动生态文明建设，为打造江西省生态文明先行示范区建设提供法制保障。

二是探索建立生态补偿机制。江西省在制定有关自然资源和环境保护地方性法规或地方政府规章时，对生态效益补偿进行了大胆的探索和实践，但在生态补偿方面的规定还比较零散，至今未形成统一的、完整的、成熟的生态补偿法规体系，也未制定综合、系统、完整的综合性生态补偿法规，无法满足国家生态文明先行示范区建设的要求，这就需要在法律层面制定相关地方性法规，出台《江西省生态补偿条例》，通过立法建立一套完整的生态补偿法规制度体系，明确生态补偿的主体，规范生态补偿的标准，完善生态补偿的方式，在生态补偿方面做到“有法可依、有法必依”，从而为江西省国家生态文明先行示范区建设提供有力的法制保障。

三是探索完善主体功能区制度。国家对江西省生态文明先行示范区建设制度创新方面明确要求要探索完善主体功能区制度，江西省政府也于2013年制定出台了《江西省主体功能区规划》，虽然该规划是江西省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，但由于该规划仅是政府规范性文件，只能作为编制各级各类规划、优化国土空间布局的重要参考依据，缺乏法律的刚性约束力。当前，江西省正处在工业化城镇化加速推进的重要时期，为有效促进全省科学发展、绿色崛起，必须立足江西省国土空间的自然状况，遵循自然规律和经济社会发展规律，针对发展中存在的突出问题，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并根据主体功能定位，通过江西省人大常委会审议并作出颁布实施《江西省主体功能区规划》的法规性决定，从而推进形成主体功能区，科学开发全省每一寸国土空间逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

四是完善河湖管理与保护制度。加强河湖管理、维护河湖的健康生命，直接关系到社会防洪安全、城乡供水安全和生态环境安全等重大的社会公众利益。近年来，江西省先后制定了《江西省河道管理条例》《江西省水资源条例》《南昌市城市湖泊管理条例》《南昌市青山湖保护条例》《南昌市军山湖保护条例》等一系列有关河湖管理的地方性法规，对加强江西省河湖管理和保护，改善水环境，促进经济社会可持续发展发挥了一定作用。但随着全球气候环境变化和工业化、城镇化的快速推进，江西省河湖管理存在许多不容忽视的问题，如当前江西省湖泊开发、利用和保护方面面临着湖泊数量锐减、面积萎缩、水体污染严重、生态功能衰减、生态环境退化、生物多样性减少等一系列的问题和挑战，这就要求我们在修改完善现有河湖管理法规的同时，制定统一的《江西省湖泊管理条例》，通过立法健全湖泊规划约束机制，为河湖湖泊管理与保护提供规划依据，明确湖泊开发利用和保护要求，依法划定湖泊管理和保护范围，开展湖泊水域岸线登记，加强湖泊空间用途管制，落实湖泊管护主体、责任机制，实现对湖泊的有效管理和保护，合理利用湖泊资源，有序推进湖泊休养生息，强化河湖管理与保护。

五是通过立法探索建立体现生态文明要求的领导干部评价考核体系。建立健全有利于推动环境资源保护的干部考核评价机制，是建设生态文明建设示范区的必然要求。要通过立法发挥干部考核评价“指挥棒”作用，完善干部考核评价指标体系，健全考核评价办法。坚持把资源消耗、环境损害、生态效益纳入考核评价范畴，切实提高生态指标在领导干部实绩考核中的比重；改进考核评价方式，实行环境治理考核新闻通报和定期督查制度，引入生态环境满意度民意调查方式，落实人民群众在环境资源保护考核评价中的知情权、参与权和监督权；注重把环境资源保护考核结果作为干部任用、奖惩的重要依据，并与干部教育培训和监督管理有机结合起来，将环境资源保护考核变成“硬杠杆”，形成有利于促进环境资源保护的考核评价机制，切实增强领导干部尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。[4]如《贵州省生态文明建设促进条例》第四十四条明确规定：“上级人民政府每年对下级人民政府和开发区管理机构进行生态文明建设目标责任考核；县级以上人民政府对政府职能部门生态文明建设目标考核结果应当纳入政府绩效考核体系,并向社会公告。”[5]该条例还明确授权生态文明建设目标责任及考核的具体办法,由省人民政府另行规定。

(三)完善立法公众参与机制，避免立法中的部门利益倾向。在江西省环境资源保护立法过程中，因某些领域专业性、技术性较高，主要由政府主管部门和相关技术专业人员主导，其他相关人参与。这就使得大部分环境资源保护法规草案更多倾向于维护政府部门的利益。要改变这种局面，必须进一步强化人大在立法中的主导作用，从而规避政府主管部门的利益倾向，实现从部门利益向人民性的转变。同时，要通过坚持民主立法的原则，不断扩大环境资源保护立法过程中相关利益方代表的参与的广度和深度，通过在立法过程中设置民意征询程序、专家论证程序和必要的听证程序，网上公开征求意见等方式，保障人民参与地方环境资源保护立法程序的畅通，实现人民自下而上提出意见和建议，从而让利益相关方能切实履行监督的权力，真正避免立法中的部门利益倾向。同时，为进一步提高公民环保意识，除了加强环境生态教育，加大环保宣传力度外，还应健全生态环境资源保护立法听证制度，明确要求凡是涉及生态环境资源保护中的重大立法项目或重大权益制度设计，都应采取听证会方式，听取政府、专家学者、当事人、利害关系人及其他人员的意见，从而为立法机关出台相关法规提供依据和参考。为实现地方生态环境资源保护立法听证常态化，可依采取网上听证、听证会进社区、小型听证等灵活多样的方式进行，努力实现生态文明法律法规制度建设中的公平正义，从根本上杜绝部门利益倾向，维护全局利益和长远利益，最终实现最广大人民群众的根本利益。

四、结语

生态文明作为人类社会一种崭新的文明形态，是人类在经济和现代科技飞速发展与自然资源退化，物种减少和环境污染加剧的今天对生态环境的新要求，也是人类在不断的自我反思中对文明内涵的新理解。生态文明理念的出现，为加快和完善环境资源保护立法，为缓解社会经济发展与环境污染、自然资源破坏之间的矛盾指明了正确方向。可以说，生态文明将是人类摆脱生态危机，建设人与自然和谐相处美好未来的总对策。而进一步健全和完善江西省环境资源保护方面的相关法规制度，才能使其成为江西生态文明建设的可靠而坚实的法律后盾和支持。只有这样，我们才能在完善环境法治的过程中逐渐实现江西省乃至全国生态文明建设的宏愿。

[1] 伍立.生态文明视野下的流域生态需水规律研究[D].长沙：湖南大学，2008.

[2] 刘丽红.浅议生态文明建设的制度确立[J].企业经济，2013，(4).

[3] 孙佑海.生态文明建设需要法治的推进[J].中国地质大学学报(社会科学版),2013，(1).

[4] 张厚美.生态效益实绩怎么考核？[J].环境经济，2013，(9).

[5] 吴秉泽.贵州划定生态保护红线区域[N].经济日报，2014-05-19.

责任编辑王飞

2014-08-10

彭贤鸿(1972-)，男，江西安义人，中共江西省委党校副教授，研究方向为法理和刑法学；肖永兰(1979-)，女，江西崇义人，江西省妇联干部学校讲师，研究方向为妇女权益保障和地方立法；谢章泸(1978-)，男，江西崇义人，江西省人大常委会法工委主任科员，研究方向为地方立法。

D922.6

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1008-6463(2014)04-0036-06